V SA/Wa 1768/14

V SA/Wa 1768/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak
Dorota Mydłowska
Piotr Piszczek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 479/15 - Wyrok NSA z 2016-06-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 96 poz 616
art. 40 ust. 1; art. 37 ust. 2; art. 40 ust. 3; art. 38 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych; 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca lub "strona") jest decyzja Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiająca przyznania środków finansowych podjęta w wyniku złożonego odwołania od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujący stanie faktycznym:
Skarżąca w odpowiedzi na III Konkurs Programu INNOTECH dla ścieżki programowej HI-TECH złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" (dalej jako: "wniosek o dofinansowanie").
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej Dyrektor NCBiR) po rozpatrzeniu ww. wniosku nie przyznał skarżącej środków finansowych. W uzasadnieniu wskazał, że dofinansowanie uzyskały projekty, które otrzymały oceny w przedziale od 17,67 do 26 punktów na 26 możliwych oraz uzyskały w każdym z kryteriów próg oceny końcowej określony punktowo dla danego kryterium. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej otrzymał ocenę 15,67 pkt.
Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. strona złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora NCBiR z dnia [...] stycznia 2014 r., wnosząc o przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej złożonego wniosku. W obszernym uzasadnieniu odwołania skarżąca odniosła się do kryteriów, w ramach których zarzucono jej niespełnienie w stopniu wystarczającym wymagań merytorycznych. Zarzuciła organowi nieuwzględnienie istotnych informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, w konsekwencji czego projekt nie osiągnął minimalnej wymaganej liczby punktów niezbędnej do zarekomendowania go do dofinansowania.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Komisja Odwoławcza) odmówiła przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że zasady przeprowadzenia III konkursu w ramach programu INNOTECH zostały uregulowane w Regulaminie, który był akceptowany przez wnioskodawców już na etapie aplikowania w konkursie. Wyłonieniu najlepszych spośród grupy wnioskodawców służyć mają sporządzane w toku oceny merytorycznej recenzje.
Zdaniem organu rozbieżności w ocenach recenzentów są zasadą, która wpisuje się w ideę postępowania o charakterze konkursowym. Naruszenia procedury oceny wniosku nie należy doszukiwać się w nieprzyznaniu przez niektórych z recenzentów maksymalnej czy też bardzo wysokiej ilości punktów, tj. 5.00 czy też 4.00. Ocena ekspercka ma charakter oceny w pewnej mierze subiektywnej i dopóki granice niezależności eksperckiej nie zostaną przekroczone nie można uznać, że ocena przebiegała w sposób sprzeczny z ustalonymi w tym zakresie zasadami. Samo subiektywne odczucie odwołującego się, co do nieprawidłowości oceny nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uznanie, że ocena w danym kryterium została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, skoro granice te w przedmiotowej sprawie nie zostały przekroczone.
Pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Komisji Odwoławczej z dnia [...] marca 2014 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w związku z pkt. IV ust. 2 pkt 1 regulaminu III Konkursu w ramach programu INNOTECH dla ścieżki programowej IN-TECH, poprzez przekroczenie przez organ zasady rzetelności polegające na wyłącznym zsumowaniu przez organy liczby punktów przyznanych przez ekspertów, istotnie różniących się w ocenie spełnienia przez projekt kryteriów, bez podjęcia przez organ działań zmierzających istotnych okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy co bezpośrednio doprowadziło do naruszenia naczelnych zasad rzetelności postępowania;
2) art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, w zw. z pkt. VI ust. 2 regulaminu III Konkursu w ramach programu INNOTECH dla ścieżki programowej IN-TECH oraz § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady poprzez brak merytorycznego uzasadnienia decyzji o odmowie przyznania środków finansowych zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować rzetelnym opisem podstaw odmowy przyznania pomocy publicznej, co uniemożliwiło dokonanie merytorycznej oceny zasadności rozstrzygnięcia i sformułowania ewentualnych zarzutów wobec orzeczenia; przez co naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania odwoławczego;
3) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w związku z pkt. IV ust. 2 pkt 1 regulaminu III Konkursu w ramach programu INNOTECH dla ścieżki programowej IN-TECH poprzez przekroczenie przez organ zasady rzetelności i bezstronności polegające na przyjęciu, że nie merytoryczne, dowolne, nierzetelne i sprzeczne z zasadami logiki rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie przez ekspertów usprawiedliwione jest konkursowym charakterem rozstrzygnięcia wyboru podmiotów, które otrzymają dofinansowanie, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, że wyniki konkursu nie mogą być oderwane od obiektywnych przesłanek oraz nie mogą być oparte na subiektywnym przekonaniu organu, a w szczególności nie mogą naruszać kryteriów, które organ sam uznał za podstawę merytorycznej oceny wniosków.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Komisja Odwoławcza nie odniosła się w ogóle do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, zaś swoje postępowanie ograniczyła wyłącznie do zsumowania liczby punktów przyznanych przez ekspertów, które to oceny eksperckie różniły się w ocenie spełnienia przez oceniany projekt poszczególnych kryteriów. Zdaniem skarżącej, wobec ujawnionych sprzeczności, organ zobowiązany był do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz wyjaśnienia rozbieżności w ocenach ekspertów. Wskazała ponadto, iż organ odwoławczy nie podał żadnego uzasadnienia odmowy przyznania środków. Uzasadnienie ograniczyło się zaś jedynie do uzasadnienia uznaniowego sposobu rozstrzygnięcia, którego skarżąca nie kwestionowała.
