V SA/Wa 1679/23

V SA/Wa 1679/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha
Justyna Żurawska
Tomasz Zawiślak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2561
art. 5 pkt 32c, art. 95d ust. 1, art. 95f ust. 9, art. 95i ust. 1, 2, 6a, 7, 8 i 10, art. 95j ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Asesor WSA - Justyna Żurawska, Protokolant referent - Katarzyna Laskowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] na opinię Ministra Zdrowia z dnia 21 lipca 2023 r. znak ASS.3151.117.2023.JGB w przedmiocie celowości inwestycji oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] (dalej: "strona skarżąca", "skarżąca", "strona" lub "spółka") jest opinia Ministra Zdrowia (dalej: "Minister" lub "organ") z 21 lipca 2023 r. znak: ASS.3151.117.2023.JGB w sprawie protestu dotyczącego opinii celowości inwestycji skutkującej zamianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.
Zaskarżona opinia zapadła w następującym stanie faktycznym:
Skarżąca wystąpiła do Wojewody Łódzkiego (dalej" "Wojewoda" lub "organ I instancji") z wnioskiem z 12 kwietnia 2023 r. o wydanie opinii o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej do wniosku nr [...] pod nazwą "Pracownia rezonansu magnetycznego w [...]". Wniosek dotyczył utworzenia nowych jednostek i komórek organizacyjnych podmiotu leczniczego celem udzielania świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej, Ambulatoryjnych Świadczeń Diagnostycznych Kosztochłonnych (ASDK) - Badania rezonansu magnetycznego (MR).
W dniu 25 maja 2023 r. Wojewoda wydał negatywną opinię o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej dla wniosku skarżącej nr [...] (znak: [...]). W uzasadnieniu opinii organ I instancji odniósł się do kryteriów oceny inwestycji objętych wnioskiem, w zakresie negatywnej oceny dla kryteriów: 8, 9, 12, 19, 21, 22, 29 oraz 33. W wyniku nieosiągnięcia minimalnej liczby wymaganych punktów, całkowity wynik punktowy dla inwestycji wskazany w opinii Wojewody wyniósł 0 punktów.
Strona złożyła protest od negatywnej opinii o celowości inwestycji.
W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu Minister wydał ww. opinię z 21 lipca 2023 r. znak: ASS.3151.117.2023.JGB w sprawie protestu skarżącej. Organ częściowo zgodził się z zarzutami i informacjami spółki, lecz negatywnie ocenił kryteria 21 i 29. W ramach kryterium 21 (Czy inwestycja odpowiada krajowemu lub wojewódzkiemu planowi transformacji lub mapie potrzeb zdrowotnych?) Minister stwierdził, iż zakup kolejnego rezonansu magnetycznego w województwie łódzkim nie jest zasadny. Aby dostawić sprzęt w województwie to według minimalnej wartości rekomendowanej powinno wykonywać się na jednym sprzęcie ok. 2800 badań, tymczasem w województwie łódzkim wykonuje się 1906 badań. Z kolei w odniesieniu do kryterium 19 (W jaki stopniu inwestycja jest obarczona ryzykiem nieuzyskania finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej?) Minister uznał, że inwestycja nie wpisuje się w wojewódzki plan transformacji w związku z tym obarczona jest ryzykiem nieuzyskania finansowania ze środków publicznych. Wynik "zerowy" w kryterium 21, przy zastosowaniu wzoru wykorzystującego iloczyn tylko tego pojedynczego wyniku (P1) skutkował ostatecznym wynikiem negatywnym (0,00).
