V SA/Wa 1691/23

V SA/Wa 1691/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Krystyna Madalińska-Urbaniak /przewodniczący/
Michał Sowiński
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Sygn. powiązane
II GSK 1556/24 - Wyrok NSA z 2025-02-06
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Andrzej Siwek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 23 czerwca 2023 r. nr POD.503.197.2020.SK.5 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarża decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. o numerze POD.503.197.2020.SK. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach (zwany dalej: "ŚWIF", "organ I instancji) z dnia 30 września 2020 r. nr A.8520.2.38.2020 w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia 14 maja 2020 r. "[...]" Sp. z o.o. siedzibą w C. – obecnie z siedzibą w K. (zwana dalej: "skarżącą spółką", "spółką: bądź "skarżącą") wystąpiła o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w G. przy ul. [...], w zakresie nazwy apteki, tj. z nazwy "[...]" na nazwę "[...]".
W toku postępowania "ŚWIF" wezwał spółkę do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością, tj.: umowy lub umów franczyzowych bądź subfranczyzy zawartych pomiędzy spółką a innym podmiotem lub podmiotami będącymi franczyzodawcą dotyczących prowadzenia apteki, ewentualnie innych umów zawartych pomiędzy spółką a podmiotem trzecim prowadzącym działalność gospodarczą, której przedmiotem jest prowadzenie aptek, dotyczących prowadzenia apteki, w szczególności tworzących więź finansową z podmiotem trzecim.
W odpowiedzi spółka pismem z dnia 10 lipca 2020 r. poinformowała, że nie zawierała żadnych umów franczyzy, subfranczyzy ani umów, których przedmiotem jest prowadzenie aptek, dotyczących prowadzenia aptek, a w szczególności tworzących więź finansową między nią a podmiotem trzecim. Poinformowała także, że ze względu na wprowadzony ze względów epidemiologicznych zakaz wstępu do budynku, w którym znajduje się apteka, podmiot prowadzący aptekę podjął decyzję o jej czasowym zamknięciu i rozwiązaniu umowy z kierownikiem apteki.
Postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r., nr A.8520.2.38.2020, ŚWIF, po rozpoznaniu wniosku organizacji społecznej - Śląskiej Izby Aptekarskiej z siedzibą w Katowicach o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, dopuścił ww. organizację społeczną do udziału postępowaniu na prawach strony. |
Decyzją z dnia 30 września 2020 r. o numerze A.8520.2.38.2020, ŚWIF odmówił zmiany zezwolenia nr Ś1WIF.KA-4100-82/09 z dnia 4 czerwca 2009 r., zmienionego decyzją nr Ś1WIF.KA-8520.1.41.2012, z dnia 21 marca 2012 r., udzielonego stronie [...] Sp. z o.o., ul. [...], C. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w [...], ul. [...], w zakresie nazwy apteki, tj. z nazwy "[...]" na nazwę "[...]".
W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy: art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 99 ust. 2 w zw. z art. 94a ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tzwanej dalej: "u.p.f.") w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015) w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (zwanej dalej: "u.z.n.k.").
