V SA/Wa 1779/18

V SA/Wa 1779/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik /przewodniczący/
Jarosław Stopczyński
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 881/20 - Wyrok NSA z 2023-11-29
II GZ 324/19 - Postanowienie NSA z 2020-01-21
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 800
art. 165a
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Ministra Finansów z dnia (...)sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
1. W dniu [...].05.2018 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. (dalej: Spółka Skarżąca) o udzielenie zezwolenia na urządzenie gier na automatach przez sieć Internet.
2. Organ postanowieniem z dnia [...].06.2018 r. – stosownie do treści art. 165a ustawy z dnia 29 sierpień 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2018.800 ze zm.) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2018 165 ze zm.) – odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na urządzenie gier na automatach przez sieć Internet.
Minister Finansów działając na podstawie art. 165a ustawy Ordynacja podatkowa, odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ przepisy ustawy o grach hazardowych nie przewidują możliwości udzielenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1b ustawy urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa, natomiast wykonywanie monopolu państwa należy do prezesa Rady Ministrów, który tworzy w tym celu jednoosobowe Spółki Skarbu Państwa. Tym samym podmiot niebędący jednoosobową spółką Skarbu Państwa nie ma możliwości oferowania gier hazardowych objętych monopolem państwa za pośrednictwem sieci Internet.
3. W efekcie rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia, Minister Finansów postanowieniem z dnia [...].08.2018 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.
W motywach Organ zauważył, że ponowna analiza przedmiotowej sprawy, z uwzględnieniem argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika Spółki, nie pozwala stwierdzić, że zaskarżone postanowienie z dnia [...].06.2018 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, albowiem ustawodawca jednoznacznie określił w art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych regulacje dotyczące prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, w tym gier na automatach, a w art. 6 ust. 1-3 tej ustawy wskazał jakiego rodzaju działalność hazardowa może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji bądź zezwolenia. Tym samym organ I instancji nie miał podstaw prawnych do udzielenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet, a tym bardziej do zastosowania w drodze analogii art. 32 ust. 2 tej ustawy. Z uwagi na powyższe, brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku, a tym bardziej do wydania – zgodnie ze stanowiskiem pełnomocnika Spółki – decyzji stwierdzającej, że urządzanie i prowadzenie gier na automatach przez sieć Internet nie wymaga uzyskania zezwolenia i może być wykonywane na zasadach swobody działalności gospodarczej.
Uczestniczenie w grach hazardowych urządzanych przez sieć Internet przez podmioty niewykonujące monopolu państwa w tym zakresie, które urządzają gry hazardowe przez sieć Internet bez wymaganego zezwolenia, jest w Polsce zakazane (art. 29a ust. 2 ustawy o grach hazardowych). Jak zasadnie wskazał organ I instancji, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania złożonego przez [...] sp. z o.o. wniosku, a tym samym zasadne było wydanie, zgodnie z treścią art. 165a ustawy Ordynacja podatkowa, postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania.
Odnosząc się do podnoszonych na etapie I i II instancji argumentów dotyczących niezgodności przepisów art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych z przepisami Konstytucji (art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3) oraz przepisami prawa Unii Europejskiej (art. 52 i art. 56 TFUE), Minister Finansów wskazał, że wbrew stanowisku pełnomocnika Spółki ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw jest zgodna z prawem Unii Europejskiej, albowiem została notyfikowana Komisji Europejskiej (powiadomienie 2016/398/PL). Komisja Europejska przedstawiła swoje uwagi do niektórych aspektów projektowanych przepisów, które zostały przyjęte przez władze Polski, co znalazło swój wyraz w zmodyfikowanym i zaaprobowanym przez Komisję Europejską projekcie.
Odnosząc się do kwestii zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym danego państwa członkowskiego, organ zauważył, że prawo krajowe i prawo unijne stanowią odrębne porządki prawne w zakresie stanowienia i derogowania norm prawnych. Oznacza to, że normy krajowe mogą być tworzone i uchylane tylko przez właściwe krajowe organy prawodawcze i ewentualnie uchylane przez sądy konstytucyjne. Minister Finansów jest zatem zobligowany do stosowania obowiązujących przepisów prawa. W jego kompetencji nie leży natomiast orzekanie o zgodności obowiązujących przepisów z prawem Unii Europejskiej.