W skardze na powyższą negatywną ocenę spółka zarzuciła naruszenie:
1) art. 95f ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2022 poz. 2561 ze zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach" lub "u.ś.o.z.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie opinii w oparciu o nieznane, nieobjęte przepisem dane podczas gdy opinię o celowości inwestycji wydaje się wyłącznie na podstawie informacji wskazanych we wniosku, krajowym lub wojewódzkim planie, danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, mapach, opinii dyrektora oddziału NFZ;
2) art. 95f ust. 9 u.ś.o.z. poprzez uzasadnienie kryteriów oceny inwestycji w sposób lakoniczny, nie dający możliwości weryfikacji, zaniechanie rzetelnej oceny wniosku, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że inwestycja jest niecelowa a opinia negatywna, podczas gdy uzasadnienie negatywnej oceny winno umożliwić jej weryfikację z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania, prawdy obiektywnej, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
3) art. 95i ust. 6a u.ś.o.z. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i brak należytej weryfikacji oceny wniosku, podczas gdy minister po wniesieniu protestu obowiązany jest do dokonania własnej oceny prawidłowości oceny wniosku o ocenę celowości inwestycji w zakresie objętym wnioskiem;
4) art. 95i ust. 7 w związku z art. 95d ust. 1 u.ś.o.z. i w związku z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej poprzez niewyjaśnienie rozstrzygnięcia, podczas gdy ocena negatywna wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia protestu, w tym kompleksowej oceny informacji podanych przez wnioskującego, uzasadnienia protestu, mapy, planu lub danych z rejestru podmiotów leczniczych i uzasadnienia;
5) art. 95i ust. 8 u.ś.o.z.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej opinii w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że w zakresie kryterium 21 Minister wskazał na dane ilości badań RM w województwie łódzkim, tj. ilość danych referencyjnych 2800 oraz wykonywanych 1906, jednak dane te są zupełnie niezrozumiałe. Nie ma wskazanego żadnego źródła tych danych, co już samo w sobie nie pozwala ani wnioskodawcy, ani sądowi na weryfikację poprawności procedowania i oceny. Co istotniejsze, podane wartości danych 2800 badań w województwie na jednym aparacie jakiejś nieznanej jednostki referencyjnej, czy też wykonywanych w województwie łódzkim 1906 badań nie były ani informacjami przedstawionymi we wniosku (pkt. 1), ani nie wynikają z krajowego czy wojewódzkiego planu (pkt. 2), nie są też objęte rejestrem podmiotów wykonujących działalność leczniczą (pkt. 3), nie wynikają z mapy (pkt. 4), czy opinii dyrektora ŁOW NFZ (pkt. 5).
Dalej strona wskazała, że w zakresie kryterium 29 organ tylko lakonicznie stwierdził, iż inwestycja nie wpisuje się w WPT w związku z tym obarczona jest ryzykiem nieuzyskania finansowania ze środków publicznych. Nie podjął próby uzasadnienia tak wskazanej oceny. Brak opisania czym kierował się organ także uniemożliwia weryfikację poprawności procedowania i oceny. Treść cytowanej tezy przeczy informacjom przedstawionym we wniosku (pkt. 1), czy wojewódzkiemu planowi (pkt. 2). Nawet przy przyjęciu (co skarżący wprost negował i neguje), iż inwestycja nie wpisuje się w WTP, to druga część zdania nie jest sama w sobie prawidłową, zgodną z przepisem i regułami tego kryterium. Co do zasady każda inwestycja jest obarczona ryzykiem nieuzyskania finansowania, co wprost wynika ze sposobu a przede wszystkim ustawowej formy zawierania kontraktów z NFZ na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (konkursy, wymogi minimalne itd.). Obowiązkiem jednak Ministra było dokonanie oceny w skali od 10 (brak ryzyka) do 0 i uzasadnić taką ocenę. Minister wartościowania przy ocenie tego kryterium nie zastosował.
W ocenie skarżącej w swoim wniosku wykazała, że inwestycja jest zgodna z Wojewódzkim Planem Transformacji Województwa Łódzkiego na lata 2022-2026, mapą potrzeb zdrowotnych czy Rekomendacją nr 55/2018 Prezesa Agencji Oceny i Technologii Medycznych i Taryfikacji z 5 czerwca 2018 w sprawie zasadności zmiany technologii medycznych tomografii komputerowej (TK) i rezonansu magnetycznego (MR) w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej.