Uzasadniając decyzję organ wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do zmiany pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zastosowanie znajduje tryb określony w art. 155 k.p.a.,
ŚWIF podniósł, że z rejestru zezwoleń prowadzonego w systemie teleinformatycznym pod nazwą "Krajowy Rejestr Zezwoleń na Prowadzenie Aptek Ogólnodostępnych, Punktów Aptecznych oraz Rejestr Udzielonych Zgód na Prowadzenie Aptek Szpitalnych i Zakładowych" wynika, że 211 aktywnych aptek ogólnodostępnych prowadzonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nosi nazwę "[...]" lub ma to określenie w nazwie, w tym 38 na obszarze województwa śląskiego. W ocenie organu nazwanie kolejnej apteki ogólnodostępnej nazwą "[...]" prowadzi do powstania, choćby nieformalnej, sieci aptek o takiej nazwie, ponieważ w świadomości klientów (pacjentów) korzystających z usług aptek o nazwie "[...]", niezależnie od tego, w jakiej gmina zlokalizowana jest apteka o tejże nazwie, wszystkie apteki o nazwie "[...]" będą tworzyły jedną "firmę". Nazwa apteki, która jest tożsama z nazwami wielu innych aptek zlokalizowanych na terenie kraju, staje się de facto reklamą tak samej apteki, jak i całej sieci aptek o takiej samej nazwie, ponieważ nazwa staje się rozpoznawalna wśród klientów. Ocena działalności jednej apteki, będzie wpływała na ocenę innych aptek o tej samej nazwie i tak np. sposób obsługi klientów w danej aptece będzie determinował ocenę o innych aptekach o tej samej nazwie, mogąc stanowić zachętę do korzystania z usług aptek tylko o tej nazwie. Istnienie w skali kraju kilkuset aptek o takiej samej nazwie determinuje tworzenie "marki firmy", przez którą w tym przypadku należy rozumieć nazwę, logo albo kombinacje tych elementów, których celem jest identyfikacja usług farmaceutycznych danych aptek oraz ich odróżnienie na rynku aptecznym od konkurencyjnych aptek ogólnodostępnych o innych nazwach, co generuje dla zezwoleniobiorców korzyści ekonomiczne. Konkludując organ stwierdził, że w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego należało dojść do wniosku, że głównym celem zmiany nazwy apteki jest zwiększenie liczby klientów i obrotów apteki poprzez identyfikowanie apteki z działalnością innych aptek o tej samej nazwie. Jest to więc działanie mające na celu reklamę apteki i jej działalności, a takie działanie z mocy art. 94a ust. 1 u.p.f. jest zabronione.
Niezależnie od powyższego, w ocenie ŚWIF zmiana zezwolenia w zakresie nazwy apteki stanowiłaby czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 5 u.z.n.k. Nazwanie apteki nazwą, która jest przypisana do innej apteki (a nie jest z nią powiązana np. umową franczyzy, subfranczyzy, bądź inną), wprowadza klientów w błąd co do tożsamości przedsiębiorstwa. Organ zauważył przy tym, że wprawdzie w toku postępowania nie może badać, na jakiej podstawie inni przedsiębiorcy posługują się nazwą "[...]", jednakże dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest ustalenie, że inne apteki ogólnodostępne posiadają nazwę "[...]", a co za tym idzie nie jest możliwa zmiana zezwolenia poprzez zmianę nazwy apteki na kolejną "[...]", ponieważ stanowiłoby to usankcjonowanie czynu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie naruszenie przepisów u.z.n.k.
Skarżąca spółka pismem z dnia 12 października 2020 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji. W odwołaniu zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 155 k.p.a. do zmiany
zezwolenia na prowadzenie apteki polegającego na zmianie nazwy apteki;
2. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 99 ust. 2 u.p.f.;
3. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i| ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne;
4. przepisów postępowania przez naruszenie zasady praworządności] wyrażonej w
art. 6 w związku z art. 19 k.p.a.;
5. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 94a ust. 1 u.p.f.
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. r. GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości stanowisko zaprezentowane w jej uzasadnieniu.
Organ wskazał, że Spółka w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji oświadczyła, że nie zawarła żadnych umów franczyzy, subfranczyzy ani umów, których przedmiotem jest prowadzenie aptek dotyczących prowadzenia aptek, a w szczególności tworzących więź finansową między stroną a podmiotem trzecim.
Organ odwoławczy ustalił natomiast, że w Krajowym Rejestrze Zezwoleń na Prowadzenie Aptek Ogólnodostępnych, Punktów Aptecznych oraz Rejestrze Udzielonych Zgód na Prowadzenie Aptek Szpitalnych i Zakładowych (dalej w skrócie: "Rejestr Aptek") obecnie widnieje 255 aptek ogólnodostępnych o nazwie "[...]" lub posiadających w nazwie sformułowanie "[...]", w tym 42 na obszarze województwa śląskiego. W G. natomiast (czyli w miejscowości, w której prowadzona jest apteka Spółki) są dwie takie apteki. Na terenie województwa łódzkiego działa sieć franczyzowa aptek o nazwie "[...]", w skład której obecnie wchodzi 18 aptek ogólnodostępnych. Firma ta istnieje od 1991 r. Dane te organ odwoławczy ustalił w oparciu o ogólnodostępne informacje zamieszczone na oficjalnej stronie internetowej sieci [...] (www.aptekisloneczne.pl).
