V SA/Wa 178/18

V SA/Wa 178/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący/
Irena Jakubiec-Kudiura
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 513/19 - Wyrok NSA z 2023-04-28
I GZ 249/18 - Postanowienie NSA z 2018-08-01
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. G. (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Beneficjent"), jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "organ", "Minister") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], którą organ ten uchylił decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] – która określała przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania wykorzystaną z naruszeniem procedur w łącznej wysokości 16.290 zł – w części dotyczącej kwoty 96,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 3 listopada 2016 r. do dnia zwrotu i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] marca 2016 r. została zawarta pomiędzy Stroną a Wojewódzkim Urzędem Pracy w Ł. umowa o dofinansowanie projektu pt.: "[...]" (nr [...]). Zgodnie z § 2 tej umowy na dofinansowanie projektu przewidziano kwotę w wysokości 1.337.406,39 zł pochodzącą ze środków europejskich i 45.264,27 zł ze środków dotacji celowej. Celem głównym projektu było "podniesienie aktywności zawodowej i zdolności do zatrudnienia 100 osób młodych, w tym 40 osób niepełnosprawnych (20 osób z niepełnosprawnością słuchową), w wieku 15-29 lat (30% osób w wieku 18-24 lata), zamieszkujących na obszarze województwa łódzkiego, które są bez pracy, nie uczestniczą w kształceniu i szkoleniu - tzw. młodzież NEET".
W terminie 15-17 marca 2017 r. zespół kontrolujący WUP w Ł. przeprowadził kontrolę projektu na miejscu, w wyniku której stwierdzono m.in. naruszenie procedury udzielenia zamówienia na realizację szkoleń zawodowych dla uczestników II edycji projektu skutkujące nałożeniem korekty finansowej.
W związku z ustaleniami kontroli na miejscu w "Liście sprawdzającej do weryfikacji wniosku o płatność" za okres 01.09.2016 r. – 30.11.2016 r. Strona została poinformowana o uznaniu za niekwalifikowalny wydatku w kwocie 14.290,00 zł dotyczącego "Organizowania i przeprowadzenia szkoleń zawodowych dla 50 UP". Za niekwalifikowalną uznano także odpowiednią część kosztów pośrednich w wysokości 2.858,00 zł (w tym wkład własny 857,40 zł). W związku z tym wezwano Beneficjenta do zwrotu kwoty 16.290,60 zł na rachunek WUP w Ł. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu środków Instytucja Pośrednicząca ponownie wezwała Beneficjenta do zwrotu ww. kwoty, tym razem wraz z odsetkami, na podstawie § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz art. 207 ust. 8 w związku z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) – dalej jako: "u.f.p.".
Z uwagi na niedokonanie przez Beneficjenta zwrotu środków, o których mowa powyżej, w dniu [...] lipca 2017 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a następnie Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. wydał decyzję z dnia [...] września 2018 r. określającą Stronie przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania wykorzystaną z naruszeniem procedur w łącznej wysokości 16.290,60 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.
W odwołaniu od tej decyzji Strona wskazała, że zakwestionowany wydatek został poniesiony w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem najlepszych efektów z danych nakładów pomimo tego, że przekroczył wartości rynkowe.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Rozwoju i Finansów uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej kwoty 96,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 3 listopada 2016 r. do dnia zwrotu i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzje tego organu w mocy.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Minister przypomniał, że Strona we wniosku o dofinansowanie zaplanowała dla 100 uczestników usługę szkoleniową w ramach Zadania 2: "Nabywanie, podwyższanie lub dostosowywanie kompetencji i kwalifikacji, niezbędnych na rynku pracy w kontekście zidentyfikowanych potrzeb osoby, której udzielane jest wsparcie poprzez wysokiej jakości szkolenia zawodowe – LIDER". Z uwagi na niemożliwy do przewidzenia z góry zakres szkoleń i ich cen, we wniosku o dofinansowanie koszt zlecenia usługi szkoleniowej określony w łącznej kwocie 240.000,00 zł, co oznacza, że średni koszt na osobę wynosi 2.400 zł. Jednocześnie w uzasadnieniu znajdującym się w szczegółowym budżecie projektu Strona wskazała, że kwota 2.400 zł/os jest średnią ceną, która uwzględnia także szkolenia droższe.