Spółka podniosła również, że zaskarżona opinia nie zawiera wszystkich prawidłowych a wymaganych elementów opisanych przepisem, a zatem nie spełnia określonych w ustawie warunków formalnych, tj. nie wskazuje właściwego, zgodnego z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym miejsca rozpatrzenia protestu. Wskazanym w treści zaskarżanej opinii miejscem rozpatrzenia protestu wydaje się być miasto wskazane przed datą wydania, a więc Łódź, podczas gdy Departament Analiz i Strategii, w którym przygotowano opinię, podobnie jak sam Minister Zdrowia, funkcjonuje pod adresem ul. Miodowa 15, 00-952 Warszawa.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 16 października 2023 r. Minister wyjaśnił, że dedykowana mapie potrzeb zdrowotnych strona internetowa, stanowiąca zaawansowane narzędzie analityczne - BASiW (Baza Analiz Systemowych i Wdrożeniowych), jest integralną część mapy potrzeb zdrowotnych i znajduje się pod adresem basiw.mz.gov.pl. W zakładce "Analizy" zawiera ona analizy demograficzne i epidemiologiczne, analizy stanu i wykorzystania zasobów systemu opieki zdrowotnej, w tym personelu medycznego, a także m.in. w zakresie sprzętu medycznego. Do stworzenia bazy danych, na podstawie której powstały zawarte w tym zakresie w mapie wizualizacje wykorzystano następujące źródła: NFZ, Sprawozdania statystyczne MZ-29 oraz MZ-11, Raporty od Konsultantów Krajowych, SIMP, SEZOZ. Wskazana w uzasadnieniu do kryterium nr 21 zaskarżonej opinii liczba badań dla rezonansu magnetycznego wykonana w województwie łódzkim (tj. 1906), obliczona została w oparciu o dane źródłowe dla aplikacji BASiW, a obrazuje to załącznik nr 1 do pisma. Średnia dla województwa łódzkiego została obliczona na podstawie danych sprawozdawanych przez świadczeniodawców do Narodowego Funduszu Zdrowia. Z kolei wartość rekomendowanej liczby badań, jaka powinna być wykonywana na jednym sprzęcie (tj. ok. 2800 badań), wskazana w uzasadnieniu do kryterium nr 21 zaskarżonej opinii, została ustalona na podstawie danych przedstawionych w aplikacji dot. sprzętu medycznego opublikowanej na BASiW, z których wynika rozkład liczby badań wykonanych przy użyciu rezonansów magnetycznych w Polsce oraz na podstawie wytycznych Europejskiego Towarzystwa Radiologicznego określających m.in. okresy eksploatacji urządzeń do diagnostyki obrazowej oraz częstotliwość wykorzystania urządzeń. Z uwagi na dużą rozpiętość rozkładu liczby badań realizowanych przez podmioty lecznicze, przy ustaleniu przedmiotowej rekomendacji wskazano realną wartość możliwą do uzyskania w zakresie liczby badań. Organ przedstawił wykres, z którego wynika, że większość urządzeń do rezonansów magnetycznych w Polsce w 2021 r. wykonywało badania w przedziale liczbowym 1,5 tys. - 3 tys. Wykres pochodzi z aplikacji BASiW (tj. integralnej części mapy) i został opracowany na podstawie danych Narodowego Funduszu Zdrowia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przedmiotem skargi jest opinia Ministra Zdrowia z 21 lipca 2023 r. w sprawie celowości inwestycji pod nazwą "Pracownia rezonansu magnetycznego w [...]". Sprawa dotyczy szczególnego typu postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W myśl art. 95d ust. 1 u.ś.o.z. wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych - której wartość kosztorysowa na dzień złożenia wniosku przekracza 2 mln zł. W art. 95i ust. 1 i ust. 2 u.ś.o.z. wyjaśniono, że w przypadku gdy opinia, o której mowa w art. 95d ust. 1, jest negatywna, podmiotowi wnioskującemu przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu, który wnosi się do ministra właściwego do spraw zdrowia w terminie 14 dni od dnia doręczenia opinii.
Natomiast od negatywnej opinii ministra do spraw zdrowia przewidziano skargę do sądu administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 95j ust. 1 u.ś.o.z., po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed ministrem właściwym do spraw zdrowia w przypadku utrzymania negatywnej opinii w sprawie protestu podmiot, który otrzymał tę opinię, może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednocześnie art. 95i ust. 6a u.ś.o.z. przewiduje, że w opinii w sprawie protestu minister właściwy do spraw zdrowia weryfikuje prawidłowość oceny wniosku o ocenę celowości inwestycji w zakresie objętym złożonym wnioskiem. Stosownie zaś do ust. 7 art. 95i u.ś.o.z., w wyniku rozpatrzenia protestu, minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, za pośrednictwem systemu IOWISZ, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie:
1) informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący;
2) uzasadnienia zawartego w proteście;
3) mapy (art. 95a u.ś.o.z. - mapa potrzeb zdrowotnych – dopisek sądu);
4) krajowego planu albo wojewódzkiego planu (art. 95b i 95c u.ś.o.z. - plan transformacji - dopisek sądu);
5) danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą.
Opiniowanie wniosku zakłada udział kilku różnych podmiotów. Podmiot wnioskujący (art. 95e u.ś.o.z.), organ wydający opinię (w sprawie wojewoda – art. 95d ust. 1 i a contrario ust. 3 u.ś.o.z.), Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "NFZ" – art. 95f ust. 3 pkt 6 u.ś.o.z. – w sprawie przepis ten nie ma zastosowania) i dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ (art. 95f ust. 2 pkt 5 u.ś.o.z.), każdy w zakresie swojej właściwości, wypełniają, za pośrednictwem systemu IOWISZ, formularz Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia (art. 95f ust. 4, 5 i 9 u.ś.o.z.), dokonując oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 u.ś.o.z., przez przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów przez podmiot wnioskujący oraz uzasadnienie tej oceny. Organ wydający opinię, Prezes NFZ i dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ sporządzają uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy proponowana ocena lub uzasadnienie oceny danego kryterium jest inne niż przedstawiona przez podmiot wnioskujący w formularzu Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia.