4. W skardze – postulującej uchylenie wydanych w sprawie decyzji (prawidłowo winno być postanowień) i przekazanie sprawy Ministrowi Finansów, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 52 i art. 56 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską z dnia 13.12.2007 r. (Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2009 r. Nr 203 poz. 1569, dalej: TFUE), poprzez naruszenie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasady bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, wynikające z niezastosowania tych przepisów oraz zastosowania sprzecznego z nimi przepisu art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych;
2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2, art. 22, art. 20, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie niezgodnego z tymi przepisami art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych;
3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie może być stosowany albowiem narusza art. 20, art. 22 i art. 3 ust. 3 Konstytucji, a także art. 52 oraz art. 56 TFUE, co powoduje jego bezskuteczność z mocy prawa;
4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych, poprzez niezastosowanie przez analogię tego przepisu jako podstawy do udziela zezwolenia na prowadzenie zakładów wzajemnych przez sieć Internet.
Równocześnie został złożony wniosek o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujących pytań prawnych:
a. czy przepis art. 5 ust.1b ustawy o grach hazardowych, który obejmuje monopolem państwa urządzanie gier na automatach przez sieć Internet jest zgodny z art. 52 i art. 56 Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 13.12.2007 r.?
b. jeżeli przepis art. 5 ust.lb ustawy o grach hazardowych jest niezgodny z art. 52 i art. 56 Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 13.12.2007 r., to czy może być stosowany w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet?
W ocenie Skarżącej art. 5 ust. 1b ustawy hazardowej jest nieskuteczny, gdyż narusza art. 20, art. 22 i art. 3 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, przepis ten narusza również prawo Unii Europejskiej, tj. art. 52 oraz art. 56 TFUE. W konsekwencji, zgodnie z zasadą pierwszeństwa stosowania prawa Unii Europejskiej przed prawem kraju członkowskiego, art. 5 ust. 1b ustawy hazardowej jako sprzeczny z bezpośrednio stosowanymi postanowieniami prawa unijnego jest nieskuteczny z mocy prawa i nie może być stosowany wobec osób fizycznych i prawnych.
Zgodnie z wskazaną powyżej zasadą pierwszeństwa, prawo wspólnotowe ma wartość nadrzędną nad prawem krajowym państw członkowskich. Zasada pierwszeństwa dotyczy wszystkich aktów wspólnotowych, które mają moc wiążącą. Państwa członkowskie nie mogą stosować przepisu krajowego, który jest niezgodny z prawem wspólnotowym. Zasada pierwszeństwa gwarantuje nadrzędność prawa wspólnotowego nad krajowym. Jest to podstawowa zasada prawa wspólnotowego. Zasada ta została zatwierdzona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. TSUE ustanowił zasadę pierwszeństwa w sprawie [...] przeciwko [...] z 15 lipca 1964 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że prawa wydane przez instytucje europejskie włączają się do systemu prawnego państw członkowskich, które zobowiązane są do ich przestrzegania. Prawo wspólnotowe jest więc nadrzędne w stosunku do prawa krajowego. W ten sposób jeśli norma krajowa jest sprzeczna z przepisem wspólnotowym, władze państw członkowskich muszą stosować przepis wspólnotowy. Prawo krajowe nie jest zniesione czy uchylone, jedynie jego moc wiążąca jest zawieszona. Trybunał dodał także, że nadrzędność prawa wspólnotowego stosuje się do wszystkich aktów krajowych, niezależnie od tego, czy były przyjęte przed, czy po danym akcie wspólnotowym. Zasada pierwszeństwa gwarantuje jednolitą ochronę prawną obywateli na całym terytorium UE.
Umowy międzynarodowe, które spełniają kryteria wskazane w art. 91 ust. 2 Konstytucji, stosowane są bezpośrednio w stosunkach wewnętrznych w naszym kraju. Traktat akcesyjny został ratyfikowany przez Prezydenta RP w dniu 23 lipca 2003 r., wyrażenie zgody na jego ratyfikację nastąpiło w formie ustawy. Tym samym nadano ostatecznie pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych, które zostały ratyfikowane za zgodą Sejmu, wobec ustawy. Sejm, przy udziale Senatu, uchwalając ustawę upoważniającą do ratyfikacji, zna treść tej umowy i godzi się na jej regulacje. W konsekwencji, pierwszeństwo stosowania i interpretacja postanowień Traktatu akcesyjnego przed ustawą zwykłą jest bezsprzeczne. Pierwszeństwo stosowania postanowień Traktatu akcesyjnego przed ustawą, dotyczy również ustawy hazardowe]. Dopuszczalność wprowadzenia monopolu państwowego w zakresie urządzania gier na automatach przez sieć lnternet, powinna być również skontrolowana pod względem zgodności tego zapisu z przepisami UE, w tym Traktatu akcesyjnego, Traktatu lizbońskiego oraz pozostałych aktów prawa unijnego.
Zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji, "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Oznacza to, że konsekwencją zawarcia umowy akcesyjnej i przystąpienia jest utrata przez polski Sejm części jego uprawnień prawotwórczych i przeniesienie tych uprawnień na organy wspólnotowe. W myśl art. 3 Traktatu akcesyjnego, od dnia przystąpienia nasz kraj jest związany i zobowiązany stosować przepisy dotychczas uchwalone w Schengen w kształcie, w którym zostały włączone w ramy Unii Europejskiej przez protokół dołączony do Traktatu o Unii Europejskiej oraz do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.
Wskazując na powyższe, zarówno Traktat akcesyjny, Karta Praw Podstawowych UE jak również Traktat o Unii Europejskiej, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktat lizboński mają zastosowanie przed przepisami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego, podlegającą na bezpośrednim stosowaniu postanowienia traktatów oraz aktów wydawanych przez instytucje, powoduje ona w stosunku do prawa państw członkowskich nieskuteczność z mocy prawa wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego.
Zgodnie z przyjętą nowelizacją ustawy hazardowej rozszerzeniu uległ monopol państwowy w zakresie prowadzenia gier hazardowych. Wprowadzony art. 5 ust. 1b do ustawy o grach hazardowych z dnia 19 lipca 2009 r. objął monopolem państwa urządzanie gier hazardowych przez sieć lnternet (z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych). Do wejścia w życie nowelizacji, jedynie prowadzenie działalności w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych i gry telebingo stanowiło monopol państwowy. Działalność ta była wykonywana przez [...] sp. z o.o. będący spółką Skarbu Państwa, którego działalność została obecnie rozszerzona.
Wprowadzenie w art. 5 ust. 1b ustawy hazardowej monopolu państwowego w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć lnternet jest sprzeczne z prawem Unii Europejskiej oraz Konstytucją. Ustawodawca uzasadnia wprowadzenie monopolu koniecznością:
• ograniczenia występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych,
• zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu,
• podniesienia poziomu społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z
korzystania z usług nielegalnych operatorów hazardowych.
Do wprowadzenia monopolu państwowego nie wystarczy jedynie formalne wskazanie celów jego ustanowienia. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że cele te mogą zostać spełnione wyłącznie przez rozszerzenie monopolu państwowego kosztem swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ciężar ten spoczywa na ustawodawcy. Zgodnie z prawem unijnym, pomimo posiadania pewnej swobody przez Państwa członkowskie w ustalaniu celów swojej polityki w dziedzinie gier hazardowych i określaniu poziomu ochrony, wprowadzenie monopolu państwowego w tej dziedzinie, ograniczającego swobodę prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, musi spełniać następujące wymogi:
• jego uchwalenie jest uzasadnione wymogami interesu ogólnego,
• jest on odpowiedni oraz proporcjonalny do zagwarantowania realizacji zamierzonych przez Państwo celów,
• jest stosowany w sposób niedyskryminacyjny.
Monopol państwa wprowadzony w art. 5 ust. 1b ustawy hazardowej nie tylko nie spowoduje osiągnięcia zamierzonych przez ustawodawcę celów, lecz również nie spełnia powyższych wymogów, czyniąc przepis ten niezgodny z prawem unijnym. Przyjęte rozwiązania nie ograniczą działań "szarej strefy" poprzez wprowadzenie monopolu Państwa.