Strona w dniu 22 sierpnia 2016 r. dokonała szacowania wartości usługi w oparciu o cenniki szkoleń dostępne na stronach internetowych w odniesieniu do szkoleń sprzedawca i pracownik biurowy z podstawami księgowości oraz w oparciu o wywiad telefoniczny w przypadku szkolenia pracownik konfekcjonowania nośników informacji. Z uzyskanych informacji wynikało, że koszt realizacji ww. szkoleń w wymiarze 90 godzin wynosi:
1.249,20 zł brutto/os za realizację szkolenia sprzedażowego;
1.280,70 zł brutto/os za realizację szkolenia z zakresu czynności biurowych z podstawami księgowości;
3.500,00 zł brutto/os za szkolenie z zakresu konfekcjonowania nośników informacji.
Następnie Minister wskazał, że Strona nie była zobowiązana do stosowania przy udzieleniu zamówienia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2164). Musiała natomiast stosować zasadę konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020 (dalej: "Wytyczne"), do stosowania których zobowiązała się na podstawie § 4 ust. 4 ww. umowy. Dlatego też zleciła realizację usługi w ramach II edycji projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności, określoną w podrozdziale 6.5.3. Wytycznych, wskazując wprost w zapytaniu ofertowym z dnia 24 sierpnia 2016 r., że wybór wykonawcy będzie odbywał się z zachowaniem zasady konkurencyjności wymaganej przy realizacji projektów, bez stosowania procedur określonych w p.z.p.
W dniu 24 sierpnia 2016 r. w bazie konkurencyjności oraz na swojej stronie internetowej, Strona opublikowała zapytanie ofertowe, w którym zapytała potencjalnych Wykonawców o cenę brutto za przeprowadzenie wszystkich szkoleń zawodowych dla 50 uczestników projektu. W zapytaniu tym Strona wskazała na wymóg realizacji zamówienia zgodnie z Wymaganiami obowiązującymi w ramach konkursu. Ponadto w pkt V zapytania ofertowego Strona wskazała kryteria oceny ofert, na podstawie których miała zostać wybrana najkorzystniejsza oferta, tj. cena, złożenie oferty, posiadania certyfikatów wiarygodności i świadczenia przez podmiot usług rozwojowych ISO oraz dodatkowe certyfikacje.
W wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu 31 sierpnia 2016 r. wpłynęła tylko jedna oferta - od firmy H. z siedzibą w N., zgodnie z którą za przeprowadzenie wszystkich szkoleń wskazanych w zapytaniu Skarżącej (tj. szkolenia w zakresie pracownik biurowy z podstawami księgowości, pracownik konfekcjonowania nośników informacji i sprzedawca) dla 50 uczestników projektu wykonawca zaproponował cenę brutto 120.000,00 zł.
Wybrany wykonawca zrealizował szkolenia dla 50 uczestników projektu w terminie 2-20 września 2016 r. Szkolenia zrealizowano w sposób prawidłowy, co Strona potwierdziła protokołem odbioru zlecenia realizacji usługi z dnia 20 września 2016 r. Następnie Wykonawca w dniu 4 listopada 2016 r. wystawił fakturę VAT na kwotę 120.000,00 zł brutto, która została opłacona dnia 21 listopada 2016 r. Wydatek został przedstawiony we wniosku o płatność nr [...] za okres od 1 września 2016 r. do 30 listopada 2016 r.
Minister podkreślił następnie, że Strona na podstawie art. 4 § 4 umowy zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych, które w punkcie 3 lit. g podrozdziału 6.2. stanowią, że wszystkie wydatki w ramach PO WER są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają, m.in. następujące warunki: są przejrzyste, racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Dodatkowo wydatki, aby mogły zostać uznane za kwalifikowalne powinny być zgodne z innymi warunkami uznania ich za wydatki kwalifikowalne określonymi w Wytycznych (...) lub regulaminie konkursu (lit. k). Chodziło tu o "Wymagania dotyczące standardu oraz cen rynkowych" stanowiące załącznik nr 11 do regulaminu konkursu (dalej jako: "Wymagania"), w których określono koszt jednostkowy szkolenia "Sprzedawca" w wymiarze 100 godzin w kwocie 1.200,00 zł zaś koszt 100 godzinnego szkolenia "Księgowość" w kwocie 1.300,00 zł. Ponadto Minister wskazał, że regulamin konkursu w pkt 4.3. podpunkt IV Sposób realizacji projektu oraz potencjał i doświadczenie wnioskodawcy określa, że w punkcie 4.1 wniosku o dofinasowanie "(...) należy zawrzeć zapisy potwierdzające, iż przewidziane do realizacji zadania będą zgodne z Wymaganiami dotyczącymi standardu oraz cen rynkowych stanowiącymi załącznik nr 11 (...)". Organ dodał przy tym, że Wymagania obowiązują beneficjentów nie tylko na etapie sporządzania wniosku o dofinansowanie, ale również na etapie realizacji i rozliczania projektu.