Zgodnie z definicją z art. 5 pkt 32c u.ś.o.z., system IOWISZ, to system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 31a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2019 r. poz. 408).
W wydanym na mocy delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 95h ust. 1 u.ś.o.z., rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 28 grudnia 2021 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2487), określony został wzór wniosku zawierającego ww. formularz wraz ze wskazaniem kryteriów oceny przedmiotowej inwestycji, przypisaniem im wagi oraz określeniem skali punktów możliwych do uzyskania w zakresie poszczególnych kryteriów, a także sposób obliczania całkowitego wyniku punktowego w zakresie dokonywania oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz minimalną liczbę punktów wymaganą do uzyskania pozytywnej opinii. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia całkowity wynik punktowy jest obliczany według wzoru:
C= G1 * G2 * G3 * G4 * P1/ 1,06 (P2/12)/1000,
gdzie poszczególne symbole oznaczają:
C - całkowity wynik punktowy przyznawany w wyniku oceny kryteriów oceny inwestycji,
G1 - sumę iloczynów punktów przyznanych za kryteria oceny inwestycji o numerach: 9, 20, 23, 24, 31, 32, 33, 34 oraz przypisanych im wag,
G2 - sumę iloczynów punktów przyznanych za kryteria oceny inwestycji o numerach: 10, 14, 15, 16, 17, 18, 22, 25 oraz przypisanych im wag,
G3 - sumę iloczynów punktów przyznanych za kryteria oceny inwestycji o numerach: 2, 3, 4, 5, 9, 13, 26, 30 oraz przypisanych im wag,
G4 - sumę iloczynów punktów przyznanych za kryteria oceny inwestycji o numerach: 6, 7, 8, 11, 12, 27, 28, 29 oraz przypisanych im wag,
P1 - liczbę punktów przyznanych za kryterium oceny inwestycji o numerze 21,
P2 - przewidywany przez podmiot wnioskujący czas na realizację inwestycji podany w miesiącach.
Zasady punktacji w ramach poszczególnych "Kryteriów oceny inwestycji", zostały wyjaśnione w pozycji II załącznika do rozporządzenia w sprawie IOWISZ, tj. w "Instrukcji wypełniania wniosku". W instrukcji wskazano, że uzasadnienie dla każdego z kryteriów oceny inwestycji, nie może przekraczać 500 znaków (ze spacjami). Do każdego kryterium, można załączyć maksymalnie 3 załączniki o wielkości 10MB każdy (pozycja II ust. 4).
W rozpoznawanej sprawie po złożeniu protestu przez spółkę (spółka złożyła protest od kryterium nr 8, 9, 11, 19, 21, 22, 29, 33) organ w znacznej części zgodził się z zarzutami i informacjami podanymi przez stronę. Minister Zdrowia jednak ocenił negatywnie ponownie kryterium nr 21 i 29, w stosunku do których to kryteriów strona złożyła skargę. Minister Zdrowia także podtrzymał negatywną ocenę w ramach kryterium nr 9, jednakże oceny powyższego kryterium spółka nie kwestionuje w skardze do sądu. W sprawie wynik "zerowy" w kryterium 21, przy zastosowaniu wskazanego wyżej wzoru wykorzystującego iloczyn tylko tego pojedynczego wyniku (P1) skutkuje zawsze ostatecznym wynikiem negatywnym, gdyż liczba przyznanych punktów będzie wynosiła zawsze 0 (zero) – mnożenie każdej liczby przez "0" zawsze da wynik "0". Innymi słowy przyznanie punktów w kryterium nr 21 spowodowałoby, że inwestycja uzyskałaby wymagane § 4 ww. rozporządzenia minimum punktowe do uzyskania pozytywnej opinii wynoszące 6200 pkt. Dla potrzeb sprawy sąd dokonał przeliczenia punktów zgodnie z ww. wzorem przy hipotetycznym założeniu spełnienia przez projekt strony (inwestycję) kryterium nr 21 ocenianego tak/nie (ocena "tak" - 10 pkt, ocena "nie"- 0 pkt) i stwierdził, że inwestycja spółki uzyskałaby ponad 20.700 pkt.
