V SA/Wa 1769/19

V SA/Wa 1769/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak
Bożena Zwolenik /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Sowiński
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 175/21 - Wyrok NSA z 2024-11-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. G. prowadzącą Niepubliczne Przedszkole "[...]" w M. [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: "SKO") z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. [...] z [...] maja 2019 r. nr [...], określającą wysokość dotacji udzielonej w 2015 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającą do zwrotu na kwotę 408 240,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
W dniach 15 listopada–21 grudnia 2018 r. przeprowadzona została kontrola w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych w latach 2015–2017 dla Niepublicznego Przedszkola "[...]" w M. [...] prowadzonego przez M. G.
W wyniku kontroli stwierdzono, iż część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (Protokół kontroli z dnia 11 stycznia 2019 r. nr [...]). Stwierdzono brak podstaw do rozliczenia w ramach otrzymanej w roku 2015 dotacji wydatków w łącznej kwocie 408 240,82 zł. Na kwotę tę złożyły się:
- 0,18 zł, tj. różnica pomiędzy dotacją należną za 2015 r., a dotacją wykorzystaną przez Niepubliczne Przedszkole "[...]", stanowiąca dotację niewykorzystaną w terminie,
- kwota 273 765,64 zł wynikająca z różnicy pomiędzy wysokością maksymalnego wynagrodzenia jakie mogła otrzymać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez miasto M. [...], a wysokością wynagrodzenia wypłaconego przez Stronę z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola, która stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem,
- kwota 134 475,00 zł wydatkowana na opłacenie czynszu pomieszczeń drugiej kondygnacji w budynku będącym siedzibą Niepublicznego Przedszkola "[...]", która stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
W związku z powyższym, Burmistrz Miasta M. [...] w dniu 2 kwietnia 2019 r. wszczął wobec Strony postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta M. [...], otrzymywanej w 2015 r., a wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystanej w terminie.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz Miasta M. [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, na kwotę 408 240,60 zł, wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśniono, że Skarżąca przedstawiła umowę najmu (załącznik nr [...] do protokołu kontroli), z której wynika, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. zawarła z córką E. G. umowę najmu lokalu użytkowego, tj. pomieszczeń o pow. 163 m2 znajdujących się w na drugiej kondygnacji na I piętrze budynku przy ul. D. [...] w M. [...], na cele działalności przedszkola i zobowiązała się do zapłaty z tego tytułu miesięcznego czynszu ustalonego przez strony umowy w wysokości 50 zł brutto za 1 m2 powierzchni. Powyższa umowa została zawarta na czas określony do dnia 30 kwietnia 2020 r. Następnie zawarty został aneks do ww. umowy, na mocy którego z dniem 1 stycznia 2011 r. strony zmieniły wysokość czynszu z 50 zł na 75 zł brutto za 1 m2 powierzchni. W konsekwencji Skarżąca w roku 2015 z tytułu najmu pomieszczeń na potrzeby działalności Niepublicznego Przedszkola "[...]" przy ul. D. [...] poniosła wydatki w wysokości 134 475,00 zł (12 225,00 zł x 11 miesięcy). Jednocześnie podkreślono, że z treści księgi wieczystej dotyczącej tej nieruchomości (numer księgi [...]) wynika, że ww. nieruchomość była w 2015 r. przedmiotem użytkowania wieczystego na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej Skarżącej i D. G. W dniu [...] maja 2010 r. dokonano wpisu do księgi wieczystej na podstawie umowy ustanowienia użytkowania (repetytorium A Nr [...]), ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz córki Skarżącej – E. G. Prawo to polega na nieodpłatnym, dożywotnim użytkowaniu, ograniczonym do części nieruchomości, tj. do wszystkich pomieszczeń usytuowanych na 2 kondygnacji (1 piętrze) budynku znajdującego się na tej działce w postaci 3 (trzech) sal zabaw, wc, holu i klatki schodowej o ich łącznej powierzchni użytkowej 163m2. Ustanowione prawo użytkowania polega na używaniu ww. pomieszczeń oraz na prawie pobierania pożytków, a w szczególności do wynajmowania tych pomieszczeń i pobierania ustalonego czynszu. Wobec powyższego stwierdzono, że Skarżąca – organ prowadzący przedszkole, do zadań którego zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2014 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty", należało w szczególności zapewnienia warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, w sytuacji dysponowania (w ramach wspólności ustawowej małżeńskiej) niezbędnymi do prowadzenia przedszkola pomieszczeniami w budynku, ograniczyła swoje prawo własności. W następstwie tego ograniczenia osoba prowadząca przedszkole zaangażowała środki z dotacji regulując opłaty z tytułu czynszu. Tym samym, ze środków publicznych przysparzała majątku osobie trzeciej, z którą wspólnie zamieszkiwała, a takie działanie narusza zasady gospodarowania środkami publicznymi, którymi są bez wątpienia dotacje oświatowe. Podkreślono, że bez zawarcia ww. umowy najmu Strona mogła prowadzić przedszkole i ponosić w związku z tym mniejsze koszty.