Zdaniem Ministra Strona znając powyższe Wymagania, które zaakceptowała przystępując do realizacji projektu, informacje zawarte w uzasadnieniu do szczegółowego budżetu projektu (pkt 6), stawki za szkolenia finansowane w ww. konkursie przez WUP w Ł. oraz wyniki swojego rozeznania rynku zdecydowała się na zawarcie umowy z wykonawcą, którego oferta, pomimo, że zgodna z zatwierdzonym budżetem projektu, przewyższała stawki rynkowe oraz określone w regulaminie konkursu, a więc nie spełnia warunku kwalifikowalności określonego w pkt 3 lit. g i k podrozdziału 6.2 Wytycznych. Organ dodał przy tym, że zatwierdzenie przez IP określonej kwoty we wniosku o dofinansowanie, nie oznacza, że może zostać ona wydatkowana w całości bez uprzedniej weryfikacji przez Beneficjenta, czy planowane do poniesienia wydatki spełniają wszystkie warunki kwalifikowalności określone w podrozdziale 6.2 pkt 3 Wytycznych.
Odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącej tego, że w Wymaganiach określono typowe, proponowane stawki za szkolenie dla 1 osoby Minister stwierdził, iż składając wniosek o dofinansowanie Stronie znany był regulamin konkursu, w którym WUP w Ł. określił typowe ceny za szkolenia, które będzie dofinansowywał w konkursie. Ponadto Strona zobowiązała się w podpisanej umowie o dofinansowanie do stosowania Wytycznych, które w pkt 3 podrozdziału 6.2 lit. k jako jeden z warunków kwalifikowatności wydatku wymieniają jego zgodność z warunkami określonymi w regulaminie. Jednocześnie organ zauważył, że Strona nie uzasadniła we wniosku o dofinansowanie, ani w zapytaniu ofertowym, ani w odwołaniu, dlaczego w przedmiotowej sprawie koniecznie było odstępstwo od stawek określonych w Wymaganiach i własnych szacunkach, chociaż miała taką możliwość. Strona nie wskazała również, że oferowane przez nią szkolenia nie były "typowymi", co uzasadniałoby konieczność ich akceptacji przez IP w wyższej cenie.
Następnie Minister zauważył, że wybrany Wykonawca - firma H. z N., w ramach podstawowej działalności standardowo oferuje realizację szkoleń o kosztach zbliżonych do tych wskazanych w szacowaniu Strony, np. zgodnie z informacją zawartą w Rejestrze Instytucji Szkoleniowych (dalej: "RIS") koszt realizacji 200-godzinnego szkolenia sprzedażowego wynosi 1.120,00 zł, czyli ponad 50% mniej niż zaproponowana w ofercie cena w wymiarze ponad dwukrotnie niższym, natomiast w przypadku szkolenia "Księgowość" firma H. oferuje niższą stawkę w ponad pięciokrotnie większym wymiarze godzinowym od tej wskazanej w ofercie (2.400,00 zł) na zasadzie ryczałtu za przeszkolenie jednej osoby bez względu na faktyczny wymiar godzinowy szkolenia.
Organ odwoławczy nie zgodził się następnie ze stwierdzeniem Strony, że z przeprowadzonego rozeznania jak i z Wymagań dotyczących standardu oraz cen rynkowych nie wynika co dokładnie wchodzi w skład wskazanej stawki za szkolenie 1 osoby: wyłącznie stawki za prowadzenie szkolenia, czy również koszt cateringu, przerw kawowych, materiałów szkoleniowo-dydaktycznych. W opinii organu odwoławczego jeżeli Strona miała w tym zakresie wątpliwości, to powinna je wyjaśnić z IP już na etapie wnioskowania o dofinansowanie.