Po zbadaniu opinii Ministra w sprawie protestu skarżącej, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona opinia odpowiada przepisom prawa.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 95i ust. 8 u.ś.o.z., opinia w sprawie protestu zawiera:
1) oznaczenie organu rozpatrującego protest;
2) imię i nazwisko lub nazwę (firmę) podmiotu wnioskującego oraz jego numer KRS w przypadku osób prawnych albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) w przypadku osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej;
3) określenie daty i miejsca rozpatrzenia protestu;
4) określenie, czy protest rozpatrzono pozytywnie czy negatywnie;
5) całkowity wynik punktowy obliczony zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 95h;
6) wygenerowane elektronicznie zestawienie punktów przyznanych za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz ich uzasadnienie, przez podmiot wnoszący protest oraz ministra właściwego do spraw zdrowia w wyniku rozpatrzenia protestu;
7) pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 95j, zawierające wskazanie terminu wniesienia skargi;
8) kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany lub podpis osobisty osoby upoważnionej do wydania opinii w sprawie protestu z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego.
W rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona opinia Ministra Zdrowia zawiera wszystkie wymagane elementy i spełnia określone w ustawie warunki formalne. Wskazanie miejsca rozpatrzenia protestu jako Łodzi, w przypadku gdy Ministerstwo Zdrowia i odpowiedzialny za rozpatrzenie protestu departament znajduje się w Warszawie nie ma istotnego w sprawie znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ten powód nie może stanowić jedynej podstawy do uwzględnienia skargi. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w Systemie IOWISZ opinie o celowości inwestycji generowane są automatycznie przez system IOWISZ, w wyniku czego wskazany przez stronę błąd był błędem systemowym, który został zgłoszony do administratora systemu celem jego naprawy. Organ również zwrócił uwagę na fakt, że w stopce zaskarżonej opinii zawarte są dokładne dane teleadresowe Ministerstwa Zdrowie, co przesądza, że jest to jedynie omyłka pisarska pozostająca bez znaczenia dla sprawy.
Minister Zdrowia, zgodnie z art. 95f ust. 9 i art. 95i ust. 7 u.ś.o.z. ponownie rozpatrując sprawę w zakresie objętym protestem, miał obowiązek dokonać własnej oceny i wyrazić ją w formie punktacji w odniesieniu do poszczególnych kryteriów i z powyższego się wywiązał.
W ocenie sądu Minister ocenę wykonał prawidłowo, odwołując się w uzasadnieniach punktacji przyznanej w ramach poszczególnych kryteriów do całości przedmiotu i istoty wniosku skarżącej, uwzględniając zarazem uzasadnienie protestu. Sporządzona przez organ ocena została dokonana w zgodzie z art. 95i ust. 7 u.ś.o.z., tj. na podstawie informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący, uzasadnienia zawartego w proteście, mapy potrzeb zdrowotnych, wojewódzkiego planu transformacji, danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, przy uwzględnieniu prawidłowości oceny wniosku o ocenę celowości inwestycji w zakresie objętym złożonym wnioskiem, zgodnie z art. 95i ust. 6a ustawy. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu. To, że uzasadnienie Ministra do kwestionowanego kryterium jest syntetyczne (strona określa je jako lakoniczne) nie powoduje w wypadku prawidłowości takiego uzasadnienia jego wadliwości. Skoro organ odwołał się w uzasadnieniu do kryteriów oceny danego kryterium i stwierdził, że spółka tego kryterium nie spełnia, to uzasadnienie takie mimo, że syntetyczne, jest prawidłowe. Organ wydający opinię dysponuje (podobnie jak wnioskodawca przy składaniu wniosku) limitem 500 znaków (wraz ze spacjami) na uzasadnienie i z tego względu ocena musi być zwięzła i jasna, co miało miejsce w przypadku uzasadnienia dla obniżenia lub nieprzyznania punktów w ocenianych kryteriach. Powyższe tym bardziej jest zasadne, że w sprawie organ uzupełnił w odpowiedzi na skargę swoje uzasadnienie do najbardziej spornego kryterium (21). Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę, że takie uzasadnienie powinno znaleźć się w opinii a nie w piśmie procesowym. Jednakże ze względu na ekonomikę procesową niezasadne byłoby uchylanie opinii jedynie w celu jej uzupełnienia o informacje zawarte w odpowiedzi na skargę. Po pierwsze dlatego, że z uwagi na ograniczenie znakowe Minister nie mógłby uzupełnić (poszerzyć) uzasadnienia w systemie IOWISZ, a tylko taki sposób wydawania opinii przewidział ustawodawca. Po drugie skarżąca, w wypadku uwzględnienia skargi i tak nie uzyskałaby w ten sposób satysfakcjonującego jej rozstrzygnięcia (opinia byłaby negatywna).