Na terytorium RP działa zatem sieć franczyzowa aptek ogólnodostępnych o nazwie "[...]", a oprócz tego kilkaset aptek ogólnodostępnych, nienależących do tej sieci franczyzowej, ale działających pod tą samą nazwą.
W 2018 r. Polski Instytut Badań Jakości przy współpracy z portalem Onet przeprowadził badanie rynku i sporządził ranking aptek sieciowych (ranking dostępny pod linkiem [...], o jego wynikach informuje również Związek Pracodawców Aptecznych [...] na stronie internetowej [...]; zrzuty ze stron internetowych w aktach administracyjnych sprawy). Wynika z niego, że w świadomości klientów funkcjonuje sieć aptek ogólnodostępnych "[...]", ponadto jest ona wysoko oceniana pod względem jakości świadczonych usług. Zdaniem GIF wobec powyższego słuszne jest stanowisko ŚWIF, który wskazuje, że w świadomości klientów owe apteki o nazwie "[...]" będą tworzyły jedną "firmę", o określonej renomie i pozycji na rynku.
Zdaniem GIF biorąc pod uwagę dane wynikające z Rejestru Aptek, fakt istnienia na polskim rynku sieci franczyzowej aptek "[...]", a także ogólnodostępne w Internecie wyniki badań opinii publicznej, o których mowa powyżej, w świetle zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, w ocenie organu odwoławczego należy przyjąć, że określenie "[...]" nie jest na rynku usług farmaceutycznych określeniem o charakterze neutralnym. Wśród klientów nazwa ta jest rozpoznawalna i kojarzona jest z siecią aptek ogólnodostępnych, które posiać mają określoną renomę i pozycję na rynku. posłużenie się przez Stronę nazwą innej apteki (aptek), która posiada określoną renomę i pozycję na rynku, byłoby dla niej w istocie także formą reklamy prowadzącej choćby tylko na potencjalne zwiększenie własnych dochodów. Nazwa apteki, która jest tożsama z nazwami wielu innych aptek zlokalizowanych na terenie kraju tworzących sieć aptek ogólnodostępnych, jest rozpoznawana przez klientów. Spółka poprzez użycie nazwy tych aptek będzie mogła zatem oddziaływać (pozytywnie lub negatywnie) na te inne apteki, co nie będzie obojętne nie tylko z ekonomicznego punktu widzenia. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f. podniesiony w odwołaniu GIF uznał za bezzasadny.
Następnie organ przywołał treść art. 3 oraz art. 5 u.z.n.k. i wskazał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy oznaczenie apteki strony nazwą, która przypisana jest do innych aptek, należących do znanej sieci franczyzowej aptek ogólnodostępnych, mogłoby wprowadzać klientów w błąd co do tożsamości przedsiębiorstw. Należy w tym miejscu zauważyć, że strona nie okazała wtoku postępowania administracyjnego żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że posiada prawo do dysponowania nazwą "[...]". Zgodnie bowiem z wyjaśnieniami strony, nie zawierała ona żadnych umów franczyzy, subfranczyzy ani umów, których przedmiotem byłoby prowadzenie aptek. W tym stanie rzeczy strona nie dysponuje żadnym dowodem, którym mogłaby wykazać istnienie jej słusznego interesu w zmianie zezwolenia. Istnienie przedmiotowego interesu jest warunkiem niezbędnym do dokonania zmiany omawianego zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. W rezultacie uznać należy, że zmiana zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony mogłaby stanowić usankcjonowanie czynu nieuczciwej konkurencji oraz przyzwolenie na reklamę apteki, która w okolicznościach przedmiotowej sprawy byłaby efektem skorzystania z rozpoznawalności marki sieci aptek o nazwie "[...]" i jej pozycji na rynku aptecznym, co z kolei byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Wola zezwoleniobiorcy w sprawie zmiany nazwy apteki ogólnodostępnej w ramach swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie przesądza o tym, że interes strony ma w tym zakresie słuszny charakter. W przedmiotowej sprawie strona nie wykazała istnienia okoliczności wskazujących na jej słuszny interes w dokonaniu przedmiotowej zmiany. Takiego interesu nie dopatrzyły się też organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej. W toku postępowania nie ustalono także, aby za zmianą zezwolenia przemawiał interes społeczny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIF z dnia 17 maja 2021 r. Spółka wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:
a) zmianie decyzji ostatecznej w przedmiocie zezwolenia w zakresie zmiany nazwy apteki na "[...]" sprzeciwia się przepis szczególny art. 94a ust. 1 u.p.f., w sytuacji gdy wnioskowana przez skarżącego zmiana i nazwy apteki nie narusza zakazu reklamy przewidzianego w przepisach prawa farmaceutycznego,
b) za zmianą decyzji ostatecznej w przedmiocie Zezwolenia w zakresie zmiany nazwy apteki na "[...]" nie przemawia słuszny interes skarżącego, podczas gdy skarżący swój słuszny interes wywodzi z uprawnienia do swobodnego wyboru nazwy apteki;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 5 u.z.n.k. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że zmiana nazwy apteki na "[...]" stanowiłaby czyn nieuczciwej konkurencji, podczas gdy organy inspekcji farmaceutycznej nie posiadają kompetencji do orzekania w przedmiocie czynów nieuczciwej konkurencji, wobec czego organ działał niezgodnie ze swoją właściwością rzeczową;.