Dalej Minister zaznaczył, że pomimo jasno określonych w załączniku nr 11 do Regulaminu konkursu cen szkoleń oraz zapisów wniosku o dofinansowanie (pkt 6 uzasadnienia wydatków), Beneficjent nie zagwarantował sobie w zapytaniu ofertowym konieczności podawania cen jednostkowych poszczególnych szkoleń, co w efekcie utrudniło lub nawet uniemożliwiło ustalenie, czy oferta firmy H. jest zbliżona do wyników rozeznania rynku dokonanego w dniu 22 sierpnia 2016 r. oraz zgodna z załącznikiem nr 11 do Regulaminu konkursu.
Następnie Minister wskazał, że w dniu 15 listopada 2017 r. dokonał szacowania wartości zamówienia w oparciu o informacje dostępne na stronie http://stor.praca.qov.pI/portal/#/ris/wyszukiwarkaSzkolen w odniesieniu do szkoleń "Sprzedawca" oraz "Pracownik biurowy z podstawami księgowości" realizowanych na terenie województwa łódzkiego. Na podstawie danych dostępnych na ww. stronie ustalono, że jednostkowy koszt realizacji szkolenia "Sprzedawca" kształtuje się średnio na poziomie 905,40 zł (średnia kwota za godzinę szkolenia to: 10,06 zł brutto, co w przeliczeniu na 90 godzin kursu daje kwotę jednostkową za kurs). W odniesieniu do szkolenia "Pracownik biurowy z podstawami księgowości" analogicznego do oferowanego w projekcie, organ odwoławczy przyjął do oszacowania najbardziej zbliżone tematycznie szkolenia, a jednostkowy koszt jego realizacji wyniósł 1.404,00 zł (średnia kwota za godzinę szkolenia to: 15,60 zł brutto, co w przeliczeniu na 90 godzin kursu daje kwotę jednostkową za kurs), zaś w przypadku szkolenia "Księgowość" 1.015,20 zł (średnia kwota za godzinę szkolenia to 11,28 zł brutto, co w przeliczeniu na 90 godzin kursu daje kwotę jednostkową za kurs).
Mając na uwadze powyższe Minister podkreślił, że szacowanie zamówienia dokonane przez organ odwoławczy nie odbiega znacząco od stawek określonych w Wymaganiach z dnia 25 sierpnia 2015 r. oraz stawek określonych przez Stronę w dniu 22 sierpnia 2016 r.
W związku z tym organ odwoławczy za słuszne uznał stwierdzenie WUP w Ł., że wydatek Strony nie spełnia przesłanek do uznania go za racjonalny i efektywny, gdyż cena szkoleń jest zawyżona w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz nie spełnia wymogu efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Tym samym wydatki poniesione w ramach w II edycji projektu pt. "[...]" nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne w pełnej wysokości, z uwagi na fakt, że poprzez wybór oferty przewyższającej kwoty wskazane w Wymaganiach, oraz odbiegające od cen rynkowych, jak również szacowanej kwoty zamówienia, Beneficjent naruszył pkt 3 lit. g (racjonalność i efektywność) oraz lit. k (zgodność z regulaminem konkursu) podrozdziału 6.2. Wytycznych oraz § 4 ust 4 umowy o dofinansowanie projektu, w której zobowiązał się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych podczas realizacji Projektu.
Na koniec Minister wyjaśnił powody uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie kwoty 96,60 zł wraz z odsetkami i umorzenia w tym zakresie postępowania organu I instancji.
Na powyższą decyzję Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Decyzji zarzuciła:
Naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184, art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy mógł przyjąć, że wydatkowane kwoty zostały wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu;
Naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ pierwszej oraz drugiej instancji, że pierwotna podstawa wezwania do zwrotu kwot uznanych za nie kwalifikowalne (nie spełnianie warunków udziału w postępowaniu przez wybranego wykonawcę) nie jest wiążąca w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu;
Naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przedwczesne wydanie zaskarżonych decyzji obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sąd uznał, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że Sąd uznaje stan faktyczny ustalony przez organ za prawidłowy i czyni go przedmiotem własnych ustaleń.