W sprawie zasadnicze znaczenie ma kryterium 21 (0 pkt w tym kryterium powoduje 0 pkt dla całej inwestycji), tj.: "Czy inwestycja odpowiada krajowemu lub wojewódzkiemu planowi transformacji lub mapie potrzeb zdrowotnych?". Zgodnie z "Interpretacją i wyjaśnieniem znaczenia kryterium oraz sposobu oceny inwestycji" cyt. "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo "NIE" (0 pkt). Odpowiedzi "TAK" udziela się wyłącznie wtedy, gdy inwestycja wpisuje się w plan transformacji całkowicie lub w zasadniczej części (rozumianej jako co najmniej 70% wartości inwestycji). Należy odnieść się w sposób dokładny do planu transformacji przygotowanego dla danego województwa, ze wskazaniem działań, które dzięki danej inwestycji będą realizowane. W przypadku gdy inwestycja nie jest uwzględniona w krajowym lub wojewódzkim planie transformacji, należy odnieść się do mapy potrzeb zdrowotnych. Gdy inwestycja wpisuje się w mapę potrzeb zdrowotnych, należy przyjąć "TAK".
Tym samym najważniejszymi dokumentami wg których oceniane jest kryterium 21 są: Mapa potrzeb zdrowotnych na lata 2022-2026 (obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 27 sierpnia 2021 r. w sprawie mapy potrzeb zdrowotnych - Dz.Urz. MZ z 30 sierpnia 2021 r. poz. 69, dalej: "mapa"), Krajowy Plan Transformacji na lata 2022-2026 (obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 15 października 2021 r. w sprawie krajowego planu transformacji - Dz.Urz. MZ z 18 października 2021 r. poz. 80) i Wojewódzki Plan Transformacji dla województwa łódzkiego na lata 2022-2026 (obwieszczenie Wojewody Łódzkiego z 20 grudnia 2021 r. w sprawie wojewódzkiego planu transformacji - Dz.Urz. Woj. Łódz. z 20 grudnia 2021 r. poz. 6669, dalej: "wpt"). W pierwszej kolejności Minister Zdrowia dokonując oceny tego kryterium powinien odnieść się do planu transformacji przygotowanego dla danego województwa i dopiero następnie, gdy dana inwestycja nie jest uwzględniona w wojewódzkim lub krajowym planie transformacji, to powinien przejść do mapy.
Słusznie organ stwierdził, że objęta zaskarżoną opinią inwestycja nie jest zgodna z działaniami zawartymi w wpt dla województwa łódzkiego. W wojewódzkim planie transformacji w zakładce "Rekomendacja", jednoznacznie wskazano na konieczność doposażenia podmiotów wykonujących działalność leczniczą w wyroby medyczne o szczególnym znaczeniu dla zabezpieczenia potrzeb zdrowotnych, do których dostępność jest ograniczona m.in. w oparciu o dane pochodzące z Bazy Analiz Systemowych i Wdrożeniowych. Takim doposażeniem miało być objęte zwiększenie dostępnej bazy rezonansów magnetycznych o dodatkowych 5 aparatów (preferowana lokalizacja; wschodnia część województwa łódzkiego). Wyjaśniono, że wg danych z 2019 r. rezonansów magnetycznych brakowało w powiatach: tomaszowskim, opoczyńskim, rawskim, brzezińskim, skierniewickim, piotrkowskim, łowickim, łódzkim wschodnim oraz wieruszowskim, pajęczańskim, łaskim, zduńskowolskim i poddębickim. Tym samym wśród powyższych powiatów nie wymieniono powiatu [...] (sam [...] nie jest powiatem [...] – dopisek sądu).