Relacja pomiędzy zagwarantowanymi swobodami wspólnotowymi, a poszczególnymi rodzajami polityki dotyczącej gier hazardowych w różnych państwach członkowskich był już przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości w wielu wyrokach, które od wyroku w sprawie [...] z dnia 24 marca 1994 r. skupiały się na możliwości uzasadnienia środków ograniczających swobodne prowadzenia działalności w ramach Unii. Nie przekreśla to konieczności zbadania, czy takie ograniczenia są odpowiednie do zapewnienia realizacji założonych przez ustawodawcę krajowego celów, co znaczy, że wprowadzone ograniczenia muszą realnie przyczyniać się do ograniczania działalności w zakresie gier hazardowych w sposób spójny i systematyczny. Na Państwie członkowskim spoczywa ciężar udowodnienia proporcjonalności i spójności wprowadzonych ograniczeń swobodnego przepływu usług. Państwo członkowskie ma zatem prawo posiadać monopol, gdy udowodni, że prowadzi to do zmniejszenia przestępczości i zwiększy ochronę graczy. Ustawodawca polski nie wykazał natomiast w jaki sposób wprowadzenie monopolu miałoby przełożyć się na likwidację szarej strefy. Poza sporządzeniem opinii prawnej dotyczącej zgodności rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 795) z prawem Unii Europejskiej, nie zostały przeprowadzone badania mające potwierdzić skuteczność realizacji zamierzonych celów poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę monopolu w art. 5 ust. 1b ustawy hazardowej. Wprowadzenie monopolu spowodowało jedynie wyeliminowanie konkurencji dla spółki Skarbu Państwa w zakresie prowadzenia gier hazardowych przez sieć lnternet. Należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie [...] [...], gdzie wskazano, że nie jest dopuszczalne aby państwo członkowskie mogło powoływać się na deklarowany cel, gdy rzeczone państwo członkowskie nie jest w stanie uzasadnić istnienia badań przeprowadzonych przed przyjęciem rzeczonego środka i dotyczących jego proporcjonalności.
W ocenie ustawodawcy polskiego spełnienie wymogu "spójności i systematyczności" realizowane jest przez obciążenie podmiotu wykonującego monopol państwa nowymi obowiązkami w celu zapewnienia najwyższego poziomu ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami hazardu. Obowiązki te mogłyby jednak z powodzeniem być realizowane przez podmioty prywatne. Kryteria, które musi spełniać spółka Skarbu Państwa może z powodzeniem wypełniać również podmiot prywatny.
Ponadto, za niezgodne z prawem Unii Europejskiej należy uznać działanie państwa członkowskiego, polegające na zachęcaniu konsumentów do udziału w grach hazardowych, w celu czerpania z nich korzyści finansowych przez państwo, przy jednoczesnym powoływaniu się na cele związane z ochroną konsumentów i potrzebą zniechęcania ich do uczestniczenia w grach, w celu przyjęcia przepisów ograniczających prawo prowadzenia gier hazardowych. Ustawodawca, realizujący politykę polegającą na rozszerzenia monopolu w dziedzinie gier hazardowych, mającą na celu zwiększenie dochodów budżetowych, nie może wprowadzać ograniczeń w tym sektorze, powołując się na realizowany przez siebie cel, w postaci ograniczenia uczestnictwa konsumentów w tego rodzaju grach. Tylko 1% wpływów z
dopłat [...] sp. z o.o. przeznacza na Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych.
Ustawodawca nie przedstawił argumentów mających przemawiać za proporcjonalnością wprowadzenia monopolu państwowego. Nie wskazał nadto, dlaczego wyłącznie ten środek jest konieczny do zapewnienia realizacji zamierzonych celów i nie uzasadnił dlaczego nie miałby on zostać uznany za nadmierny — co jest szczególnie uzasadnione faktem, że jest to najbardziej restrykcyjna forma ograniczeń. Przed wprowadzeniem monopolu państwowego w jakiejkolwiek dziedzinie konieczne jest ustalenie, czy monopol ten jest odpowiedni i właściwy, by zamierzony cel zrealizować. W konsekwencji niezbędne jest zbadanie czy cel, dla którego monopol państwowy ma zostać wprowadzony nie mógłby zostać zrealizowane przez przyjęcie mniej rygorystycznych środków.
Podmiot prywatny prowadzący gry hazardowe przez sieć lnternet z powodzeniem może sprostać dodatkowym obowiązkom, w tym dotyczącym:
• miejsca zainstalowania i przechowywania urządzeń przetwarzających i archiwizujące dane dotyczące tych gier hazardowych (a także ich uczestników);
• możliwości wykorzystywania do urządzania gry hazardowej wyłącznie strony
internetowej, której domena najwyższego poziomu jest przypisana do polskich stron
internetowych;
• prowadzenia archiwizacji danych związanych z urządzaną grą hazardową, w tym wymienianych między tym podmiotem a uczestnikiem gier hazardowych, pozwalających na ustalenie przebiegu i wyniku gier hazardowych oraz przeprowadzanych transakcji wynikających z tych gier oraz danych niezbędnych do identyfikacji uczestnika gier hazardowych;
• zapewniania Krajowej Administracji Skarbowej dostępu do w danych oraz ich
bezpieczeństwa.