W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Podstawę prawną kontroli decyzji wydawanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stanowi przepis art. 3 § 1 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z treścią art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 616 ze zm., dalej jako "ustawa o NCBiR").
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.), natomiast zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Pomimo wskazania przez skarżącą w treści skargi błędnej podstawy prawnej (postanowienia Regulaminu III Konkursu w ramach programu INNOTECH dla ścieżki programowej IN-TECH) , Sąd przychylił się do zawartych w jej treści zarzutów.
Sąd stwierdza, że ustawa o NCBiR nie przewiduje stosowania przepisów k.p.a. w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także do procedury odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy. To w ustawie o NCBiR oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 178, poz. 1200) określone zostały zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR przyznawanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, lub promesy, o której mowa w art. 37 ust. 2, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 2 art. 40 ustawy o NCBiR). Komisja Odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (art. 40 ust. 3). Natomiast przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju , ww. rozporządzeniem oraz z Regulaminem konkursu w ramach programu INNOTECH dla ścieżki programowej HI-TECH (dalej jako: "Regulamin").
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, Dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu, który wyłania wykonawców projektów, obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe nakierowane na zastosowanie w działalności gospodarczej. Dyrektor Centrum wyznacza również ekspertów lub powołuje zespoły ekspertów spośród wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, w tym ekspertów zagranicznych, którzy oceniają wnioski złożone w konkursie i na tej podstawie przygotowują i przekazują dyrektorowi listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR). Eksperci opiniują wnioski konkursowe, posiłkując się w szczególności katalogiem kryteriów z art. 39 ustawy o NCBiR oraz wymienionych w Regulaminie każdego konkursu.
Z uwagi na okoliczność, że eksperci, uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania, dysponują wiedzą specjalistyczną, Sąd nie może kwestionować ilości punktów przyznanych przez nich w ramach danego kryterium i przesądzać, że tych punktów powinno być przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2937/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyniki oceny merytorycznej stanowią podstawę do ułożenia listy rankingowej projektów rekomendowanych do finansowania, na podstawie której wydawana jest decyzja Dyrektora Centrum o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych (rozdział IV Regulaminu).
Zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w cytowanym art. 40 ustawy o NCBiR oraz w rozdziale VI Regulaminu od decyzji wydanej przez Dyrektora NCBiR przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Centrum w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora NCBiR. Komisja Odwoławcza
Rady Centrum wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (rozdział VI pkt 2 Regulaminu). Natomiast w myśl § 5 ust. 1 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej jako: "Regulamin Komisji Odwoławczej") Komisja wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych lub uchwałę, o której mowa § 1 ust. 3 pkt 3, w terminie 60 dni od dnia przekazania odwołania Przewodniczącemu Komisji przez Dyrektora NCBiR. Wnioskodawcy przysługuje na decyzję skarga do sądu administracyjnego (pkt 3 rozdziału VI Regulaminu).
W ocenie Sądu Komisja Odwoławcza rozpoznając odwołanie powinna szczegółowo odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione. Powyższe wynika z treści § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej, który stanowi, że Komisja sporządza uzasadnienie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu zarzutów podniesionych w odwołaniu. W przedmiotowej sprawie zabrakło takiego uzasadnienia.
Wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości weryfikacji, czy w sposób prawidłowo zostało rozpatrzone odwołanie. Jak wyżej wskazano ocena merytoryczna projektów ma ekspercki charakter. Sąd nie dysponuje fachową wiedzą, jaką posiadają eksperci, dlatego bez szczegółowego uzasadnienia nie ma możliwości weryfikacji tego etapu oceny. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez Komisję Odwoławczą sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu.
Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej, Komisja Odwoławcza może zwrócić się do Dyrektora o powołanie eksperta, który dokona oceny zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku, podniesionych w odwołaniu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę konieczność posiadania wiedzy fachowej, pożądane byłoby powołanie takiego eksperta. Jego ocena pomocna byłaby bowiem przy uzasadnianiu stanowiska Komisji Odwoławczej, które i dlaczego zarzuty strony są zasadne lub nieuzasadnione.
Komisja Odwoławcza w żaden sposób nie odniosła się do podnoszonych zarzutów, co podkreśliła strona skarżąca w skardze oraz co również przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę. Brak odniesienia się do zarzutów skarżącej czyni, że wydana decyzja o odmowie przyznania środków finansowych uchyla się od kontroli sądowej. Nie wyjaśnia w żaden sposób dlaczego argumenty skarżącej, szczegółowo podniesione w odwołaniu, nie zasługują na uwzględnienie. W takiej sytuacji wnosząca odwołanie została bez odpowiedzi na zarzuty. Można by więc stwierdzić, że tym samym odwołanie w istocie nie zostało rozpatrzone, co powoduje, że formalnie przyznana ustawą możliwość odwołania była, w tym przypadku, czysto iluzoryczna. W konsekwencji brak uzasadnienia stanowiska zajętego przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w zaskarżonej informacji (decyzja) – wobec podniesionych zarzutów w odwołaniu – uniemożliwia w istocie kontrolę sądową tego stanowiska.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Odwoławcza winna zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o NCBiR, rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Regulaminie wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, a także w wewnętrznych przepisach dotyczących postępowania odwoławczego (Regulaminie Komisji Odwoławczej). Organ odwoławczy dokona jego oceny merytorycznej, która nie powinna być dowolna. Prawidłowy efekt ponownej oceny wniosku powinien być należycie uzasadniony, powinny być wyjaśnione wszystkie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów.
W związku z powyższym, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.