Natomiast zgodnie z Mapą potrzeb zdrowotnych, w rozdziale dotyczącym sprzętu medycznego wskazano, że średnia liczba procedur medycznych w 2019 r. wykonywanych rezonansem magnetycznym wynosiła 2430. W załączniku nr 5 do mapy zatytułowanym "Wyzwania systemu opieki zdrowotnej i rekomendowane kierunki działań na terenie województwa łódzkiego na podstawie danych za 2019 r." nie stwierdzono potrzeby zwiększenia bazy rezonansów magnetycznych w powiecie [...]. Zauważono, że województwo łódzkie pod względem liczby aparatów/100 tys. ludności zajmuje 2. miejsce w Polsce ze wskaźnikiem 1,39 (powyżej średniej dla kraju - 1,01, ale poniżej wartości referencyjnej dla UE, która wynosi 1,57). Średnia roczna wykonywana liczba procedur w większości powiatów nie przekraczała 2,5 tys., ale w pow. skierniewickim była znacznie wyższa - prawie 4 tys. badań rocznie. Jako rekomendowane kierunki działań wskazano cyt. "należy przede wszystkim dążyć do optymalnego wykorzystania obecnie posiadanych rezonansów magnetycznych, a w indywidualnych przypadkach rozważyć potrzebę uruchomienia dodatkowych aparatów w celu poprawy dostępności w powiatach, w których taki sprzęt nie jest dostępny. Sukcesywnie należy podejmować działania zmierzające do wymiany rezonansów magnetycznych, które będą osiągały wysoki priorytet do wymiany" (patrz strona 750-751). W związku z powyższym także w mapie potrzeb zdrowotnych nie wskazano na konieczność doposażenia powiatu [...] w rezonans magnetyczny. Tym samym prawidłowo Minister Zdrowia ocenił to kryterium i uznał je za niespełnione.
Zasadnie również Minister Zdrowia zauważył, że skarżąca przytacza określoną treść mapy potrzeb zdrowotnych, czy też plan transformacji, jednakże treść ta nie dotyczy wprost sprzętu, a w szczególności rezonansu magnetycznego dla pow. [...], a dotyczy innych kwestii nie będących przedmiotem oceny w tym kryterium.
Jeden z argumentów skargi został oparty na konieczności doposażenia województwa łódzkiego w 5 dodatkowych rezonansów magnetycznych, co ma wynikać z Wojewódzkiego Plan Transformacji dla województwa łódzkiego na lata 2022-2026. Plan ten został przygotowany w oparciu o dane z 2019 r., zatem częściowo nieaktualne w 2023 r., kiedy Minister wydawał zaskarżoną opinię. Warto zatem zawrócić uwagę na zmiany ilościowe rezonansów jakie nastąpiły w województwie łódzkim pomiędzy 2019 r. a 2021 r. Wedle Mapy potrzeb zdrowotnych w 2019 r. w województwie łódzkim były 34 rezonanse, a wskaźnik wartości referencyjnej wynosił 1,39. Jednakże w 2021 r. w województwie łódzkim było już 38 rezonansów, a wskaźnik wartości referencyjnej wyniósł 1,57, czyli osiągnął pułap wartości referencyjnej dla UE, tj. 1,57.
Uzasadniając swoją opinię Minister posłużył się najaktualniejszymi dostępnymi danymi, tj. za 2021 r. Wskazane w uzasadnieniu do kryterium 21 dane dotyczące średnio 1906 badań rezonansem magnetycznym wykonanych w województwie łódzkim w 2021 r. wynikają wprost z zestawienia tabelarycznego dostępnego na stronie internetowej BASiW (Bazy Analiz Systemowych i Wdrożeniowych), znajdującej się pod adresem basiw.mz.gov.pl i będącej integralną część mapy potrzeb zdrowotnych. Jak wynika z danych znajdujących się na tej stronie w zakładce "analizy", "mapy potrzeb zdrowotnych", "sprzęt medyczny", "stan zasobów sprzętowych", w województwie łódzkim wykonano średnio 1906,026316 badań, a więc w zaokrągleniu 1906 badań. Organ także wyjaśnił w jaki sposób przyjął wartość 2800 badań w roku jako minimalną wartość rekomendowaną dla rezonansu magnetycznego (dane krajowe dotyczące rzeczywistego użycia tego sprzętu, potencjalnym jego zużyciem oraz wytyczne Europejskiego Towarzystwa Radiologicznego). W związku z powyższym słusznie zauważył, że zakup kolejnego rezonansu magnetycznego w woj. łódzkim, a szczególnie w tej lokalizacji, nie jest zasadny, gdyż sprzęt dotychczasowy nie jest w pełni wykorzystywany. To przemawia za brakiem spełnienia przez inwestycję strony kryterium nr 21 i dlatego też zasadnie oceniono to kryterium na 0 pkt.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego kryterium nr 29 "W jakim stopniu inwestycja jest obarczona ryzykiem nieuzyskania finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej?", należy zauważyć, że brak jakichkolwiek punktów w tym kryterium nie prowadzi do negatywnej opinii. Ma jedynie wpływ na ilość punktów, która niezależnie od oceny tego kryterium, w wypadku hipotetycznej pozytywnej oceny kryterium nr 21 (w sprawie to kryterium uznano za niespełnione i dlatego też ocena wynosiła 0 pkt), powodowałaby, że opinia organu musiałaby być pozytywną, gdyż ilość punktów przekraczałaby wskazaną w rozporządzeniu wartość 6.200 pkt. Dlatego też odnoszenie się do powyższego kryterium ma w zasadzie jedynie charakter polemiki akademickiej i w żaden sposób nie spowoduje zmiany zaskarżonej opinii. Dokonując jednak sprawdzenia oceny Ministra w tym zakresie należy w całości podzielić jego ocenę. Zgodnie z opisem ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać wg następującego schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Należy wziąć pod uwagę, jak duże jest ryzyko, że podmiot nie uzyska finansowania ze środków publicznych dla świadczeń opieki zdrowotnej, których może udzielać dzięki realizacji inwestycji, w szczególności uwzględniając występowanie na danym obszarze świadczeniodawców udzielających takich samych świadczeń opieki zdrowotnej oraz dotychczasowe finansowanie tych świadczeń. W przypadku inwestycji, które nie są obarczone ryzykiem nieuzyskania finansowania ze środków publicznych, należy przyjąć 10 pkt. Należy zastosować skalę odwrotną - im mniejsze ryzyko, tym więcej punktów."