Następnie odniesiono się do kwestii wydatków poniesionych z tytułu wynagrodzenia dyrektora przedszkola w roku 2015. Wskazano, że na pokrycie ww. wynagrodzenia Strona wydatkowała dotację w wysokości 400 000,00 zł. Podkreślono, że Skarżąca nie przedstawiła dokumentacji, uzasadniającej wypłatę wynagrodzenia w powyższej wysokości zaś maksymalna wysokości wynagrodzenia, jakie mogła otrzymać w 2015 r. osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez miasto M. [...] wyniosła – 126 234,40 zł. Mając na uwadze powyższe ustalenia Burmistrz Miasta stwierdził, iż wysokość ustalonego i wypłaconego przez Stronę w roku 2015 wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola nie była adekwatna do nakładu, ilości i jakości wykonywanych zadań. Tym samym wynagrodzenie to nie może być w całości zakwalifikowane i rozliczone w ramach przyznanej dotacji na podstawie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.
Od tej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W wyniku rozpoznania odwołania, SKO decyzją z [...] sierpnia 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. [...] w całości, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił regulacje prawne dotyczące trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zasad zwrotu przyznanych dotacji a wykorzystanych nieterminowo bądź niezgodnie z celami. SKO odniosło się także do zarzutów odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO z [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta M. [...] z [...] maja 2019 r. zarzucając:
I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 8 K.p.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) ustawy o systemie oświaty polegającym na braku podstawy prawnej wynikającej z ustawy (prawa materialnego) co do orzeczenia o zwrocie części dotacji wydatkowanej na wynagrodzenie dyrektora, to jest braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu i wydał decyzję bez podstawy prawnej;
2) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) ustawy o systemie oświaty, polegającym na braku podstawy prawnej wynikającej z ustawy (prawa materialnego) co do orzeczenia o zwrocie części dotacji wydatkowanej na czynsz najmu pomieszczeń, w których prowadzone jest przedszkole, to jest braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu i wydał decyzję bez podstawy prawnej;
3) art. 7 i 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;
4) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
5) art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;
6) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w zakresie odrzucenia kwoty wynagrodzenia dyrektora oraz wydatków na wynajem pomieszczeń dla przedszkola, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy.
II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty oraz w zw. z art. 6 K.p.a. i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), dalej: "u.f.p.", poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydatki na wynagrodzenie dyrektora przedszkola oraz czynsz najmu lokalu przedszkola, które zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, nie zostały przez organ uwzględnione, podczas gdy zgodnie z przepisami stanowią wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty jako realizujący cele należące do zadań szkół (i przedszkoli) z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty i dopuszczony przez ten przepis;
2) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że organy dotujące mają prawo do ustalania wysokości wynagrodzenie dyrektora niepublicznej placówki oświatowej za rok 2015 i określania, że ich zdaniem wynagrodzenie zostało wypłacone w zbyt wysokiej kwocie, podczas gdy żaden przepis nie upoważniał i nie dał organom administracji udzielającym dotacji żadnych uprawnień do kształtowania i określania orz ograniczania poziomu wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola w tym okresie;
3) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
4) art. 44 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie dotacji, dla których przepis ten nie ma zastosowania, gdyż dotyczy jednostek budżetowych.
Powyższe zarzuty Skarżąca rozwinęła w motywach skargi.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie organowi prowadzącemu Niepubliczne Przedszkole "[...]" w M. [...] została udzielona dotacja na 2015 r. w łącznej kwocie 1 439 922,54 zł. Opierając się na danych zgromadzonych w trakcie kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych Skarżącej w latach 2015–2017, organy ustaliły, że dotacja wykorzystana w 2015 r. niezgodnie z przeznaczeniem stanowi kwotę 408 240,60 zł.
Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż wydatki w kwocie 408 240,82 zł, na którą złożyły się:
- 273 765,64 zł, tj. różnica pomiędzy wysokością maksymalnego wynagrodzenia jakie mogła otrzymać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez miasto M. [...], a wysokością wynagrodzenia wypłaconego Skarżącej z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola,
- 134 475,00 zł, wydatkowana na opłacenie czynszu pomieszczeń drugiej kondygnacji w budynku będącym siedzibą Niepublicznego Przedszkola "[...]",
stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
W kwocie tej mieści się również 0,18 zł, stanowiące różnicę pomiędzy dotacją należną za 2015 r., a dotacją wykorzystaną przez Niepubliczne Przedszkole "[...]", stanowiąca dotację niewykorzystaną w terminie.
