V SA/Wa 1691/22

V SA/Wa 1691/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Brzozowska
Jadwiga Smołucha /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Madalińska-Urbaniak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1994/22 - Postanowienie NSA z 2023-01-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 200, 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Dorota Brzozowska, Protokolant referent Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w P. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 6 lipca 2022 r. nr DPU.SK2.5300.8.3208.2021.ZL(3) w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1) stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości; 2) zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz [...] sp. z o.o. w P. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej : "skarżąca", "strona" lub "spółka") jest rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP" lub "organ") z dnia 6 lipca 2022 r. nr DPU.SK2.5300.8.3208.2021.ZL(3) o pozostawieniu protestu strony bez rozpatrzenia.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
W dniu 5 października 2021 r. spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu zatytułowanego "Wzmocnienie odporności firmy spedycyjnej na ryzyko związane z zagrożeniem epidemiologicznym poprzez wprowadzenie innowacji, mającej na celu utrzymanie potencjału operacyjnego w przypadku stosowania zatrudnienia w formie zdalnej – program do wymiany informacji (na temat położenia, kierunku transportu i aktualnej ładowności samochodu w międzynarodowym transporcie towarów) w warunkach pracy zdalnej" w konkursie organizowanym przez PARP w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, Oś priorytetowa 6 "Zwiększenie potencjału przedsiębiorstw i przygotowanie do cyfrowej transformacji w kontekście pandemii COVID-19, Działanie 6.2 "Wsparcie MŚP w obszarze cyfryzacji – Bony na cyfryzację".
W piśmie z 25 maja 2022 r. nr [...] PARP poinformowała stronę o niewybraniu projektu do udzielenia dofinansowania, z uwagi na nieuzyskanie przez projekt minimalnej liczby 6 punktów w ramach kryteriów obligatoryjnych. Za niespełnione zostały uznane kryteria nr 3. "Projekt jest zgodny z zasadami horyzontalnymi wymienionymi w art. 7 i 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013" i nr 7 "Projekt dotyczy działalności Wnioskodawcy z branży szczególnie dotkniętej skutkami pandemii COVID-19" (numeracja kryteriów przyjęta przez PARP w informacji z dnia 25 maja 2022 r.). W dołączonych do ww. informacji arkuszach oceny uznano w odniesieniu do kryterium nr 3, że po dokonaniu uzupełnień, spółka wykazała, że dla osób z niepełnosprawnościami będzie dostępna tylko część produktów projektu, tj. oprogramowanie do wymiany informacji wewnątrz firmy spedycyjnej w warunkach pracy zdalnej i serwer umożliwiający stosowanie pracy zdalnej. Dostępność dla osób z niepełnosprawnościami nie została natomiast wykazana w odniesieniu do dokumentacji użytkowej, dokumentacji technicznej oraz zaplanowanych szkoleń pracowników, które są również produktami projektu. Co do kryterium nr 7 wskazano zaś, że weryfikacja przeprowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) oraz w oparciu o działalność spółki oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, wykazała, iż działalność prowadzona przez stronę (kod [...] Działalność pozostałych agencji transportowych) nie należy do branży szczególnie dotkniętej negatywnymi skutkami pandemii COVID-19.
