V SA/WA 1724/07

V SA/Wa 1724/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Zabłocka
Michał Sowiński /sprawozdawca/
Mirosława Pindelska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6340 Potwierdzenie represji
Skarżony organ
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sedzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia niewykonywania pracy w okresie przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 117 ust. 4 w związku z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) oraz art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku E. K. z [...] maja 2006 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] odmówił potwierdzenia, że strona w okresie [...] pozostawała bez pracy na skutek represji politycznych. We wniosku E. K. wskazała, iż w okresie [...] nie mogła dostać żadnej pracy, nawet w [...]. E.K. podkreśliła, iż w [...] nie przyjęto jej podania, ponieważ była "na czarnej liście [...]". Wyjaśniła, iż pracę w [...] straciła, ponieważ [...]. W ocenie skarżącej, istotnym powodem wyrzucenia jej z pracy w [...] stał się również fakt, że od dłuższego czasu zajmowała się [...]. Wnioskodawczyni podkreśliła jednocześnie, że nie walczyła z socjalizmem, lecz o socjalizm. Wskazała, iż nie uważa, by ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych była nakierowana tylko na osoby represjonowane z powodu walki z ustrojem socjalistycznym. W jej ocenie takie podejście byłoby sprzeczne z duchem i literą ustawy, która nie uzależnia uznania represji od poglądów ideowo-politycznych danej osoby.
Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzupełnieniu którego skarżąca przedłożyła [...], a także przedstawiła oświadczenie świadka [...], która jako [...] próbowała pomóc skarżącej w znalezieniu pracy w [...], Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu, powołując się na art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który daje możliwość doliczenia do stażu pracy okresu - nie dłuższego jednak niż 5 lat niewykonywania pracy z przyczyn niezależnych od pracownika, tj. na skutek represji politycznych, Kierownik Urzędu wyjaśnił, iż w praktyce przepis ten dotyczy najczęściej osób zwolnionych z pracy z przyczyn politycznych, które ze względu na prezentowaną postawę (działalność polityczną, społeczną, kulturalną) następnie przez krótszy lub dłuższy okres nie mogły znaleźć zatrudnienia. Zdaniem organu administracji przepisy te odnoszą się do sytuacji wcale nie rzadkich, ale jednak z punktu widzenia ogólnych zasad rządzących systemem ubezpieczeń społecznych wyjątkowych i jako takie - zgodnie z regułą "exceptiones non sunt extentendae" - nie mogą być interpretowane rozszerzające. Wyjaśniono, iż przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie definiują źródła represji politycznych. Zawarte w art. 117 ust. 4 odesłanie do ustawy o kombatantach rozumiane węziej oznacza, w ocenie organu, tylko odesłanie do normy o charakterze procesowo-kompetencyjnej zawartej w art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach. Odesłanie to pojmowane szerzej obejmie całą ustawę łącznie z jej preambułą. W ocenie Kierownika uznać należy - mimo nadal podnoszonych w doktrynie wątpliwości - że preambuła ustawy ma normatywny charakter głównie w tym zakresie, w którym wymienia źródeł represji, jakim byli poddawani obywatele polscy wskazując na władze III Rzeszy Niemieckiej, ówczesne władze Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i komunistyczny aparat represji w Polsce. W tym ostatnim zakresie porównanie preambuły ustawy oraz tytułów działalności kombatanckiej i podlegania represjom zdefiniowanym w art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 2 pkt 6 i 7, art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach nakazuje przyjmować, że intencją ustawodawcy było uhonorowanie osób jednoznacznie występujących przeciwko panującemu w Polsce porządkowi politycznemu i społecznemu - w tym władzy monopartii.
Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy Kierownik Urzędu wskazał, iż zainteresowana nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że pozostawała bez pracy na skutek represji politycznych w rozumieniu art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaznaczono, iż wnioskodawczyni powodu zwolnienia z pracy upatruje w fakcie [...]. Inne przyczyny rozwiązania stosunku pracy wynikają jednak z dołączonych do akt orzeczeń sądowych: wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 1981 r. [...] oraz późniejszego wyroku Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] stycznia 1982 r. [...]. Z uzasadnień obu wyroków wynika, że przyczyną wypowiedzenia umowy był [...] oraz niemożność porozumienia się w zespole. Kierownik Urzędu wskazał, iż skarżąca uważa, że ustalone w toku postępowań sądowych przyczyny nie są prawdziwe, a okoliczność tę strona zamierzała udokumentować oświadczeniem J. S. - [...]. Dowodu tego nie udało się przeprowadzić z uwagi na śmierć świadka. W ocenie organu wskazać jednak należy, że o ile aktualnie wnioskodawczyni przedstawia J. S. jako właściwie jedyną przychylną jej osobę [...], to z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego wynika, że J. S. przesłuchiwany przez Sąd - zeznał, że brak miejsca w [...] dla E.K. powoduje nie [...], tylko przede wszystkim cechy osobowości. Wymieniony i inne przesłuchane wówczas osoby podały, że E. K. nie uznaje żadnej krytyki, własne materiały ocenia bardzo wysoko, w każdej dyskusji jest głęboko przekonana, że zawsze ma racje. Zaznaczono, iż skarżąca nie kwestionowała prawdziwości zeznań swoich przełożonych - na podstawie zebranych dowodów Sąd Okręgowy ustalił zatem, że wypowiedzenie umowy o pracę znajdowało uzasadnienie w jej niesubordynacji i stwarzaniu konfliktów. Czynność pracodawcy została dokonana po przeprowadzeniu wymaganych prawem konsultacji - wcześniej z pracownikiem przeprowadzono wiele rozmów, proponowano zajęcie innego stanowiska. Kierownik Urzędu podkreśli, iż ustalona podstawa prawna rozstrzygnięć nie wskazuje choćby pośrednio, że powodem zwolnienia zainteresowanej z pracy było [...]. Gdyby jednak przyjąć, że [...] było powodem (jednym z powodów) jej zwolnienia z pracy - to okoliczność ta nie powinna być oceniana jako represja o podłożu politycznym w rozumieniu art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie organu orzekającego w sprawie, jeżeli E. K. [...] - to nigdy nie kwestionowała panującego w Polsce systemu ustrojowego (realnego socjalizmu). Kierownika Urzędu wskazał, iż najpełniej swoje stanowisko wobec państwa i partii E. K. zaprezentowała w piśmie z dnia [...] maja 2006 r., gdzie napisała, iż nie walczyła z socjalizmem, ale o socjalizm; że nie zamierzała schodzić z raz obranej drogi jako [...] i członek partii. Kierownik Urzędu wskazał w tym kontekście, iż nawet nie wykluczając, że E. K. po zwolnieniu z [...] miała problemy z uzyskaniem zatrudnienia w [...] - na co wskazuje strona oraz E. C. w piśmie z dnia [...] października 2006 r.), nie można pomijać, że wnioskodawczyni została zwolniona z pracy w [...]. Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 73/05), w uzasadnieniu którego wskazano, że ratio legis art. 7 pkt 4 polega na doliczeniu do okresów wpływających na świadczenie emerytalno-rentowe tylko okresów pozostawania bez pracy z przyczyn politycznych i żadnych innych. W ocenie Kierownika Urzędu w przypadku E. K. przyczyny polityczne nie wystąpiły.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnionej pismami procesowymi z [...] lutego 2007 r. oraz [...] marca 2007 r. E. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem procesowym i materialnym. Skarżąca podkreśliła, iż z art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w odniesieniu do art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, w związku z regułą "exceptiones non sunt extentendae", nie można wywieść wniosku, że intencją ustawodawcy w stosunku do kombatantów i osób represjonowanych było uhonorowanie tylko tych, którzy jednoznacznie występowali przeciw ustrojowi i władzy "monopartii". W ocenie skarżącej zawężenie podlegania represjom tylko do wrogów ustroju (antykomunistów) byłoby przekłamaniem najnowszej historii i rażącą niesprawiedliwością. W konsekwencji, według E. K., nienegowanie ustroju socjalistycznego i władzy "monopartii" nie może być podstawą pozbawienia danej osoby możliwości skorzystania z art. 22 ustawy o kombatantach na podstawie art. 117 ust. 1 i 4 w związku z art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: "k.p.a." polegające na wydaniu obu decyzji przez pracowników w randze specjalistów, nie zaś przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wnioskodawczyni zarzuciła również organowi brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wskazując w tym kontekście, iż w obu decyzjach nastąpiło poświadczenie nieprawdy, głównie co do rzeczywistych powodów zwolnienia jej z pracy, pomimo, iż powody te jasno i niezbicie wynikały z przedstawionych dowodów. Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie norm konstytucyjnych, dotyczących równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne, niedyskryminowania z jakiejkolwiek przyczyny, wolności wyrażania swoich poglądów oraz zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa (art. 32 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)). Dodatkowo, skarżąca zgłosiła w charakterze świadka T. P., który przed wyjazdem z Polski w [...] r. był [...] i wiedział o przygotowywaniu przez E. K. [...].