W myśl art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Ust. 2b cyt. przepisu stanowi, iż dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty).
W myśl art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.
Tryb udzielania i rozliczania dotacji w rozpatrywanej sprawie został określony w uchwale Rady Miasta M. [...] nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i innych placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta M. [...] przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. 1384).
Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (art. 251 ust. 4 u.f.p.). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (art. 251 ust. 5 u.f.p.).
Stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1.
Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielna albo na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji.
Odnosząc się do ujętych przez Skarżącą w rozliczeniu dotacji za 2015 r. kosztów czynszu najmu pomieszczeń Sąd stwierdza, że okoliczności zawarcia przez M. G. – organ prowadzący przedszkole, w dniu 28 kwietnia 2010 r. umowy najmu lokalu użytkowego z E. G., zamieszkującą wspólnie z M. G., uzasadniają stanowisko organu kwestionujące objęcie dotacją kwot z tytułu czynszu najmu pomieszczeń. Zawarcie ww. umowy najmu poprzedziło bowiem ustanowienie na rzecz E. G. nieodpłatnego dożywotniego prawa użytkowania ograniczonego do części nieruchomości (wszystkich pomieszczeń usytuowanych na drugiej kondygnacji) budynku znajdującego się na nieruchomości M. i D. G. (użytkownicy wieczyści gruntu, działka nr ew. [...] i właściciele budynku stanowiącego odrębną nieruchomość) położonej przy ul. D. [...] w M. [...] (dane z księgi wieczystej [...]).
Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że opisana sytuacja świadczy o tym, że celem zawartych umów (użytkowania i najmu) nie była konieczność zabezpieczenia pomieszczeń na potrzeby prowadzonego już w tym budynku przedszkola, a umożliwienie przekazania kwot otrzymywanych z tytułu dotacji na rzecz E. G.
Takie działanie narusza zasady dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 u.f.p., wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w rozpoznawanej sprawie stanowiła również część kwoty wypłaconej Skarżącej tytułem wynagrodzenia za pracę.
Ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827) art. 90 ust. 3d u.s.o. otrzymał z dniem 1 stycznia 2014 r. następujące brzmienie: dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie pogląd, że nowelizacja miała charakter doprecyzowujący (por. np. wyroki NSA z 19 stycznia 2017 r., II GSK 1355/15 i z 26 lutego 2016 r., II GSK 2197/14), a wydatki poniesione na zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki (m.in. wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę jeżeli pełni funkcję dyrektora) należy zaliczyć do wydatków bieżących przeznaczonych na realizację jej zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o., również w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2014 r. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., II GSK 1355/15).
Z akt sprawy wynika, że Skarżąca w 2015 r. wypłaciła sobie wynagrodzenie w kwocie 400 000 zł, tj. 28% udzielonej na ten rok dotacji. Wbrew zarzutom skargi, organ nie kwestionował, iż Skarżącej przysługiwało wynagrodzenie, stwierdził jednak, że wysokość tego wynagrodzenia nie może przekraczać maksymalnej wysokości wynagrodzenia, jakie mógł otrzymać dyrektor przedszkola prowadzonego przez miasto M. [...].
Jak wynika z protokołu kontroli nr [...], maksymalna wysokość wynagrodzenia jakie mogła otrzymać w 2015 r. osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez miasto M. [...] wynosiła 10 519, 53 zł miesięcznie, tj. 126 234, 36 zł rocznie.
W piśmie z dnia 4 grudnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu z dnia 29 listopada 2018 r., Skarżąca stwierdziła, że ustalenie wysokości wynagrodzenia następowało na mocy decyzji własnej organu prowadzącego, a zmiany wynagrodzenia podyktowane były zwiększonym zakresem pracy i obowiązków. Jednocześnie Skarżąca nie przedstawiła dokumentów, czy informacji, które wskazywałyby na sposób powiązania wysokości wynagrodzenia z zakresem realizowanych przez Skarżącą zadań.
Zważywszy na to, że przedmiotowe wynagrodzenie było finansowane z dotacji budżetu gminy, Skarżąca była zobowiązana do wydatkowania tych środków zgodnie z celem, na który były przeznaczone, oszczędnego gospodarowania tymi środkami, a także należytego dokumentowania tych wydatków, w tym również w zakresie ich zasadności. W ocenie Sądu wynagrodzenie należne osobie prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły – przewidziane w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. – winno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej ustawy.