W piśmie z 13 czerwca 2022 r. spółka wniosła protest kwestionując ocenę projektu w odniesieniu do kryterium nr 3 w części dotyczącej pozytywnego wpływu projektu na realizację zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. Spółka zarzuciła organowi naruszenie § 9 ust. 7 Regulaminu konkursu poprzez przyjęcie, że wnioskodawca był zobowiązany do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w zakresie przekraczającym wskazany w wezwaniu skierowanym do wnioskodawcy. Strona przyznała, że faktycznie została przez organ wezwana do dokonania pogłębionej analizy projektu dla osób z niepełnosprawnościami, jednak nie było to wezwanie do wykazania, że dokumentacja użytkowa i dokumentacja techniczna, która również powstanie jako produkt projektu, będzie spełniała wymagania dostępności dla osób niepełnosprawnych. Przeciwnie, spółka będąc wezwana do dokonania pogłębionej analizy, otrzymała od PARP jedynie wskazówkę, która brzmiała: "Przedmiotem takiej analizy mogłaby być np. dokumentacja związana z wyborem wykonawcy oprogramowania, czy w bardziej ogólnym podejściu również pomieszczenie, w którym zostanie zainstalowany serwer.". Zgodnie zaś z § 9 ust. 7 Regulaminu konkursu: "Wnioskodawca jest zobowiązany do poprawienia lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie wyłącznie w zakresie wskazanym w wezwaniu, o którym mowa w ust. 4.". W związku z tym spółka stwierdziła, że nie była zobowiązana do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w zakresie, w jakim nie została do tego wezwana. Zdaniem spółki treść wezwania PARP o dokonanie pogłębionej analizy, jedynie przykładowo wskazywała, w jakim kierunku ta analiza może zmierzać i spółka do tych wskazań się zastosowała poprawiając swoje odpowiedzi w poszczególnych polach wniosku, w szczególności odnośnie dostępności serwera. Strona podniosła, że dokumentacja użytkowa dotycząca oprogramowania w postaci np. instrukcji obsługi, będzie dostępna w ramach samej aplikacji (samego oprogramowania) w formie elektronicznej i nie będzie ona stanowić czegoś, co można być wskazać jako odrębny produkt projektu. Podobnie nie da się również w przypadku tego projektu jako odrębnego produktu wyróżnić "dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy" podanej przez PARP. Projekt nie przewiduje też nabywania żadnych usług doradczych ani żadnego szkolenia, wobec czego nie ma możliwości, aby w ich ramach powstała dokumentacja, którą można by zakwalifikować jako odrębny produkt.
Pismem z dnia 6 lipca 2022 r. PARP poinformowała spółkę o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej informacji wskazano, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Działania 6.2 Wsparcie MŚP w obszarze cyfryzacji – Bony na cyfryzację, została wyczerpana. Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818, dalej zwaną: "ustawą wdrożeniową") w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Działania, a w przypadku gdy w Działaniu występują Poddziałania – w ramach Poddziałania, protest pozostawia się bez rozpatrzenia.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na rozstrzygnięcie PARP z 6 lipca 2022 r. spółka podniosła zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wobec niewyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Skarżąca wniosła o uznanie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia a ewentualnie - na wypadek ustalenia przez sąd, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było zgodne z prawem - stwierdzenie, że dokonana przez PARP ocena projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem.
Ponadto skarżąca podniosła zarzuty dotyczące niezgodności z prawem zaskarżonej oceny:
- art. 37 ustawy wdrożeniowej, w odniesieniu do następującego kryterium wyboru projektów: "Projekt jest zgodny z zasadami horyzontalnymi wymienionymi w art. 7 i 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013" w części dotyczącej pozytywnego wpływu projektu na realizację zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami, poprzez dokonanie oceny w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny;
- art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 7 Regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020; oś priorytetowa: VI Zwiększenie potencjału przedsiębiorstw i przygotowanie do cyfrowej transformacji w kontekście pandemii COVID-19; Działanie 6.2 Wsparcie MŚP w obszarze cyfryzacji - Bony na cyfryzację w zw. z § 9 ust. 7 Regulaminu konkursu poprzez przyjęcie, że skarżąca była zobowiązana do poprawienia lub uzupełniania wniosku w zakresie przekraczającym wskazany w skierowanym do niej wezwaniu.