Dodatkowo kontrola Państwa zapewni przestrzeganie przez podmioty prywatne powyższych obowiązków, co pozwoli na zmniejszenie występowania szkodliwych społecznie i ekonomicznych skutków hazardu bez konieczności wprowadzenia monopolu państwowego.
Przyjęta przez ustawodawcę forma ograniczenia swobody w sektorze gier hazardowych nie jest odpowiednia do zapewnienia skutecznej ochrony konsumentów i porządku publicznego. Sytuacja, w której Państwo pełni rolę zarówno regulatora jak i monopolisty na rynku gier hazardowych, prowadzi do konfliktu interesów, kończącego się niższym poziomem nadzoru i zwiększeniem się negatywnych skutków hazardu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału sprawiedliwości z dnia 24 marca 2013 r. w sprawach połączonych [...] and [...], ustanowienie monopolu nie stanowi samo w sobie ochrony przed niepożądaną, nadmierną aktywnością na rynku hazardowym, a nadzór regulacyjny jest w takim układzie jedynie powierzchowny.
W ocenie Strony, dodanie do ustawy hazardowej art. 5 ust. 1b jest nieodpowiednie do realizacji założonych przez ustawodawcę celów, a ich osiągnięcie jest możliwe przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych. Całkowicie nietrafne są argumenty uzasadniające wprowadzenie monopolu państwowego koniecznością ochrony przed uzależnieniem od hazardu. Ochrona obywateli przed skutkami uzależnienia jest w pełni możliwa przy prowadzeniu przedmiotowej działalności przez prywatnych przedsiębiorców, spełniających takie same wymagania jak spółka Skarbu Państwa. Możliwe jest ponadto wprowadzenie dodatkowych obostrzeń, takich jak konieczność rejestracji graczy, blokady kont na uzyskany sygnał o uzależnieniu, dziennych limitów na wysokość stawki, czasowych blokad graczy, blokady nielegalnie działających domen itp. Systemy takie funkcjonują w Europie i pozwalają
na skuteczne zapobieganie uzależnieniom. Obowiązujące przepisy wprowadziły szereg restrykcyjnych wymagań, od spełnienia których uzależnione jest udzielenie zgody na prowadzenie kasyna bądź zakładów bukmacherskich. Obecnie jedynie kilka podmiotów posiada zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych przez sieć Internet.
Wprowadzenie monopolu państwowego, zdaniem ustawodawcy, ma również sprzyjać prowadzeniu odpowiedzialnej gry jako elementu ochrony graczy przed uzależnieniem. Natomiast poprzez intensywne reklamy stosowane przez spółkę [...], zachęca się obywateli do udziału w grach hazardowych, a ponieważ brak jest konkurencji, gracze korzystać będą wyłącznie z usług tego podmiotu. Wprowadzenie monopolu miało mieć na celu ochronę obywateli przed negatywnym zjawiskiem społecznym jakim jest uzależnienie od hazardu. Natomiast w sytuacji gdy podmiot urządzający gry hazardowe przez sieć Internet zachęca do udziału w nich poprzez ogólnokrajowe reklamy, które emitowane są przez największe stacje telewizyjne trudno uznać, że monopol spełni zamierzony cel. Dostępność gier hazardowych urządzanych przez sieć lnternet jest powszechna, dzięki promowaniu ich przez spółkę Skarbu Państwa.
Ustawodawca nie przeprowadził badań zmierzających do ustalenia jakie
oddziaływanie społeczne mają poszczególne gry, w konsekwencji czego objął monopolem państwowym wszystkie gry urządzane w sieci Internet (z dwoma wyjątkami, uznając, bez jakichkolwiek badań lub argumentów, że są one w mniejszym stopniu uzależniające). Ustawodawca nie dokonał oceny zagrożeń w odniesieniu do poszczególnych gier, a jedynie przyjął generalizację, że gry hazardowe, prowadzone przez sieć lnternet, należy poddać daleko idącej ograniczeniom, tym samym nie można uznać, ze dokonał on rzetelnej analizy, które środki są konieczne dla realizacji założonych celów oraz nie są nadmierne dla ich osiągnięcia, czego wymaga od państw członkowskich obowiązujące unijne prawo.
Wskazać również należy na sprzeczność zapisu art. 5 ust. 1 b ustawy hazardowej z Konstytucją. Zdaniem ustawodawcy, cele uzasadniające wprowadzenie monopolu państwowego (ograniczenie występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych, zapewnienie jak najwyższego poziomu ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu, podniesienie poziomu społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z korzystania z usług nielegalnych operatorów hazardowych) mogą być jedynie realizowane poprzez ten środek. Założenie to jest niezgodne z zagwarantowaną w Konstytucji zasadą wolności działalności gospodarczej.
Zasadę wolności działalności gospodarczej ustanawia przede wszystkim art. 20 Konstytucji. Jest to jedna z zasad ustroju gospodarczego Rzeczpospolitej Polskiej. Wolność działalności gospodarczej stanowi wartość, której realizacja i ochrona jest obowiązkiem wszystkich władz publicznych. Na ustawodawcy ciąży obowiązek stworzenia porządku gospodarczego, który nie będzie ograniczał swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Zasada ta musi być zagwarantowana nie tylko prawem, lecz także powinna w rzeczywistości społeczno-gospodarczej stanowić podstawowy mechanizm funkcjonowania gospodarki. Doniosłość tej zasady podkreśla okoliczność, że samo naruszenie art. 22 Konstytucji w powiązaniu z art. 20 może stanowić podstawę dla wniesienia skargi konstytucyjnej.
Zasada wolności działalności gospodarczej może ulec ograniczeniu jedynie w ściśle
określonych przypadkach i w sytuacjach całkowicie wyjątkowych. Zgodnie z art. 216 ust. 3 Konstytucji, ustanowienie monopolu Państwa następuje jedynie w drodze ustawy, natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji uściśla, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te jednak nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W ramach ustawy nowelizującej, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie monopolu, tj. jednego z najbardziej restrykcyjnych ograniczeń w zakresie prowadzenia gier hazardowych przez sieć Internet. Ograniczenie to narusza istotę wolności działalności gospodarczej. lngerencję ustawodawcy we wskazanym zakresie należy uznać za nadmierną, a tym samym nieuprawnioną. Zapisy Konstytucji gwarantują, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej może być stosowane jedynie w ostateczności, a jego forma nie może przekraczać stopnia uciążliwości. W myśl zasady proporcjonalności w niej wyrażonej, możliwe jest stosowanie takich środków prawnych, które będą skutecznie, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów, a nie zaś nadmiernie naruszające wolności obywatelskie. Za niedopuszczalne należy uznać ograniczenie praw i wolności jeżeli nie zachodzi konieczność ich wprowadzenia, a jest to jedynie korzystniejsze z perspektywy władzy publicznej (która przejmie dochodowy sektor gier hazardowych).
Ustawodawca nie uzasadnił dlaczego tak daleka ingerencja jest konieczna. W
szczególności, że monopol został ustanowiony na niektóre gry z pozostawieniem innych gier w rękach podmiotów prywatnych, jednocześnie z rozszerzeniem katalogu gier hazardowych, które mogą być oferowane graczom w sieci Internet. Takie postępowanie jest niespójne z celem zwalczania oszustw oraz z celem ograniczenia okazji do gry.
Niedopuszczalne jest ograniczenie praw i wolności jeżeli nie zachodzi konieczność jego wprowadzenia. W ramach demokratycznego państwa prawa, konieczność uzasadniająca ograniczenie praw i wolności, nie może występować w oderwaniu od porządku konstytucyjnego. Wymóg ten stanowi dodatkowe kryterium badania, tak daleko idących ograniczeń, z zasadami przyjętymi w Konstytucji. Ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości. Ustawodawca ma obowiązek w pierwszej kolejności skorzystania ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegają ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochronę uzasadnia dokonane ograniczenie.
Omawiany przepis wprowadza ograniczenia niezgodne ze swobodą przedsiębiorczości oraz swobodą świadczenia usług, ponieważ ograniczenia te nie przyczyniają się w sposób spójny i systematyczny do realizacji celów przyświecających ustawodawcy, w tym do limitowania nielegalnej działalności w zakresie gier hazardowych oraz ich negatywnych skutków społecznych. Rozszerzenie monopolu państwowego, poprzez dodanie art. 5 ust. 1b, jest – w ocenie Skarżącego - niezgodne z Konstytucją, a także prawem Unii Europejskiej. Sprzeczność wprowadzonego przepisu skutkuje jego bezskutecznością z mocy prawa. Monopol państwa w zakresie prowadzenia gier hazardowych przez sieć Internet jest zatem niewiążący dla obywateli Rzeczpospolitej Polskiej i podmiotów gospodarczych. Możliwe jest więc urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet.
5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami wydanych w sprawie postanowień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do przedstawienia wskazanych wyżej pytań Trbunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej chociażby z tego względu, że Skarżąca w najmniejszym stopniu nie uzasadniła swego postulatu. W ocenie Sądu – o czym będzie mowa w dalszym toku rozważań – kwestie będące przedmiotem pytań mogą zostać rozstrzygnięte przez Sąd krajowy. Oczytanie treści art. 52 i 56 Traktatu z 13.12.2007 r. i skonfrontowanie go z zapisem art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych nie wymaga – by wyciągnąć stosowne wnioski – angażowania Trybunału. Przekonują o tym niżej wskazane argumenty.
Warto dostrzec, że Skarżący nawet nie podjął próby ustalenia norm traktatowych (czy art. 52 i art. 56 Traktatu to przepisy w ujęciu pierwotnym, czy wskazane regulacje dotyczą wersji skonsolidowanej), a nadto nie wykazał w jakim zakresie uregulowania międzynarodowe pozostają w kolizji z art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych. Zarzut ten jest o tyle istotny, że jego wprowadzenie poprzedzała notyfikacja projektowanych zmian z organami UE (o czym niżej).
Mając powyższe na uwadze wniosek o przedstawienie przez Sąd pytań prawnych TSUE należy uznać za nieuzasadniony.
Skarżąca mając świadomość subiektywnej niezgodności przepisów art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych z przepisami Konstytucji (art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3) oraz przepisami prawa Unii Europejskiej (art. 52 i art. 56 TFUE), wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet. Organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ przepisy ustawy o grach hazardowych nie przewidują
możliwości udzielenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1b tej ustawy urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem układów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa, natomiast wykonywanie monopolu państwa należy do prezesa Rady Ministrów, który tworzy w tym celu jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. Tym samym podmiot niebędący jednoosobową spółką Skarbu Państwa nie ma możliwości oferowania gier hazardowych objętych monopolem Państwa za pośrednictwem sieci Internet.
Jak słusznie wskazano w treści postanowień, ustawodawca jednoznacznie określił w art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych regulacje dotyczące prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, w tym gier na automatach, a w art. 6 ust. 1-3 tej ustawy wskazał jakiego rodzaju działalność hazardowa może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji bądź zezwolenia. Tym samym Minister Finansów nie miał podstaw prawnych do udzielenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet, a tym bardziej do zastosowania w drodze analogii art. 32 ust. 2 tej ustawy. Z uwagi na powyższe, brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku, a tym bardziej do wydania - zgodnie ze stanowiskiem Skarżącej – decyzji stwierdzającej, że urządzenie i prowadzenie gier na automatach przez sieć Internet nie wymaga uzyskania zezwolenia i może być wykonywane na zasadach swobody działalności gospodarczej.
Dodatkowo podkreślić należy, że uczestniczenie w grach hazardowych urządzanych przez sieć Internet przez podmioty niewykonujące monopolu Państwa w tym zakresie, które urządzają gry hazardowe przez sieć Internet bez wymaganego zezwolenia, jest w Polsce zakazane (art. 29a ust. 2 ustawy o grach hazardowych), a zatem w sprawie brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania złożonego przez Skarżąca wniosku, a tym samym zasadne było wydanie, zgodnie z treścią art. 165a ustawy Ordynacja podatkowa, postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania.