Należy podkreślić, że osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora przedszkola publicznego musi spełniać wymogi stawiane osobom (nauczycielom mianowanym lub dyplomowanym), które mogą być zatrudnione na stanowisku dyrektora przedszkola prowadzonego przez jednostki samorządu terytorialnego określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. z 2009 r. Nr 184 poz. 1436 oraz z 2011 r. Nr 254 poz. 1526).
Czynności w zakresie: organizacji i odpowiedzialności za realizację zaleceń wynikających z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, nadzór pedagogiczny, organizowanie, planowanie i dokumentowanie procesu edukacyjnego, prowadzenie, kontrolowanie i przechowywanie dokumentacji pedagogicznej przedszkola, organizowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli przedszkola, dopuszczanie do użytku w placówce programów wychowania przedszkolnego są wykonywane przez stronę we współpracy z nauczycielem sprawującym nadzór pedagogiczny. Sąd zwraca uwagę, że wydatki finansowane dotacją, w tym wydatki na wynagrodzenie, muszą być poniesione na cele działalności przedszkola, a więc muszą dotyczyć działań pozwalających na realizacje celów przedszkola.
W toku postępowania ustalono również, że Skarżąca nie posiada uprawnień pedagogicznych, a w celu sprawowania nadzoru pedagogicznego zgodnie z § 8 pkt 1c Statutu Niepublicznego Przedszkola "[...]" zatrudnia pracownika ds. pedagogicznych.
Organ ustalił, a Sąd podziela tę ocenę, że zakres wykonywanych przez Skarżącą czynności był mniejszy, niż zakres zadań dyrektora placówki niepublicznej ze względu na brak uprawnień pedagogicznych. Jednocześnie Skarżąca nie przedstawiła dowodów, które wskazywały by na to, że zakres wykonywanych czynności był tak duży, iż za wykonywanie zadań należących do dyrektora przedszkola przysługiwało jej wynagrodzenie znacznie wyższe niż wypłacone sześciu dyrektorom innych przedszkoli publicznych.
Podkreślić również należy, że dotacja oświatowa przysługuje na każdego ucznia, a podmiotem, który w jak największym zakresie powinien korzystać ze środków dotacji jest uczeń. Natomiast przeznaczenie 28% rocznej kwoty dotacji na wynagrodzenie dyrektora przedszkola, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, uzasadnia stwierdzenie, że część dotacji została wykorzystana kosztem uczniów, jako głównych beneficjentów dotacji.
Należy ponownie wskazać, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a Skarżąca powinna wykazać, że środki dotacji zostały przeznaczone na pokrycie wydatków dotowanej placówki ściśle i bezpośrednio związanych z realizacją tych zadań i na podstawie art. 251 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, była zobowiązana do udokumentowania poniesionych wydatków.
Obowiązkiem prowadzącego placówki oświatowe jest rzetelne dokumentowanie nie tylko faktu poniesienia wydatków, ale też okoliczności przeznaczenia wydatkowanych środków dotacji na realizację zadań prowadzonej placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (por. § 6 uchwały Rady Miasta M. [...] nr [...]). Skarżąca była zatem zobowiązana do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji.
Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania organ kilkakrotnie zwracał się do Skarżącej o przedłożenie dokumentów źródłowych, jednakże Skarżąca takich dokumentów nie przedłożyła. Należy podkreślić, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. To jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających. O wykorzystaniu dotacji nie może świadczyć, jak to słusznie wskazał organ, samo wykazanie przez beneficjenta dotacji kosztów działalności oświatowej w rozliczeniu wykorzystania dotacji.
Wobec powyższego za uzasadnione należy uznać, że część dotacji w wysokości 273 765,64 zł stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością maksymalnego wynagrodzenia jakie mogła otrzymać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez miasto M. [...], a wysokością wynagrodzenia wypłaconego przez Skarżącą z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola, stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
W ocenie Sądu - w świetle poczynionych wyżej rozważań - nie można zarzucić Kolegium wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim ustawy o systemie oświaty, w tym wskazywanego art. 90 tej ustawy. Podobnie, jak to wykazano wyżej, brak podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów dotyczących naruszenia art. 126, art. 131, art. 252 i art. 44 u.f.p.
W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że brak podstaw do uwzględnienia skargi. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Skarżącej. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów K.p.a. Natomiast odmienna ocena materiału dowodowego, niż chciałaby Skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Wbrew zarzutom skargi organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, a uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.