Skarżąca podniosła, że z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wynika, iż pozostawienie protestu bez rozpatrzenia przez właściwą instytucję możliwe jest tylko wtedy, gdy w zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów. Taka okoliczność nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. W zaskarżonej informacji PARP wskazała, że: "Kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie i jednocześnie w Działaniu 6.2 POIR Bony na cyfryzację wynosi 149.386.741,21 zł. Kwota ta pozwoliła na rekomendację do udzielenia wsparcia dla 696 Przedsiębiorców (696 projektów na łączną kwotę wnioskowanego dofinansowania 149.386.741,21 zł.) Oznacza to, tym samym, że kwota alokacji Działania nie jest wystarczającą do wsparcia wszystkich pozytywnie ocenionych projektów...)". Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że PARP zamiennie traktuje pojęcia kwoty alokacji i kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Utożsamianie tych dwóch wartości jest nieprawidłowe. Na poparcie tego twierdzenia spółka przytoczyła poglądy orzecznictwa i doktryny podkreślając, że samo zakwalifikowanie danych projektów do finansowania nie przesądza o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Co więcej, o wyczerpaniu takiej kwoty można mówić najwcześniej dopiero w momencie zawarcia umów z beneficjentami. Uzasadniając zarzuty dotyczące dokonania oceny projektu niezgodnie z prawem, skarżąca powołała argumentację analogiczną do tej zaprezentowanej w proteście.
W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie. Dodatkowo organ wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, na okoliczność wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach Działania 6.2 POIR do dnia wydania zaskarżonej informacji z dnia 6 lipca 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 66 ust. 2 tej ustawy w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania:
1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61;
2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, którego naruszenie przez organ słusznie zarzuca skarżący w skardze, zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione tam zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17 i przywołane w nim orzecznictwo; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).
Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być, zdaniem Sądu, utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej.
Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę.
Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powinna ona zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny.
W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie narusza wyżej wskazane zasady, jak i przepisy zakreślone w cyt. ustawie.
Na wstępie należy zatem przypomnieć, że istotą i zasadniczym celem procedury takiej, jak kontrolowana w przedmiotowym przypadku, zaliczanej do tzw. procedur trzeciej generacji, nie jest - w przeciwieństwie do postępowania typu jurysdykcyjnego - konkretyzacja praw lub obowiązków, lecz optymalizacja wyniku pewnego cyklu działań (w tym przypadku absorpcji środków unijnych), zwłaszcza poprzez dokonanie podziału posiadanej puli środków finansowych na zasadach konkurencji uczestników postępowania (konkursu) (szerzej np. Z. Kmieciak, Idea procedur administracyjnych trzeciej generacji (na przykładzie postępowania w sprawach dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych, Państwo i Prawo 2015, nr 5, s. 11 i n.). W związku z tym pozycja uczestnika takiego postępowania różni się istotnie od sytuacji strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Tut. sąd wielokrotnie zajmował się tym zagadnieniem, a skład orzekający w sprawie podziela ten pogląd, że takie wyżej wskazane rozumowanie nie oznacza, że strona skarżąca w ramach przedmiotowej procedury konkursowej pozbawiona jest gwarancji procesowych. Należy bowiem mieć na względzie, że także postępowanie w sprawie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków unijnych powinno spełniać pewne warunki brzegowe, w szczególności czynić zadość podstawowym zasadom zapewniającym, by wybór projektu miał charakter niedyskryminacyjny i przejrzysty (por. art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 320). Owe zasady formułuje, poza ww. rozporządzeniem, na poziomie ustawowym art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Ponadto – z mocy art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 ust. 2 ww. ustawy – regulacje w tym zakresie zawierają Wytyczne Ministra Inwestycji i Rozwoju w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 (MR/2014-2020/9(3), a to w szczególności w rozdziale 4 pkt 1 lit. a-e (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4278/21; dostępny tamże - CBOSA).