3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie decyzji I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.|art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że zmiana nazwy apteki pa "[...]" stanowi zabronioną reklamę apteki, w związku z czym uwzględnienie wniosku w przedmiocie zmiany nazwy apteki stałoby w sprzeczności z wyżej wymienionym przepisem szczególnym, podczas gdy nazwa "[...]" jest semantycznie neutralna i nie zawiera w sobie żadnej zachęty do nabycia towarów ani skojarzeń z ofertą korzystniejszą niż w innych aptekach ogólnodostępnych.
Skarżąca spółka wskazała, że z ustaleniami organu nie można się zgodzić przede wszystkim ze względu na fakt, że nazwa "[...]" nie zawiera w sobie zachęty do zakupu konkretnych towarów bądź do skorzystania z usług danej apteki ogólnodostępnej. Określenie to jest znaczeniowo neutralne, nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że rozpoznawalność danej marki stanowi reklamę działalności apteki ogólnodostępnej, posiadającej tak określoną nazwę. Stanowisko organu, zgodnie z którym zmiana nazwy apteki na "[...]" stanowi niedozwoloną reklamę, nie zostało poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami, gdyż za takie niewątpliwie nie można uznać wyników przeprowadzonych w Interniście badań opinii publicznej. Również odwoływanie się organu do szeroko rozumianej, bliżej niesprecyzowanej i niemożliwej do ocenienia "świadomości klientów" nie może stanowić wartościowego argumentu, przemawiającego za stosowaniem przez skarżącą spółkę zakazanej reklamy apteki. Nawet przy przyjęciu, że pojęcie reklamy aptek ogólnodostępnych w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jest w sposób stosunkowo szeroki, to Główny Inspektor Farmaceutyczny, jako organ administracji publicznej, nie jest uprawniony do dokonania oceny w tym zakresie w sposób dowolny i arbitralny. W przedmiotowej sprawie organ dopuścił się zatem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skutkiem powyższego było wydanie decyzji wadliwej, którą należy wyeliminować z obrotu prawnego. W odniesieniu natomiast do posiadania przez \skarżącą słusznego interesu w zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki, należy wskazać, iż podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną ma prawo do nadania nazwy apteki według własnych preferencji. Zgodnie z art. 107 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 102 pkt 4 u.p.f., podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną ma obowiązek zgłoszenia organom inspekcji farmaceutycznej zmianę w zakresie nazwy apteki, a organy są zobowiązane do wprowadzania tych zmian do odpowiedniego rejestru zezwoleń. Ponadto w doktrynie prawa administracyjnego rozstrzygnięto, że słuszny interes odnosi się wyłącznie do praw słusznie nabytych przez stronę.