Odnosząc się do podniesionych zarówno w niniejszej skardze, jak również na etapie I i II instancji argumentów Skarżącej dotyczących niezgodności przepisów art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych z przepisami Konstytucji (art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3) oraz przepisami prawa Unii Europejskiej (art. 52 i art. 56 TFUE), Sąd wskazuje, że ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o mianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw jest zgodna z prawem Unii Europejskiej, albowiem była ona notyfikowana Komisji Europejskiej, zgodnie z Dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (powiadomienie 2016/398/PL). Komisja Europejska przedstawiła swoje uwagi do niektórych aspektów projektowanych przepisów, które zostały przyjęte przez władze Polski, co znalazło swój wyraz w zmodyfikowanym i zaaprobowanym przez Komisję Europejską ostatecznym kształcie tej ustawy, a zatem Sąd nie dopatruje się w obowiązujących przepisach naruszenia art. 52 i art. 56 TFUE.
Odnosząc się do kwestii zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym danego państwa członkowskiego, zauważyć należy, że prawo krajowe i prawo unijne stanowią odrębne porządki prawne w zakresie stanowienia i derogowania norm prawnych. Oznacza to, że normy krajowe mogą być tworzone i uchylane tylko przez właściwe krajowe organy prawodawcze i ewentualnie uchylane przez sądy konstytucyjne. Minister Finansów był zatem zobligowany do stosowania obowiązujących przepisów prawa. W jego kompetencji nie leży natomiast orzekanie o zgodności obowiązujących przepisów z prawem Unii Europejskiej, a przepis art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych został skutecznie wprowadzony do polskiego porządku prawnego i stanowi, jako obowiązująca regulacja, podstawę działania organów administracji publicznej i sądowych w tym zakresie. Zaznaczyć również należy, że w procesie stosowania prawa (wydawania m.in. zezwoleń na urządzenie gier hazardowych, w tym przez sieć Internet) Minister Finansów zobligowany jest jedynie do oceny wystąpienia przesłanek wskazanych w treści przepisów ustawy o grach hazardowych, od których zaistnienia przepisy ustawy uzależniają wydanie takiego zezwolenia. Wobec braku sprzeczności przepisów znowelizowanej ustawy o grach hazardowych z przepisami unijnymi dalsze rozważania w tym zakresie są bezcelowe.
Za nieuzasadnione – zdaniem Sądu - należy uznać twierdzenie Skarżącej, że przepis art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych jest z mocy prawa nieskuteczny, gdyż narusza art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada demokratycznego państwa prawnego wytycza kierunki rozwoju ustroju państwa. Zgodnie z przedmiotową zasadą państwo ma być rządzone prawem: "W demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności" [w:] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz Zakamycze, 2002, wyd. IV). Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Jak stanowi art. 20 Konstytucji RP, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczpospolitej Polskiej.
Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Artykuł 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi uzupełnienie postanowień zawartych w art. 20 tejże ustawy. Nawiązuje on bowiem do wyrażonej w art. 20 zasady wolności działalności gospodarczej obejmującej wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej oraz wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności. Przepis art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej dopuszcza ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Aby owe ograniczenia mogły zostać dopuszczone konieczne jest spełnienie dwóch warunków. Pierwszy z nich to zastosowanie drogi ustawowej. W związku z powyższym nie można wprowadzać tego typu ograniczeń innym aktem prawnym niż ustawa. Drugi warunek polega na tym, że ograniczenie jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny [w:] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV).
Ustawa o grach hazardowych wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i urządzaniem hazardu. Działalność ta nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Chodzi tu bowiem o obszar, który z jednej strony jest działalnością niezwykle rentowną, ale z drugiej strony może stać się i staje się często źródłem wielu zjawisk patologicznych. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że interes publiczny wymaga, aby urządzanie najróżniejszego hazardu było ograniczane i kontrolowane. Artykuł 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wprost wskazuje na dopuszczalny sposób ograniczenia przedmiotowej wolności działalności gospodarczej podmiotu. W przypadku niniejszej sprawy, ustawowe ograniczenia dotyczą prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, której urządzanie - z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych - objęte jest monopolem państwa.
Podkreślić należy, że przyjęta regulacja rynku gier hazardowych wprost wskazuje, że prowadzenie działalności w tym zakresie może odbywać się tylko w ściśle określonych warunkach, tym samym - ze względu na interesy prawnie chronione tj. interes publiczny i społeczny - nie mają w pełni zastosowania zasady gospodarki wolnorynkowej.
Reasumując, podniesione przez Skarżąca zarzuty i argumenty dotyczące naruszenia przez art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych przepisów art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz przepisów art. 52 oraz art. 56 TFUE, w ocenie Sądu są niezasadne.
Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.