W orzecznictwie akcentuje się, że zasady powyższe mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzonej z traktatowej zasady równości (por. np. wyrok NSA o sygn. II GSK 1549/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Owo minimum gwarancji procesowych odnosi się zarówno do kwestii walidacyjnych, tj. określonych przez instytucję zarządzającą wymogów kwalifikowania projektów, jak i do oceny projektu, na każdym etapie procedury konkursowej. Innymi słowy, m.in. wybór projektu do dofinansowania powinien być dokonany w sposób przejrzysty, bezstronny oraz rzetelny (vide np. wyrok NSA o sygn. I GSK 421/21, CBOSA), co obejmuje również uzasadnienie ustalenia o wyczerpaniu środków (por. wyrok NSA o sygn. II GSK 3172/17, CBOSA). Zwłaszcza w optyce zasad przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów, właściwa instytucja podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest zobowiązana wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane (kryterium stanowią zawarte umowy o dofinansowanie). Wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż determinuje ono sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a co więcej – uniemożliwia ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, w przypadku dostrzeżenia istotnych wad procedury konkursowej, które skutkują uwzględnieniem skargi (art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się ze skarżącą, że z treści rozstrzygnięcia nie wynika, w jakich warunkach doszło do wyczerpania środków, czy wyczerpanie środków rzeczywiście nastąpiło, czy miało miejsce jedynie wstępne rozdysponowanie tych środków poprzez sporządzenie listy rankingowej. Przekazanie przez organ informacji, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania została wyczerpana była dla skarżącego niemożliwa do zweryfikowania. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nie czyniło zadość ww. zasadom. Trudno w szczególności uznać, że stronie zapewniono dostęp do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów (zasada przejrzystości – por. rozdz. 4 pkt 1 lit. a Wytycznych), skoro poprzestano na lakonicznym stwierdzeniu, że ,,kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania została wyczerpana’’ oraz, że ,,informacja w tym zakresie została zawarta w poniższym komunikacie na stronie konkursu: https://www.parp.gov.pl/component/grants/news/zmiana-regulaminu-konkursu-dla-dzialania-6-2- wsparcie-msp-w-obszarze-cyfryzacii-bony-na-cyfryzacje-1’’
Z akt sprawy wynika, że dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przedstawiono uzasadnienie dla ww. ustalenia o wyczerpaniu środków. W piśmie procesowym z 20 września 2022 r. wskazano, że na dzień 6 lipca 2022 r. (data wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia) w Działaniu 6.2 POIR zostały zawarte umowy na kwotę 1 064 276,25 zł, zaś kwota alokacji na przedmiotowe działanie - zgodnie z tabelą arkusza kalkulacyjnego MF według stanu na lipiec 2022 r. - wynosiła 149 994 799,77 zł i nie była wystarczająca dla wszystkich wybranych do wsparcia przedsiębiorców, dla których przygotowywane są umowy o udzielenie wsparcia. Wskazano tam również, że kwota dofinansowania wniosków wybranych do wsparcia, dla których nie zawarto jeszcze umowy wynosi 145 627 886,96 zł. Dopiero w odpowiedzi na skargę wyrażono stanowisko, co do uwzględnianego przez organ rozumienia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w Działaniu 6.2 dokonało się już z momentem rozstrzygnięcia konkursu czyli zatwierdzenia listy projektów wybranych do dofinansowania i pozostało aktualne na dzień złożenia protestu, ponieważ wartość kwoty przeznaczonej w przedmiotowym działaniu po pomniejszeniu o kwotę przeznaczoną na konkurs nie wystarczyłaby na dofinansowanie wszystkich złożonych protestów, gdyby zostały pozytywnie rozpatrzone. Co do zasady organ przyjmuje więc, że już samo robocze ustalenie kwoty projektów rekomendowanych do wsparcia, tj. "oczekujących jeszcze na zawarcie umów", stanowi o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów.