W ocenie skarżącej spółki właściwe i uprawnione do orzekania w sprawach nieuczciwej konkurencji są zatem wyłącznie sądy powszechne rozpoznające sprawy z zakresu prawa cywilnego. Organ nie posiadał więc kompetencji do stwierdzenia, czy zmiana nazwy apteki zgodnie z wnioskiem skarżącej może stanowić czyn nieuczciwej konkurencji w postaci wprowadzającego w błąd oznaczenia przedsiębiorstwa. Organ nie przedstawił również w toku postępowania stosownego orzeczenia sądu powszechnego, które potwierdzałoby przyjęte przez niego stanowisko. Nawet gdyby oganowi przysługiwały kompetencji do orzekania w zakresie czynów nieuczciwej konkurencji, to zmiana nazwy apteki, o którą wnosił skarżący, nie stanowiła działania sprzecznego z prawem. Organ w toku postępowania nie wykazał bowiem, by nazwa "[...]" była w jakikolwiek sposób prawnie chroniona - bądź jako firma konkretnego przedsiębiorcy bądź jako zastrzeżony znak towarowy. Z pewnością za uzasadnienie stanowiska organu nie można uznać przytoczonych danych z rejestru aptek.
W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Farmaceutyczny, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.
W punkcie wyjścia zgodzić należy się z działającymi w sprawie organami, że zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki może nastąpić w drodze decyzji zmieniającej wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż u.p.f. rzeczywiście nie zawiera samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki (por. wyroki NSA: z dnia 21 września 2011 r. o sygn. akt II GSK 871/10; z dnia 13 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II GSK 1295/20; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak to słusznie wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. o sygn. akt. II GSK 1414/16, z treści art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres tego przepisu był ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia, będącego jednym z elementów decyzji. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Z tego wnioskować należy, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej. W tym, że takiej zmianie może ulec także oznaczenie nazwy apteki ogólnodostępnej. Zasadnie zatem przepis ten został przyjęty za mający zastosowanie w sprawie z wniosku skarżącej.
Przypomnieć wypada, że zgodnie z postanowieniem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,
3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (patrz: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn.. akt II OSK 3723/19, cbois; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 13 do art. 155).
Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumpcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Tryb wskazany w art. 155 k.p.a. nie służy kontroli ostatecznych rozstrzygnięć, ale jedynie możliwości zmiany tych rozstrzygnięć z określonych przyczyn (jednak nie mogą to być przyczyny co do wadliwości zmienianej decyzji) vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 982/18, LEX nr 3009952, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 593/17, cbois, wyrok WSa w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 500/17, LEX nr 2399160.
W konsekwencji przedmiotem ustaleń organu jest ocena charakteru decyzji ostatecznej tj. czy jest to decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, czy została przez nią wyrażona zgoda na dokonywaną zmianę lub uchylenie decyzji i czy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne a nadto czy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzją podlegającą zmianie jest ostateczna decyzją o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki, a zatem decyzją, na mocy której strona nabyła określone prawo. Nie ulega także wątpliwości, że została wyrażona zgoda strony na wnioskowaną zmianę, skoro skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia.
Zasadniczą jednak kwestią, która w ocenie Sądu ma tutaj znaczenie jest rozważenie, czy wnioskowanej zmianie sprzeciwiają się przepisy szczególne, albowiem to ta przesłanka ostatecznie determinuje treść rozstrzygnięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że nawet przy wniosku strony i jej zgodzie (a także gdyby przemawiał za tym słuszny interes strony), wnioskowana zmiana nie może zostać dokonana, jeśli sprzeciwiałyby się jej przepisy szczególne.
Jeżeli chodzi o sprzeczność wnioskowanej zmiany z przepisem art. 94a ust. 1 u.p.f., tj. zakazem reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, wskazać trzeba, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2016 r. o sygn. akt II GSK 682/15; z dnia 25 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 97/15 oraz o sygn. akt II GSK 550/15). Należy przychylić się także do poglądu Sądu Najwyższego prezentowanego w wyroku z dnia 2 października 2007 r. o sygn. akt II CSK 289/07, zgodnie z którym, przy rozróżnieniu informacji od reklamy trzeba mieć na względzie, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru – taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje, w tym cenowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje.
Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy Sąd podzielił stanowisko organów, że nazwanie apteki "[...]" stanowić będzie niedozwoloną reklamę, o której mowa w art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze u.p.f.
Wskazać należy, że Sąd zgadza się ze skarżącą że sama literalna nazwa jest neutralna semantycznie i nie zawiera w sobie żadnej zachęty do nabycia towarów ani skojarzeń z ofertą korzystniejszą niż w innych aptekach.