Przypomnieć należy, że Skarżąca otrzymała dofinansowanie projektu "Łódzkie bez ograniczeń" w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Dofinansowanie otrzymała w ramach i na warunkach zawartej umowy cywilnoprawnej z dnia 8 marca 2016 r. Zawarcie umowy odbyło się m.in. w oparciu o regulacje prawne z ustawy z dnia 11 lipa 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.) – dalej jako: "ustawa wdrożeniowa" oraz w oparciu o przepisy wewnętrzne wydane na podstawie tej ustawy przez podmioty tam wskazane, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020.
Ustawa wdrożeniowa nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 9 ust. 2 pkt 9, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu. Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 8 art. 207). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (ust. 9 art. 207).
Treść Wytycznych oraz treść umowy cywilnoprawnej stanowi regulację określającą jak otrzymane środki mają być wydatkowane, zatem zapisy te stanowiąc o sposobie wydatkowania pieniędzy są rodzajem procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania środków. Bez wątpienia powyższe regulacje są tymi "innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków" finansowych, o których jest mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.
Przenosząc treść powyższych przepisów na grunt rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że bezspornym między stronami jest to, że na podstawie § 4 ust. 4 zawartej umowy o dofinansowanie projektu, Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej wersji Wytycznych. W dacie przeprowadzenia zakwestionowanej przez orzekające w sprawie organy procedury wyboru szkolącego i realizacji szkolenia obowiązywały Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020 w wersji obowiązującej od 10 kwietnia 2015 r. do 13 października 2016 r.
W przedmiotowych Wytycznych przewidziano (sekcja 6.2. pkt 3 lit. g i lit. k), że wydatkami kwalifikowalnymi są wydatki spełniające łącznie m.in. następujące warunki: zostały dokonane w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami - relacja nakład-rezultat) oraz są zgodne z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych (...) lub regulaminie konkursu. Wynika z tego, że przy wyborze wykonawcy szkoleń i ocenie złożonej przez niego oferty Skarżąca zobowiązana była do przestrzegania zapisów regulaminu konkursu. Regulamin ten zawierał natomiast załącznik nr 11 zatytułowany "Wymagania dotyczące standardu oraz cen rynkowych". W Wymaganiach tych wskazano z kolei, iż stanowić one będą elementy oceny wniosku oraz będą obowiązywały beneficjenta na etapie realizacji i rozliczania projektu. Odnośnie szkoleń wskazano natomiast, że określają one m.in. typowe stawki i długość szkoleń, a także iż dopuszczalne są odstępstwa zarówno w zakresie długości trwania szkolenia jak i kosztów jego realizacji pod warunkiem należytego uzasadnienia.
Przypomnieć także należy, że Skarżąca przystępując do projektu zaakceptowała warunki określone w Wymaganiach, także te dotyczące stawek za szkolenia, które w odniesieniu do szkolenia "Sprzedawca" w wymiarze 100 godzin wyniosły 1.200,00 zł, a w odniesieniu do szkolenia "Księgowość" 1.300,00 zł. Skarżąca w dniu 22 sierpnia 2016 r. dokonała też samodzielnego szacowania wartości szkoleń, których przeprowadzenie miała zlecić. Szacunki te oparła na cennikach szkoleń dostępnych na stronach internetowych w odniesieniu do szkoleń sprzedawca i pracownik biurowy z podstawami księgowości oraz w oparciu o wywiad telefoniczny w przypadku szkolenia pracownik konfekcjonowania nośników informacji. Z uzyskanych przez nią informacji wynikało, że koszt realizacji ww. szkoleń w wymiarze 90 godzin wynosi:
- 1.249,20 zł brutto/os za realizację szkolenia sprzedażowego;
- 1.280,70 zł brutto/os za realizację szkolenia z zakresu czynności biurowych z podstawami księgowości;
- 3.500,00 zł brutto/os za szkolenie z zakresu konfekcjonowania nośników informacji.
Pomimo posiadania ww. danych pochodzących zarówno z Wymagań, jak i z własnego badania rynku, Skarżąca, zdecydowała się na zawarcie umowy z firmą H., chociaż jej oferta znacząco przewyższała zarówno stawki rynkowe, jak i stawki określone w regulaminie konkursu (Wymaganiach). W tym miejscu wyjaśnić należy, że stawki określone w Wymaganiach miały charakter typowy, co zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN oznacza: "często spotykany", "reprezentatywny", "standardowy" (zob. sjp.pwn.pl). W Wymaganiach wskazano również, że zawarty w nich katalog "nie jest katalogiem zamkniętym i inne koszty związane z realizacją projektu w ramach PO WER, które nie zostały w nim ujęte powinny być zgodne z cenami rynkowymi oraz spełniać zasady kwalifikowalności wydatków określone w Wytycznych". W Wymaganiach przyznano Beneficjentowi prawo do odstępstw zarówno w zakresie długości trwania szkolenia, jak i kosztów jego realizacji. Jednakże aby takie odstępstwo zostało zatwierdzone konieczne było jego należyte uzasadnienie przez Beneficjenta. W końcu w powołanych Wymaganiach przewidziano również, że stanowią one "element oceny wniosku oraz będą obowiązywały beneficjenta na etapie realizacji i rozliczania projektu".
W ocenie Sądu z powołanych powyżej fragmentów Wymagań wynika, że wskazane w nich typowe koszty szkoleń, co do zasady były dla Beneficjenta wiążące – także na etapie realizacji i rozliczania projektu. Możliwe było co prawda odstępstwo od stawek określonych w tym dokumencie, jednak wymagało to uzasadnienia. Wynika z tego, że Beneficjent nie miał zupełnej dowolności w określaniu możliwych stawek za przeprowadzenie szkoleń ujętych w projekcie.
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca ani we wniosku o dofinansowanie, ani w zapytaniu ofertowym, ani w protokole wyboru wykonawcy, ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani też w skardze nie uzasadniła, dlaczego w przedmiotowej sprawie konieczne było odstępstwo od stawek wskazanych w Wymaganiach, jak i w jej własnych szacunkach z dnia 22 sierpnia 2016 r. Skarżąca nie wyjaśniła również powodów dla których zlecone przez nią szkolenia miałyby zostać uznane za inne niż "typowe". Poza tym Strona nie przedstawiła przekonującej argumentacji wobec stanowiska organów, zgodnie z którym wybrany przez nią wykonawca szkoleń w ramach podstawowej działalności (zgodnie z informacjami zawartymi w RIS) standardowo oferuje realizację szkoleń o kosztach zbliżonych w szacowaniu Strony z dnia 22 sierpnia 2016 r., a nie tych wskazanych w ofercie. Fakt zawyżenia stawki za szkolenia zrealizowane w ramach projektu Skarżącej przez H. znajdował potwierdzenie także w szacowaniu wartości zamówienia przeprowadzonej przez organ odwoławczy w dniu 15 listopada 2017 r.
W związku z powyższym wydatek Skarżącej na przedmiotowe szkolenia w części prawidłowo określonej przez organ odwoławczy nie spełniał przesłanek do uznania go za racjonalny i efektywny. Cena szkoleń została bowiem zawyżona w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz nie spełniała wymogu efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Było to równoznaczne z naruszeniem pkt 3 lit g oraz lit. k podrozdziału 6.2 Wytycznych oraz § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu. Oceny tej nie mogła zmienić argumentacja Skarżącej o zatwierdzeniu wydatkowanej na szkolenia kwoty we wniosku o dofinansowanie. Podkreślić należy, że sam fakt zatwierdzenia określonej kwoty we wniosku o dofinansowanie nie pociąga za sobą automatycznie możliwości wydatkowania tej kwoty w całości. Konieczna jest bowiem wcześniejsza weryfikacja, czy zaplanowane do poniesienia wydatki spełniają wszystkie warunki kwalifikowalności określone w podrozdziale 6.2 pkt 3 Wytycznych.
Podsumowując wskazać należy, że analiza stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że Strona podczas realizacji projektu naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. Przez te procedury – jak już wskazano wcześniej – należy rozumieć również postanowienia umowy o dofinansowanie oraz przepisy Wytycznych. Stwierdzenie naruszenia takich procedur, a dokładnie pkt 3 lit g oraz lit. k podrozdziału 6.2 Wytycznych oraz § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu stanowiło z kolei podstawę do wydania w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust, 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. decyzji zobowiązującej Skarżącą do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne. W związku z powyższym zarzuty powołane w pkt 1 skargi należało uznać za nieuzasadnione.