W sprawie organ przyznał spółce 0 pkt w kryterium nr 29, gdyż uznał, że negatywna ocena możliwości uzyskania finansowania ze środków publicznych jest konsekwencją nieuwzględnienia wnioskowanej inwestycji w planach transformacji, co z kolei dyskwalifikuje wniosek z możliwości uzyskania opinii pozytywnej i wiąże się z ryzykiem nieuzyskania finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższa argumentacja, w ocenie sądu jest zasadna. Skoro strategiczne dokumenty nie wskazują na konieczność doposażenia określonego powiatu określonym sprzętem medycznym, to istnieje istotne ryzyko braku zawarcia kontraktu z NFZ na usługi świadczone tym sprzętem.
Przepisy rozporządzenia w sprawie formularza IOWISZ nie zawierają regulacji określających ścisłe zasady przyznawania konkretnej ilości punktów w ramach zakreślonych widełek 0-10 punktów. Organowi oceniającemu pozostawiono zatem pewną swobodę przy przyznawaniu konkretnej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów, z której to swobody Minister Zdrowia skorzystał. Ponownie podkreślenia wymaga, że ocena tego kryterium i tak nie miała decydującego znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W konsekwencji powyższego sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej opinii, gdyż zaskarżony akt odpowiada prawu. Ocena Ministra Zdrowia odpowiadała wymogom z art. 95i ust. 7 oraz art. 95f ust. 9 u.ś.o.z. Zgodnie z art. 95i ust. 10 u.ś.o.z. do postępowania, o którym mowa w art. 95d-95g i ust. 1-9, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności. W związku z tym podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia przez Ministra przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zasady ogóle postępowania) nie mogą być uwzględnione.
W uzasadnieniu projektu zmian do ustawy o świadczeniach - obejmujących m.in. uchwalenie art. 95i ust. 10 wskazano, że "Rezygnacja w projekcie ustawy ze stosowania zasad postępowania administracyjnego wynika z zastosowania metod naukowych oceny wniosków – zastosowanie prawidłowych metodycznie zasad oceny (wprowadzenie kwestionariusza o znacznej liczbie pytań, ocena na podstawie wizualnej skali analogowej, pozwalającej na rzeczywiste porównanie wyników uzyskiwanych przez poszczególne inwestycje, co jest szczególnie istotne przy limitowanych środkach, jakimi dysponuje płatnik publiczny), wraz z wielokrotną oceną mającą na celu zapewnienie obiektywizacji ostatecznych wyników w oparciu o opinię przedstawianą z różnorodnych perspektyw. (...)."
Należy wskazać, iż mimo wyłączenia większości przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dla zapewnienia wnioskodawcy możliwości weryfikacji uzyskanej opinii o celowości inwestycji, projekt ustawy przewidział tryb odwoławczy, zarówno w toku administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Ograniczenie stosowania norm Kodeksu postępowania administracyjnego miało zatem na celu stworzenie szczególnej procedury opiniowania wniosków inwestycyjnych, poddanie sporządzanych opinii specyficznemu rygoryzmowi proceduralnemu i uregulowanie kwestii odwoławczych.
Powyższe nie zmienia faktu, że zdaniem Sądu niezasadne były zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. w zakresie nienależytego uzasadnienia przez Ministra Zdrowia opinii negatywnej w sprawie złożonego protestu. O treści uzasadnienia decyduje art. 95i ust. 7 ustawy o świadczeniach.
Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną opinię.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.