Jeżeli jednak chodzi natomiast o generalny argument organów, zgodnie z którym, apteki ogólnodostępne o nazwie "[...]" tworzą w świadomości ich klientów niejako jedną "firmę", będącą siecią aptek i w ten sposób zachęcają do korzystania z ich oferty, stając się przez to niedozwoloną reklamą, to Sąd podziela to stanowisko, aczkolwiek widzi pewne mankamenty w argumentacji organu i ustaleniu stanu faktycznego. Otóż słusznie organ zauważył, że w Krajowym Rejestrze Zezwoleń na Prowadzenie Aptek Ogólnodostępnych, Punktów Aptecznych oraz Rejestrze Udzielonych Zgód na Prowadzenie Aptek Szpitalnych i Zakładowych (obecnie widnieje 255 aptek ogólnodostępnych o nazwie "[...]" lub posiadających w nazwie sformułowanie "[...]", w tym 42 na obszarze województwa śląskiego. W G. natomiast są dwie takie apteki. Prawidłowo także organ ustalił, że w 2018 r. Polski Instytut Badań Jakości przy współpracy z portalem Onet przeprowadził badanie rynku i sporządził ranking aptek sieciowych (ranking dostępny pod linkiem [...], o jego wynikach informuje również Związek Pracodawców Aptecznych [...] na stronie internetowej [...]/; zrzuty ze stron internetowych w aktach administracyjnych sprawy). Natomiast błędnie organ wskazał, że tego rankingu wynika z niego, że w świadomości klientów funkcjonuje sieć aptek ogólnodostępnych "[...]", ponadto jest ona wysoko oceniana pod względem jakości świadczonych usług. Otóż wskazać należy, że nie jest prawdą, iż tylko w świadomości klientów funkcjonuje sieć aptek ogólnodostępnych "[...]". Taka sieć funkcjonuje realnie, posiada około 300 aptek na trenie Polski ([...]), z charakerystycznym logo. Z ww. Rejestru wynika, że właścicielami tych aptek są m.in. "[...]" Sp. j. z siedzibą w K. [...] sp. j. oraz prowadzący działalność gospodarczą W. K. i G. K., a głównym właścicielem i udziałowcem jest W. K. I właśnie o tej sieci aptek i jej renomie mówią przytoczone wyżej rankingi. Tym samym w ocenie Sądu ma rację organ, że posłużenie się przez stronę nazwą innej apteki (aptek), która ma określoną renomę i pozycję na rynku także może stanowić formę reklamy, wpływającej choćby tylko na potencjalne zwiększenie własnych dochodów. w realiach rozpoznawanej sprawy uwzględnienie wniosku o zmianę nazwy apteki na "[...]", czyli nazwę kojarzoną przez klientów z siecią aptek ogólnodostępnych o tej samej nazwie, stałoby w sprzeczności z art. 94a ust. 1 u.p.f.
Słusznie organ podnosi, że określenie "[...]" nie jest na rynku usług farmaceutycznych określeniem o charakterze neutralnym. Wśród klientów nazwa ta jest rozpoznawalna i kojarzona jest z siecią aptek ogólnodostępnych, które posiadają określoną renomę i pozycję na rynku. W przypadku, gdy nazwa apteki, która jest tożsama z nazwami wielu innych aptek zlokalizowanych na terenie kraju, tworzących sieć aptek ogólnodostępnych, jest rozpoznawalna wśród klientów, ocena działalności jednej apteki wpływa na ocenę innych aptek o tej samej nazwie. Sposób obsługi klientów w danej aptece będzie determinował ocenę o innych aptekach o tej samej nazwie, mogąc stanowić zachętę do korzystania z usług aptek tylko o tej nazwie. Posłużenie się przez Stronę nazwą innej apteki (aptek), która posiada określoną renomę i pozycję na rynku, byłoby dla niej w istocie także formą reklamy prowadzącej choćby tylko na potencjalne zwiększenie własnych dochodów.