W ocenie Sądu bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez organ I oraz II instancji, że pierwotna podstawa wezwania do zwrotu kwot uznanych za niekwalifikowalne (niespełnianie warunków udziału w postępowaniu przez wybranego wykonawcę) nie jest wiążąca w postępowaniu administracyjnym wszczętym w urzędu. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę postępowanie administracyjne zostało wszczęte z uwagi na brak zwrotu przez Skarżącą wydatków poniesionych w projekcie, przedstawionych do rozliczenia we wniosku o płatność nr [...] za okres 1 września 2016 r. – 30 listopada 2016 r., a uznanych za niekwalifikowalne w wyniku ustaleń poczynionych podczas kontroli projektu przeprowadzonej w dniach 15-17 marca 2017 r. Dodać jednak należy, że organ I jak i II instancji są organami merytorycznymi, tj. są upoważnione, a nawet zobowiązane przez przepisy k.p.a. do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, choć uprawnienia organu odwoławczego w zakresie zbierania nowych dowodów w sprawie ograniczone są treścią art. 136 § 1 k.p.a. W związku z tym organ I instancji po zebraniu i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zobowiązany był uznać, że poniesione zostały wydatki niekwalifikowalne na podstawie podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. g i k Wytycznych w wysokości odpowiadającej kwocie uznanej jako niekwalifikowane w wystąpieniu pokontrolnym. Podkreślić należy, że informacja pokontrolna stanowiła wyłącznie jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie, a ustalenia w niej zawarte nie mogły wiązać organów administracji prowadzących postępowanie w sposób postulowany przez Skarżącą. Inaczej mówiąc uzyskanie przez organ I instancji ww. informacji pokontrolnej nie było równoznaczne z zakończeniem postępowania dowodowego. Z kolei działanie organu odwoławczego, który ponownie rozpatrywał sprawę merytorycznie, polegające na szacowaniu wartości zamówienia w odniesieniu do szkoleń: "Sprzedawca" oraz "Pracownik biurowy z podstawami księgowości" dostarczyło ustaleń zbieżnych z ustaleniami organu I instancji i nie wykraczało poza ramy określone w art. 136 § 1 k.p.a. Dodać też należy, że Skarżąca na każdym etapie postępowania była informowana o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. Miała zatem możliwość formułowania zarzutów odnośnie ustaleń poczynionych przez organ I instancji i z tej możliwości skorzystała m.in. w pismach z dnia 9 czerwca i 11 sierpnia 2017 r.
W ocenie Sądu bezzasadny jest również zarzut Skarżącej dotyczący wskazania przez organ I i II instancji dwóch różnych podstaw uznania za niekwalifikowane wydatków poniesionych przez Skarżącą w ramach realizacji kwestionowanych szkoleń. Na stronie 6 decyzji organu I instancji wyraźnie bowiem wskazano, że "zgodnie z podrozdziałem 6.2 pkt 3 Wytycznych wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie wskazane w tym punkcie warunki, m. in. został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem najlepszych efektów z danych nakładów (lit. g) oraz jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowany określonymi w Wytycznych (...) lub regulaminie konkursu (lit. k)". Wskazano tam również, że nie doszło do naruszenia Wytycznych zawartych w sekcji 6.5.3 pkt 5 lit. b. Taką samą podstawę uznania wydatków za niekwalifikowalne powołał organ II instancji.
Bezzasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Brak było w postępowaniu administracyjnym dowodów przeciwstawnych ustaleniom poczynionym przez Ministra i organ I instancji. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zastrzeżeń co do prowadzonego przez nie postępowania w zakresie wskazanym w skardze. W tym stanie rzeczy należy uznać, w ocenie Sądu, że orzekające w sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Wobec jednoznacznych wniosków wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (stawki za przeprowadzenie szkoleń określone w szacunkach Skarżącej i organu II instancji, stawki typowe wskazane w Wymaganiach oraz ustalenia organu I instancji odnośnie stawek oferowanych przez H. w ramach podstawowej działalności) zasadnie uznano, że cena szkoleń była zawyżona w stosunku do cen i stawek rynkowych.
Jedyne uchybienie organu I instancji polegające na nieprawidłowym określeniu udziału wkładu własnego Skarżącej w kosztach pośrednich zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy i prawidłowo skorygowane.
Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.