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej odrzucenie z uwagi na nieprawidłowe złożenie skargi bezpośrednio w siedzibie WSA w Warszawie, alternatywnie o jej oddalenie, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska Kierownika Urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.
Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS okresem nieskładkowym jest okres niewykonywania pracy w okresie przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat. Okresy, o których mowa w art. 7 pkt 4, mogą być udowodnione dokumentami i zeznaniami świadków. Oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
Wymienione w art. 7 ustawy o emeryturach i rentach z FUS okresy nieskładkowe są okresami niewykonywania pracy i niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu z powodu przeszkód uniemożliwiających jakąkolwiek działalność, na przykład represji politycznych (pkt 4), nauki w szkole wyższej (pkt 9), dokształcania zawodowego lekarzy (pkt 10). Należy podzielić pogląd Kierownika Urzędu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w praktyce art. 7 pkt 4 powołanej ustawy dotyczy najczęściej osób zwolnionych z pracy z przyczyn politycznych, które ze względu na prezentowaną postawę (działalność polityczną, społeczną, kulturalną) następnie przez krótszy lub dłuższy czas nie mogły znaleźć zatrudnienia. Badana regulacja, w istocie ustanawia zatem warunek trwałego braku możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, stanowiący skutek represji politycznych. Skarżąca zasadnie wywodzi w tym kontekście w skardze, iż brak jest podstaw prawnych do dokonywania wykładni rozszerzającej normy odsyłającej do subsydiarnego stosowania w postępowaniu mającym na celu ustalenie prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, procedur dotyczących przyznania uprawnień kombatanckich. W szczególności, odesłanie zawarte w art. 117 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może stanowić dyrektywy nakazującej odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o kombatantach w zakresie definicji podlegania represjom okresu powojennego, tym bardziej, iż okresy podlegania tego typu represjom, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, zaliczone zostały do okresów składkowych. W konsekwencji, za nieistotne dla dokonania oceny przesłanek przewidzianych w art. 7 pkt 4, uznać należy wartościowanie działalności [...] skarżącej z punktu widzenia prezentowanych przez nią poglądów politycznych. Należy podkreślić, że prawo do emerytury jest uzależnione wyłącznie od spełnienia warunków ustawowych (wykazania okresów ubezpieczeniowych: składkowych z nieskładkowymi w odpowiednim wymiarze oraz ukończenia stosownego wieku) i na powstanie prawa do tego świadczenia nie mają wpływu ani stan zdrowia, ani działalność społeczna czy publicystyczna, ani też poglądy polityczne (por. wyrok SN z 3.04.2003 r., sygn. akt II PK 223/02, Lex nr 190750).
W ocenie Sądu, brak dokonania przez organ ustaleń i oceny czy podniesione przez E. K. okoliczności pozostawania bez pracy w okresie [...] miały charakter represji politycznych trwale pozbawiających skarżącą możliwości wykonywania jakiejkolwiek działalności, uzasadnia ocenę, iż organ nie dopełnił obowiązku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego Kierownik Urzędu nie przeprowadził postępowania w celu zbadania powołanych przez wnioskodawczynię okoliczności, w szczególności nie przeprowadzono dowodów z przedstawionych przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego dokumentów: pisma mieszkańców gminy K. z 14 listopada 1980 r., pisma [...] z 28 października 1981 r., [...] oraz oświadczenia świadka - [...] E. C., które, w ocenie strony, potwierdzają okoliczność pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych. W konsekwencji decyzja organu II instancji została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co narusza ona wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego (v. wyrok NSA z 6 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Wr 806/93).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Urzędu celem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych winien również podjąć czynności procesowe zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności pozostawania skarżącej bez pracy w okresie [...] pod kątem ustaleń w zakresie podejmowanych przez skarżącą w tym okresie prób znalezienia pracy, konfrontując następnie dokonane w tym zakresie ustalenia faktyczne z dowodami przeprowadzonymi na wniosek strony.
Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania obu decyzji przez pracowników w randze specjalistów, nie zaś przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, a zatem przez osoby nieupoważnione, za zasadne uznać należy stanowisko organu, iż w prowadzonym przez Kierownika Urzędu postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajduje art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Należy zauważyć, iż zarówno M.F., który wydał decyzję z [...] czerwca 2006 r., jak i P. M., który wydał zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2006 r., zostali upoważnieni przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do wydawania w imieniu tego organu decyzji i postanowień oraz podpisywania pism procesowych w zakresie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz w zakresie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (k. 24 i 25 akt sądowych).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.