Jeżeli chodzi natomiast o sprzeczność zmiany nazwy apteki z regulacjami u.z.n.k., to Sąd zauważa, że – po pierwsze – organy nie wykazały w toku postępowania, że nazwa "[...]" stanowi firmę innego, konkretnego przedsiębiorcy, czy też zastrzeżony prawem znak towarowy. Wszak li tylko ustalenie i wskazanie w uzasadnieniach do wydanych decyzji, że nazwą tą posługuje się łącznie 211 aptek ogólnodostępnych (lub ma określenie "[...]" w nazwie) nie dowodzi jeszcze, że nazwa ta stanowi podlegającą ochronie firmę innego przedsiębiorcy (nazwa apteki nie musi być tożsama z firmą pod jaką funkcjonuje prowadzący ją przedsiębiorca), czy też objęty ochroną znak towarowy.". Po drugie, należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem orzecznictwa, na gruncie u.z.n.k., odmiennie niż w prawie własności przemysłowej, ustawodawca nie kreuje praw bezwzględnych skutecznych erga omnes, a tylko przewiduje system roszczeń ochronnych w przypadku zaistnienia niepożądanych działań rynkowych (czynów nieuczciwej konkurencji). Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnianiu do wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r. o sygn. akt II GSK 320/05, tylko prawomocny wyrok sądu powszechnego, orzekający zakaz używania znaku w obrocie na podstawie u.z.n.k. mógłby stanowić przesłankę naruszenia prawa majątkowego w rozumieniu art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o znakach towarowych (Dz.U. nr 5 poz. 17 ze zm.) i to pod warunkiem tożsamości okoliczności faktycznych, z powodu których orzeczony został taki zakaz i które świadczyłyby także o niedopuszczalności rejestracji danego znaku towarowego (por. także wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r. o sygn. akt II GSK 1022/18). Wprawdzie wskazany judykat zapadł w sprawie, której przedmiotem było unieważnienie prawa z rejestracji znaku towarowego, to jednak zacytowana konkluzja pozostaje aktualna na gruncie kontrolowanej sprawy, jeżeli chodzi o przyjęcie dopuszczenia się czynu nieuczciwej konkurencji i jego skutki. Należy przy tym stwierdzić, że jakkolwiek rację ma autor skargi, że organy inspekcji farmaceutycznej nie posiadają kompetencji do orzekania o czynach nieuczciwej konkurencji, to jednak należy dopuścić dokonywanie przez nie rozważenia – na gruncie dyspozycji art. 155 k.p.a. – sprzeczności zmiany decyzji ostatecznej również z powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi nieuczciwej konkurencji. Przy czym sama możliwość domagania się, przez podmiot powołujący się na pierwszeństwo stosowania danego oznaczenia w obrocie, na podstawie u.z.n.k., nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że postulowana zmiana nazwy apteki stanowiłaby czyn nieuczciwej konkurencji. Organ farmaceutyczny musiałby dysponować niepodważanym dowodem w postaci orzeczenia sądu powszechnego, czego w niniejszej sprawie zabrakło, niezależnie od wskazanego wyżej deficytu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia podmiotu posiadającego ewentualne roszczenie w tym zakresie.
Odnosząc się do kwestii interesu społecznego lub słusznego interesu strony, to wskazać należy, że oba rodzaje interesów - strony postępowania oraz społecznego - powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych, co oznacza, iż nie można uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny subiektywnego przeświadczenia strony o możliwej dla niej szkodzie ze względu na wskazane przez nią okoliczności dotyczące tylko ściśle zindywidualizowanych ocen. Nie może chodzić w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony czy interes społeczny przemawiający za zmianą decyzji ostatecznej należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony, lecz ustalić i rozważyć wszystkie okoliczności, które pozwalają na dokonanie oceny, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony czy społeczny w rozumieniu tego przepisu musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, gdyż wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa.
Jednakże w niniejszej sprawie skarżąca spółka w żaden sposób we wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w G. przy ul. [...], w zakresie nazwy apteki, tj. z nazwy "[...]" na nazwę "[...]", nie wskazała jaki jest jej słuszny interes w zmianie pozwolenia w zakresie nazwy apteki i to akurat na nazwę "[...]". W odwołaniu wskazano, że taka zmiana miałaby za zadanie ":uaktualnienie danych w zezwoleniu", jednakże skarżąca spółka nie rozwinęła powyższej argumentacji i jest ona dla Sądu niezrozumiała.
W świetle powyższego należy uznać, iż ma rację organ, że omawiana zmiana nazwy apteki stanowiłoby naruszenie art. 94a ust. 1 u.p.f., w związku z czym prawidłowo odmówiono zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.