Przedstawienie jednak w sposób wyczerpujący powyższego stanowiska dopiero na etapie postępowania przed tut. sądem uchybiało podstawowym dla analizowanej procedury konkursowej zasadom przejrzystości i rzetelności, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze bowiem, organ nie pozwolił tym samym skarżącemu na poznanie podstaw faktycznych i prawnych (w zakresie przyjmowanej interpretacji art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej) pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Po drugie natomiast nie rozważył, a co za tym idzie nie wykazał, czy uwzględniona wykładnia przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" jest prawidłowa. Nie można natomiast tracić z pola widzenia, że pojęcie "wyczerpania" puli środków w ramach działania nie jest jednoznaczne. Wobec tego przyjęty przez organ wybór momentu tegoż wyczerpania (jako "roboczego" ustalenia alokacji środków) powinien zostać uzasadniony, zgodnie z dyrektywą interpretatio cessat in claris, czego nie uczyniono.
Słusznie w tym kontekście podnosi skarżący na odmienne pojmowanie wskazanego warunku w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego można zrekonstruować podzielane przez skład orzekający założenie, że środkiem do uściślenia znaczenia przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów" jest kontekst systemowy (tzw. makrokontekst wypowiedzi prawodawcy – szerzej T. Gizbert-Studnicki, Wieloznaczność leksykalna w interpretacji prawniczej, Kraków 1978, s. 93 i n.). W tym względzie ugruntowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (przywołane również w skardze), że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów - w rozumieniu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej musi być więc faktyczne. O faktycznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, w rozumieniu art. 66 ust. 2 powoływanej ustawy, można zaś mówić w sytuacji istnienia prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków, a takie prawnie wiążące zobowiązania, na gruncie ustawy wdrożeniowej (art. 52 ust. 1 tej ustawy), kreuje zawarta umowa lub wydana decyzja o dofinansowaniu, stanowiące podstawę dofinansowania (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 499/20 – publ. Cbosa). Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia zwłaszcza treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Zatem dopiero zawarcie umowy o dofinansowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu wiąże się z definitywnym (wiążącym) rozdysponowaniem środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, a tym samym z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na ten cel. Możliwa jest bowiem, w świetle cyt. przepisu, sytuacja zmiany przez właściwą instytucję swojej decyzji w zakresie objęcia wsparciem, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy skierowaniem projektu do dofinansowania, a dniem zawarcia umowy, okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. Nie jest również wykluczone odstąpienie od realizacji projektu (w tym zawarcia umowy) przez samego wnioskodawcę. Dopiero więc podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środków dotacji.
Sąd uwzględnił wniosek organu o przeprowadzenie dowodu z dokumentów powołanych w odpowiedzi na skargę na okoliczność wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Jednakże w ocenie sądu, wobec przyjętej przez sąd - zaprezentowanej powyżej - interpretacji art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, załączone dokumenty nie mogły uzasadniać stanowiska o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Potwierdzają one bowiem ugruntowaną interpretację instytucji zarządzającej, akceptowaną przez organ, że o wyczerpaniu środków na dofinansowanie projektów decyduje wartość zawartych umów o dofinansowanie oraz wydanych decyzji o dofinansowaniu, a także wartość dofinansowania przyznanym projektom, dla których nie zawarto jeszcze umów o dofinansowanie lub nie wydano decyzji o dofinansowaniu, a ich wnioskodawcy nie odstąpili od zawarcia umów o dofinansowanie. Sąd nie podziela powyższego stanowiska i stwierdza, że ustalenie o wyczerpaniu środków nie może opierać się na roboczych (uwidocznionych w arkuszu kalkulacyjnym) ustaleniach instytucji zarządzającej. Zatem zdaniem sądu organ nie przedstawił argumentów, które uzasadniałyby odstąpienie od przywołanego wyżej poglądu.
W tym stanie rzeczy sąd stwierdził również naruszenie w sprawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Ocena projektu ze względu na pozostawienie protestu bez rozpoznania została dokonana z naruszeniem prawa.
Reasumując dotychczasowe rozważania sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b) ustawy wdrożeniowej.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi 200 zł, wynagrodzenie adwokata 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł.