VIII SA/Wa 490/25

VIII SA/Wa 490/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący/
Monika Kramek
Robert Żukowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138  par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145  par. 1 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Monika Kramek, Asesor WSA - Robert Żukowski (spr.), Protokolant referent - Dariusz Bychawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem ARiMR") z dnia 19 maja 2023 r. o numerze [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw po wznowieniu postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
G. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. G. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") w dniu 28 marca 2013 r. złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 1 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) wraz z załącznikami. Grupa w złożonym wniosku o płatność w kwocie poniesionych kosztów na realizację inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU uwzględniła, m.in. koszty budowy budynku stacji transformatorowej w miejscowości Z. G., gm. B. D.. Całkowite koszty ww. inwestycji przedstawione przez Grupę w kosztorysie powykonawczym z dnia 28 grudnia 2012 r. wyniosły 375.000,00 zł netto, z czego zgodnie z oświadczeniem Strony złożonym wraz ze zmienionym wnioskiem z dnia 14 maja 2013 r. Strona zakwalifikowała do refundacji kwotę w wysokości 330.110,46 zł.
Dyrektor ARiMR decyzją z 2 września 2013 r., nr [...] przyznał spółce pomoc na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw oraz prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 123.449,75 zł i na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 4.755.322,85 zł oraz odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 33.667,15 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 22.444,76 zł.
W dniu 10 września 2013 r. na wskazany przez Grupę numer rachunku bankowego spółki została wypłacona pomoc w łącznej wysokości 4.878.772,60 zł.
Postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r. Organ wznowił postępowanie w sprawie a następnie decyzją z dnia 8 lipca 2016 r. nr [...] uchylił decyzję z 2 września 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.; przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w pomniejszonej kwocie oraz odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 106.230,72 zł. Organ wskazał, iż z oceny kosztorysu przeprowadzonej ponownie (poprzednia nie wykazała różnic) wynika, iż zawyżono część wydatków wykonania stacji transformatorowej. Decyzja ta (nr [...]) została doręczona Stronie w dniu 26 lipca 2016 r. a Spółka od decyzji tej w ustawowym terminie złożyła odwołanie do Prezesa ARiMR.
W wyniku rozpoznania odwołania spółki, Prezes ARiMR decyzją z dnia 29 września 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR z 8 lipca 2016 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w wysokości 106.230,72 zł; uchylił w powyższej części decyzję ostateczną z 2 września 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 106.230,72 zł oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku spółki o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw oraz prowadzeniem działalności administracyjnej i na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w wysokości 106.230,72 zł. W uzasadnieniu wskazano na wszczęte postępowanie przez Prokuraturę Regionalną co do śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w W. przy ul. P. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł, przez przedłożenie przez m.in. Skarżącą spółkę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21.302. 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk w zbiegu z art. 297 § 1 kk w zw. 11 § 2 kk.
Prezes ARiMR powołał się na art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE. L. 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1; dalej: rozporządzenie 543/2011).
Rozpoznając skargę na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Sygn. akt VIII SA/Wa 100/18 uchylił obie decyzje wydane w sprawie a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r. Sygn. akt I GSK 2735/18 oddalił skargę kasacyjną organu. Sądy wskazały, iż organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonywujący, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem przez organ I instancji decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyleniem w części decyzji ostatecznej z dnia 2 września 2013 r. i orzeczeniem na nowo o przyznaniu płatności na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania na niekorzyść strony (płatność mniejsza o 106.230,72 zł).
Następnie w konsekwencji powyższego w dniu 28 lipca 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157), zwanej dalej: "ustawą o ARiMR", wystosował do Strony "zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego" z urzędu, w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych przyznanych i wypłaconych Grupie na mocy decyzji nr [...] z dnia 2 września 2013 r. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone Stronie w dniu 2 sierpnia 2021 r.
Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2021 r. powołano biegłego kosztorysanta w zakresie dokonania oceny kosztorysu powykonawczego dla zrealizowanej przez Stronę inwestycji pod adresem Z. G. [...], [...] B. D., tj.: Budowa stacji transformatorowej. Powołany został biegły mgr inż. Z. T. - uprawniony rzeczoznawca budowlany o specjalności konstrukcyjnobudowlanej.
W dniu 31 sierpnia 2021 r. do [...] OR ARiMR wpłynął kosztorys powykonawczy weryfikacyjny dotyczący "budowa stacji transformatorowej" wraz z opinią techniczną sporządzony w dniu 20 sierpnia 2021 r. przez powołanego biegłego kosztorysanta. Biegły kosztorysant, na podstawie stawek przyjętych w kosztorysie weryfikacyjnym, dokonał oceny kosztorysu na łączną kwotę netto 17. 203,12 zł, przy czym Grupa przedstawiła kosztorys powykonawczy wraz z wnioskiem o płatność za II półrocze 1 roku PDU na łączną kwotę netto 375 000,00 zł.
W wyniku oceny materiału dowodowego Dyrektor OR ARiMR w dniu 28 stycznia 2022 r. decyzją nr [...] ustalił G. sp. z o.o. kwotę nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w wysokości 468.450,18 zł, uzyskanych na mocy decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 września 2013 r.
W dniu 28 lutego 2022 r. pełnomocnik Strony złożył odwołanie od ww. decyzji nr [...]. W odwołaniu postawiono szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego dotyczących prawidłowości wyliczeń przyjętych za podstawę decyzji o zwrocie. Zarzucono też błędne niezastosowanie art. 3 ust 1 akapit rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, poprzez przyjęcie, że roszczenie określone zaskarżone decyzją nie przedawniło się, pomimo że dnia 10 września 2021 r. od dnia wypłaty środków (10 września 2013 r.) upłynęło 8 lat, tj. okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. W odwołaniu Grupa złożyła szereg wniosków dowodowych dotyczących wyliczeń wartości kwestionowanej inwestycji - stacji transformatorowej. W trakcie postępowania składała dalsze wnioski dowodowe.
W trakcie ponownego postępowania biegły dokonał ponownej weryfikacji kosztorysu i na podstawie pozyskanych dokumentów, dokonał oceny kosztorysu na łączną kwotę netto 195.531,92 zł.
Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z 19 maja 2023 r. nr [...] Prezes ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości, oraz ustalił kwotę nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w wysokości 100.933,91 zł, uzyskanych na mocy decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dnia 2 września 2013 r.
Zdaniem Prezesa ARiMR, ustalona przez biegłego kosztorysanta, w kosztorysie powykonawczym weryfikacyjnym, kwalifikowana wartość wyniosła 195.531,92 zł netto (a nie jak wskazała Strona, w wysokości 330 110,46 zł netto). Uznał opinię biegłego za wiarygodny dowód określający rzeczywisty koszt realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej. Organ omówił szczegółowo tę opinię i odniósł się do podnoszonych co do niej przez Spółką zarzutów. Prezes ARiMR wskazał, że sam fakt świadczący o tym, że Grupa zapłaciła fakturę i zrealizowała inwestycję określoną w PDU nie jest podstawą do twierdzenia i żądania akceptacji przez organ 100% kwoty, na którą dany dokument księgowy opiewa.
Organ uznał, że skoro Strona wnioskując o refundację kosztów budowy stacji transformatorowej zawyżyła jej wartość o 134 578,54 zł (330 110,46 zł - 195 531,92 zł), a tym samym jej działanie było niezgodne z wymogami art. 27 rozporządzenia nr 1605/2002, art. 30 rozporządzenie nr 966/2012, oraz przepisem art. 33 rozporządzenie nr 2018/1046, a także art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, co stanowiło o dopuszczeniu się nieprawidłowości powodujące obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconej kwoty. Prezes ARiMR uznał, że przepis art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011, nie znajdowałby w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż poziom przekroczenia nie jest większy niż 3 %.
W uzasadnieniu wskazano także iż, termin przedawnienia jeszcze nie upłynął ze względu na treść art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, gdyż płatność dotyczyła programu wieloletniego. Powołano się na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15. W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu", w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w tym przepisie. Pomoc finansowa dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw została ustanowiona na podstawie art. 103a ust. 1 rozporządzenia Rady 1234/2007.
W obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r. rozporządzeniu nr 1308/2013 nie kontynuowano przedmiotowej pomocy. Jednak zgodnie z art. 231 ust. 2 ww. rozporządzenia możliwa była kontynuacja programów wieloletnich przyjętych przed dniem 1 stycznia 2014 r. aż do wygaśnięcia tych programów. Zgodnie z art. 125e ust. 1 akapit trzeci okres przejściowy nie mógł przekraczać pięciu lat. W związku z faktem, iż ostatnie wstępnie uznane grupy producentów owoców i warzyw zakończyły realizację swoich Planów Dochodzenia do Uznania (PDU) w 2018 r., co oznacza dopuszczalność złożenia wniosku o uznanie organizacji producentów i przyznania płatności za ostatni okres realizacji PDU w roku 2019 (art. 45 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011). Zatem ostatni termin na złożenie wniosku upłynął w dniu 31 marca 2019 r.
Zdaniem Organu, w przedmiotowej sprawie termin przedawnienia dochodzenia nienależnie lub nadmiernie wypłaconej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w zakresie 100.933,91 zł przyznanych na podstawie złożonego przez Stronę wniosku z dnia 28 marca 2013 r., decyzją wydaną przez Dyrektora OR ARiMR nr [...] z dnia 2 września 2013 r. został przedłużony do daty zakończenia programu tj. do 31 maja 2020 r. Następnie Prezes ARiMR wskazał na okoliczności powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia tj. w dniu 23 października 2017 r. wskutek doręczenia decyzji Prezesa ARiMR z 29 września 2017 r. o uchyleniu w zaskarżonej części decyzji z 8 lipca 2016 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia 2 września 2013 r. Kolejne przerwanie biegu terminu przedawnienia nastąpiło m.in. z dniem doręczenia "Zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego" w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, tj. 28 lipca 2021 r., z uwagi na ww. nieprawidłowość, a także w dniu 14 lutego 2022 r., tj. w dniu doręczenia decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora OR ARiMR dnia 28 stycznia 2022 r.
Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję zarzucając m.in. błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich zwanego dalej "Rozporządzeniem 2988" w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR z 9 maja 2008 r. poprzez przyjęcie, że należność ustalona zaskarżoną decyzją, zwana dalej "Roszczeniem", nie przedawniła się, pomimo że:
a) od daty powstania nieprawidłowości (10.IX.2013) do chwili wydania decyzji przez organ 1 instancji (28.1.2022) upłynęło ponad 8 lat, zaś do chwili wydania zaskarżonej decyzji (reformatoryjnej) upłynęło ponad 9 lat;
b) zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 4 Rozporządzenia 2988/95 upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary - przy czym w zaskarżonej decyzji wprost wskazano, iż termin przedawnienia Roszczenia wynosi 4 lata;
c) zgodnie z przywołanym w uzasadnieniu zarzutu orzecznictwem tut. Sądu wydanym w analogicznych sprawach dotyczących należności wobec ARiMR o zwrot pomocy finansowej przyznanej wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw, do należności tych stosuje się art. 3 ust. 1 akapit 4, tj. ulegają one przedawnieniu po upływie maksymalnego, 8 letniego terminu dochodzenia;
d) także zgodnie z orzecznictwem NSA, w tym najnowszym z kwietnia 2023 r. oraz orzecznictwem innych Sądów administracyjnych - przywołanym w uzasadnieniu zarzutu, do programów wieloletnich stosuje się art. 3 ust. 1 akapit 4 Rozporządzenia 2988;
e) uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ww. zakresie jest wewnętrznie sprzeczne: stwierdza, iż art. 3 ust. 1 akapit 4 nie stosuje się do programów wieloletnich, gdyż podwoić można jedynie termin ściśle określony, a taki przypadek zdaniem Organu nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której terminem końcowym jest termin końca okresu programu wieloletniego - a następnie dwie strony dalej stwierdza, iż doszło do kilkukrotnego przerwania 4-letniego terminu przedawnienia;
f) wywody Organu w przedmiocie przerwania biegu przedawnienia są w świetle orzecznictwa Sądów przywołanego w uzasadnieniu zarzutu, irrelewantne wobec upływu 8-letniego terminu przedawnienia;
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 11 października 2023 r. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 516/23 uchylił obie decyzje wydane w sprawie oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu wyroku wskazano że Sąd w pierwszej kolejności rozpatrzył zarzuty dotyczące przedawnienia i uznał za prawidłowe stanowisko Skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie 8-letni termin przedawnienia wskazany w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 liczony od 10 września 2013 r. jako daty powstania nieprawidłowości, to jest od daty wypłacenia pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości uznanej przez Organ za zawyżoną.
Odnosząc się do kwestii przerwania terminu przedawnienia wskazano, iż niezależnie od ilości zdarzeń przerywających okres przedawnienia, upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres 8 lat (tj. podwójny termin okresu przedawnienia), wynikający z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95. Nie można więc uznać, zdaniem Sądu, że do programu wieloletniego nie stosuje się terminu 8-letniego, który ma zapobiegać sytuacjom przeciągania w nieskończoność przedawnienia danej nieprawidłowości poprzez powtarzające się przerywające je czynności. Podmioty gospodarcze muszą mieć bowiem zagwarantowaną pewność prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2024 r. Sygn. akt I GSK 75/24 uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji z 11 października 2023 r. nie wskazuje jednoznacznie jaki stan faktyczny sprawy został przez niego przyjęty. Zatem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowił wystarczającą podstawę kasacyjną.
Pierwszoplanowo NSA wyjaśnił, że początek biegu terminu przedawnienia determinowany jest charakterem nieprawidłowości jaka zaistniała w danej sprawie. Stąd analizując kwestię przedawnienia nieodzowne jest zawsze ustalenie z jakim rodzajem nieprawidłowości mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Wskazał też, że stanowisko organu, iż nieprawidłowości dopuszczono się w realizacji programu wieloletniego polegającego na pomocy finansowanej z EFRG dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw wprowadzonej na podstawie art. 103 a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 stanowi punkt wyjścia dla przeprowadzanej kontroli sądowadministracyjnej rozstrzygnięcia podjętego przez organ. Przypomniał wynikające z art. 3 ust. 1 rozporządzenia zasady odnoszące się do terminu przedawnienia, zwracając uwagę że Państwa Członkowskie nie mają uprawnienia do modyfikowania kwestii zdarzenia, które rozpoczyna bieg terminu przedawnienia. W odniesieniu do terminu przedawnienia w przypadkach programów wieloletnich, wskazując na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE (wyroki: - C-59/14, pkt 26; C 52/14, pkt 24), wskazano, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Zauważył przy tym, że ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15). Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 501/24 oddalił skargę G. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał w zaskarżonym wyroku, że organy ARiMR w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo przyjęły, że wraz z zakończeniem programu operacyjnego mogą się przedawnić wyłącznie nieprawidłowości, które nie są ciągłe lub powtarzające się, nadto tylko takie które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym terminem zakończenia programu, co do których nie podejmowano czynności w celu przerwania biegu terminu przedawnienia.
Wskazał też, że w sprawie występują nieprawidłowości ciągłe, trwające nadal, które nie zostały w żaden sposób naprawione, nie ustały, bowiem są podstawą naruszenia przepisów prawa Unii, w związku z nieprawidłowościami w realizacji i rozliczeniu robót budowlanych w zakresie niezgodnym z wnioskami o dofinansowanie. W przedmiotowej sprawie termin przedawnienia dochodzenia nienależnie lub nadmiernie wypłaconej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (PDU), w zakresie określonych w decyzji na kwotę 100 933,91 zł przyznanych na podstawie złożonego przez skarżącą spółkę wniosku, został decyzją Dyrektora OR ARiMR z dnia 2 września 2013 r. przedłużony do daty zakończenia programu, tj. do dnia 31 maja 2020 r. Powyższe wynika z faktu, że pomoc finansowa dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw została ustanowiona ha podstawie art. 103a ust. 1 rozporządzenia Rady 1234/2007.
W obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r. rozporządzeniu nr 1308/2013 nie kontynuowano przedmiotowej pomocy. Jednak zgodnie z art. 231 ust. 2 ww. rozporządzenia możliwa była kontynuacja programów wieloletnich przyjętych przed dniem 1 stycznia 2014 r. aż do wygaśnięcia tych programów. Zgodnie z art. 125e ust. 1 akapit trzeci okres przejściowy nie mógł przekraczać pięciu lat. W związku z faktem, iż ostatnie wstępnie uznane grupy producentów owoców i warzyw zakończyły realizację swoich Planów Dochodzenia do Uznania (PDU) w 2018 r., co oznacza dopuszczalność złożenia wniosku o uznanie organizacji producentów i przyznania płatności za ostatni okres realizacji PDU w roku 2019 (art. 45 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011). Zatem ostatni termin na złożenie wniosku upłynął w dniu 31 marca 2019 r. natomiast termin na rozliczenie przez Komisję upływał w dniu 31 maja 2020 r.
W związku z zakończeniem programów wieloletnich dla grup producentów owoców i warzyw na 31 maja 2020 r. zasadnie należy przyjąć, że termin przedawnienia nieprawidłowości będących "ciągłymi lub powtarzającymi się" nie mógł zakończyć się przed tą datą. Nawet zaś w sytuacji uznania, że nieprawidłowość nie miała charakteru ciągłego, to w oparciu o art. 3 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, dochodziło do przerwania okresu przedawnienia wobec skarżącej poprzez podjęcie przez organy ARiMR czynności zmierzających finalnie do żądania zwrotu przyznanych płatności jako nienależnie lub nadmiernie wypłaconej pomocy finansowej, tj.:
1) doręczenia spółce w dniu 29 marca 2016 r. "Postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu" Dyrektora OR ARiMR z dnia 23 marca 2016 r.;
2) wszczęcia śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w W. postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt [...] w sprawie doprowadzenia w bliżej nieustalonym czasie do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez skarżącą w celu osiągnięcia korzyści majątkowej;
3) doręczenia w dniu 23 października 2017 r. decyzji Prezesa ARiMR z dnia 29 września 2017 r.;
4) z dniem doręczenia "Zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego" w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranej pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, z wniosku rozpatrzonego i zakończonego ostateczną decyzją z dnia 2 września 2013 r. wydaną przez Dyrektora OR ARiMR na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, tj. 28 lipca 2021 r., z uwagi na ww. nieprawidłowość, a także w dniu 14 lutego 2022 r., tj. w dniu doręczenia decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia 28 stycznia 2022 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw w wysokości 468 450,18 zł wraz z odsetkami.
Sąd I instancji podzielił też stanowisko organów ARiMR, że sporządzony przez biegłego kosztorysanta mgr inż. Z. T. ww. kosztorys weryfikacyjny powykonawczy z dnia 14 listopada 2022 r. "Budowy stacji transformatorowej", został sporządzony zgodnie z obowiązującymi standardami kosztorysowania, został oparty na cenach rynkowych dla analogicznych przedziałów czasowych realizacji inwestycji, wykorzystując bazy i katalogi cenowe S., a co najważniejsze faktyczne koszty potwierdzone dowodami zakupowymi.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od ww. ponownego wyroku WSA w Warszawie.
Pismem z 4 kwietnia 2025 r. do sprawy wstąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Natomiast pismem procesowym datowanym na 6 maja 2025 r. organ ustosunkował się do stanowiska Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt I GSK 137/25 uchylił zaskarżony ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał m.in., iż Sąd I instancji oddalający skargę nie wywiązał się z wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów odnośnie uzasadnienia wyroku, ale także nie uwzględnił w pełni oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 5 kwietnia 2024 r. o sygn. I GSK 75/24 (czym naruszył art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a.).
W ocenie NSA Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, przede wszystkim z uwagi na trafność zarzutów naruszenia art. 190 (zd. pierwsze) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także zarzutów dotyczących błędnej wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95.
NSA wskazał, iż zabrakło w sprawie odniesienia się do biegu terminu przedawnienia, w tym jego rozpoczęcia oraz upływu w realiach rozpoznawanej sprawy. Podkreślono przy tym, iż zarówno w uprzednim wyroku NSA jak i w obecnym NSA nie wypowiada się ani w przedmiocie tego jaki ewentualnie rodzaj nieprawidłowości w sprawie wystąpił oraz czy w ogóle wystąpił ani czy w związku z tym doszło w sprawie lub nie doszło do przedawnienia.
NSA wskazał powołując się na poprzedni wyrok NSA I GSK 75/24, iż motywem poprzedniego uchylenia wyroku Sądu I instancji była m.in. sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia polegającą na przyjęciu z jednej strony, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość o charakterze jednorazowym (oderwanym od programu wieloletniego), z drugiej zaś - że mamy do czynienia z programem wieloletnim. Przypomniano także, iż NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje jednoznacznie jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty. Wyjaśnił przy tym, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.
NSA odnosząc się do wyroku oddalającego skargę NSA wskazał, iż z wyjaśnień Sądu I instancji wynika jednoznacznie tyle, że termin przedawnienia nie mógł zakończyć się przed 31 maja 2020 r., tj. przed datą zakończenia programu. Zwrócono przy tym uwagę, iż decyzje organów wydane w sprawie zapadły po tej dacie i brak jest odniesienia się do biegu terminu przedawnienia, w tym jego rozpoczęcia oraz upływu w realiach rozpoznawanej sprawy, w ramach której WSA uznał, że mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą. Wyjaśnienia tej kwestii nie mogły zastąpić wskazania, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie nieprawidłowości nie miały charakteru ciągłego, to następowało kilkukrotne przerwanie biegu przedawnienia. Po pierwsze, wyjaśnienia te nie mogą być adekwatne dlatego, że wprost odnoszą się do nieprawidłowości, które nie mają charakteru ciągłego (a zatem takich, które według WSA nie miały miejsca w sprawie), a w przypadkach nieprawidłowości jednostkowych ("jednorazowych") inaczej wyznaczany jest moment, w którym przedawnienie rozpoczyna bieg (liczony jest od dopuszczenia się nieprawidłowości - v. art. 3 ust. 1 akapit pierwszy zd. drugie rozporządzenia 2988/95, a nie od ustania nieprawidłowości - o czym stanowi art. 3 ust. 1 akapit drugi zd. pierwsze tego rozporządzenia), co z kolei rzutuje na wyznaczenie upływu terminu przedawnienia, w tym uwzględniającego jego przerwanie oraz maksymalny okres wynikający z art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95). Po drugie - skoro wskazano że nieprawidłowość miała charakter ciągły to wywody (wyjaśnienia) Sądu powinny się odnosić do ustaleń w przedmiocie zaistnienia tego rodzaju nieprawidłowości oraz do terminu przedawnienia nieprawidłowości ciągłych. Analogiczne wnioski wynikają z oceny prawnej wyrażonej w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku o sygn. I GSK 75/24. Taka sytuacja powoduje, że WSA w istocie (w sensie: merytorycznie) w powyższym zakresie nie wskazał przyjętego stanu faktycznego, co oczywiście rzutuje na niespójne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
NSA wskazał także, iż wbrew wykładni Sądu I instancji z treści art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia 2988/95 nie wynika w żadnym razie, że moment ustania nieprawidłowości należałoby wiązać z jej "naprawieniem". Stwierdzono, iż moment dopuszczenia się (w przypadku jednorazowych) bądź ustania (w przypadku ciągłych lub powtarzających się) nieprawidłowości wyznacza początek biegu terminu przedawnienia, który wynosi cztery lata (o ile z zasad sektorowych lub prawodawstwa państwa członkowskiego nie wynika inny termin).
NSA wyjaśnił przy tym, iż jeżeli przed upływem podstawowego terminu przedawnienia (czterech lat) nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia – zastosowanie zawsze znajduje art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia 2988/95 określający maksymalny okres przedawnienia i nie ma znaczenia przy tym czy dana nieprawidłowość zaistniała w ramach realizacji programu wieloletniego. Regulacja ta odnosi się do wszystkich nieprawidłowości (czy to jednorazowych, czy też ciągłych lub powtarzających się) zdefiniowanych w art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wniosek taki wynika nie tylko z treści unormowań zawartych art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, ale także z ich wewnętrznej systematyki - maksymalny okres przedawnienia zawarty jest w ostatnim przepisie ww. regulacji art. 3 ust. 1 (por. także wyrok TSUE C-42/24, pkt 33, 34).
Podkreślono, iż nie do przyjęcia na gruncie art. 3 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 3 ust. 1 akapitem czwartym rozporządzenia 2988/95 jest wykładnia, że w przypadku programów wieloletnich nie stosuje się maksymalnego terminu przedawnienia odpowiadającego podwójnemu podstawowemu terminowi okresu przedawnienia (jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1).
Formułując wytyczne dla Sądu ponownie rozpoznającego sprawę wskazano, iż Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni stanowisko i wyjaśnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte zarówno w poprzednio zapadłym wyroku z 5 kwietnia 2024 r. o sygn. I GSK 75/24, jak i w niniejszym orzeczeniu. Zaznaczono przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny - tak jak i uprzednim razem - nie przesądza ani o kwestii zaistnienia nieprawidłowości czy też jej rodzaju, ani o ziszczeniu się bądź nieziszczeniu się przedawnienia.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa niniejsza jest rozpoznawana w następstwie dwukrotnego uchylenia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny opisanymi wyżej wyrokami z dnia 5 kwietnia 2024 r. Sygn. akt I GSK 75/24 oraz z dnia 14 maja 2025 r. Sygn. akt I GSK 137/25 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Mimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, określone kwestie sporne uważać trzeba bowiem za ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13 – wszystkie powoływane orzeczenia sądowe dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, sąd I instancji jest bezspornie związany interpretacją prawa zaprezentowaną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w danej sprawie.
Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Składu należy z tego wyprowadzić wniosek, że Sąd II instancji dokonuje wiążącej Sąd I instancji wykładni prawa, jednakże nie nakazuje określonego, idącego w konkretnym kierunku orzeczenia, bo naruszałoby to zawartą w art. 185 § 1 p.p.s.a. normę nakazującą ponowne rozpoznanie sprawy sądowi, który wydał orzeczenie.
Oba wydane w sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazały na potrzebę prawidłowego określenia i odniesienia ustalonego przez Organy administracyjne Stanu faktycznego sprawy do treści mających zastosowanie przepisów prawa w kontekście prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr [...].
W ocenie ponownie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu uwzględniającego wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga G. sp. z o.o. z/s w Z. G. jest zasadna bowiem doszło do upływu terminu przedawnienia do wydania ostatecznej decyzji.
Mając na uwadze wytyczne NSA (określenie ram prawnych i faktycznych sprawy oraz wynikających z tego rozważań co do oceny biegu terminu przedawnienia) dokonując oceny sprawy wskazać trzeba, że środki objęte zaskarżoną decyzją, stanowią środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, których odzyskiwanie zostało uregulowane w art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. UE L 138 z 25.5.2017, str. 4); zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2017/891". Uzupełnieniem regulacji w zakresie postępowań kontrolnych prowadzonych przez organy w ramach wypłaconych środków finansowych pochodzących ze środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) jest rozporządzenie Rady nr 2988/95.
Wskazać także należy, iż zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej;
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji
administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków.
Słusznie Organ wskazywał, iż istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy rolnika, uznanych następnie za pobrane nienależnie.
Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne komórki ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyli fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Z regulacji wspólnotowych wynika, że przyznanie rolnikom zarówno w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak też w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) płatności niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom dla danej płatności uznawane jest za nieprawidłowości, o których stanowi art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i podlega obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłacanych kwot stosownie do art. 9 ust. 1 pkt a/ lit. iii/ tego aktu prawnego. Zatem nieprzestrzeganie stosownych zasad przydzielania danej pomocy, które skutkuje uzyskaniem przez podmiot środków publicznych, stanowi płatność nienależną (por. Wyrok NSA z dnia 9 września 2013 r. sygn. akt n GSK 635/12).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W ust. 2 zdefiniowano dla potrzeb tego rozporządzenia nieprawidłowość jako
- jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo przez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
Mając na uwadze powyższe, nieprawidłowość, stanowiąca podstawę do podjęcia środków chroniących interesy finansowe Wspólnot Europejskich, obejmuje zatem wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego w działaniu lub zaniechaniu rolnika, powodujące lub mogące spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty.
Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez Organ w sprawie Skarżąca w ramach zwożonego wniosku o płatność za II półrocze I roku PDU Grupa zgłosiła m.in. do dofinansowania inwestycję Budowa stacji transformatorowej kontenerowej na potrzeby zasilania obiektu firmy G. sp. z o.o. Z. G. [...] [...] B. D. i przedstawiła fakturę VAT nr [...] z dnia 17 grudnia 2012 r. wystawioną przez E.-K. S. K. A. na łączną kwotę 375.000,00 zł netto. Do naliczenia pomocy finansowej zakwalifikowano kwotę netto 330.110,46 zł. Przedstawiono również "Kosztorys powykonawczy" z dnia 28 grudnia 2012 r. dotyczący budowy ww. inwestycji wskazujący wartość kosztorysową robót w wysokości 375.000,00 zł. Zakwalifikowano do wsparcia kwotę netto 330.110,46 zł.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia 2 września 2013 r. przyznał wstępnie uznanej grupie producentów G. sp. z o.o. pomoc finansową w łącznej wysokości 4.878.772,60 zł, w tym na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 4.755.322,85 zł. Kwota pomocy 4.878.772,60 zł została przekazana na rachunek bankowy Spółki w dniu 10 września 2013 r.
W przedmiotowej sprawie na podstawie kontroli ex-post m.in. celem weryfikacji prawidłowości przyznania pomocy finansowej w obszarze racjonalności ponoszonych kosztów dokonano weryfikacji przyznanej pomocy a w konsekwencji w oparciu o weryfikację kosztorysu powykonawczego z dnia 28 grudnia 2012 r. stwierdzono nieuzasadnione zawyżenie kosztów zrealizowanych prac budowlanych dotyczących budowy stacji transformatorowej.
Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyrokach uprzednio wydanych w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestią kluczową dla oceny sprawy, (abstrahując od oceny stwierdzonych przez organ okoliczności zawyżenia wskazanych kosztów) jest zbadanie czy Organ administracyjny miał jeszcze możliwości wydania decyzji w tej sprawie z uwagi na termin przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu przyznanej pomocy finansowej.
W ocenie składu obecnie rozpoznającego sprawę Naczelny Sąd Administracyjny poza ww. wyrokami wydanymi uprzednio w tej sprawie w swoim orzecznictwie w sposób w zasadzie jednolity wypowiadał się już w kwestii przedawnienia dotyczących finansowania programów wieloletnich finansowanych ze środków unijnych (m.in. wyroki 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19).
Zwrócić także należy uwagę, iż również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, że termin przedawnienia rozpoczyna bieg w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dniu wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu, stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dniu tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem (wyrok TSUE z 6 października 2015 r. w sprawie C-59/14 Ernst Kollmer Fleischimport und –export przeciwko Hauptzollamt Hamburg-Jonas). Z powyższego wynika zatem że w sytuacji, gdy w sprawie występuje nieprawidłowość skutkująca zarówno potencjalną (złożenie wniosku o płatność), jak i rzeczywistą (przekazanie płatności na rachunek beneficjenta) szkodą w budżecie UE, to dla obliczania biegu terminu przedawnienia należy przyjąć późniejszą z tych dat.
W kontekście powyższych uwag wskazać należy, iż wytyczne Sądu II instancji w zakresie oceny kwestii przedawnienia zobowiązują do analizy uwzględniającej, iż nieodzowne jest zawsze ustalenie z jakim rodzajem nieprawidłowości mamy do czynienia w konkretnej sprawie.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż zarzucana w sprawie nieprawidłowość stanowi naruszenie jednorazowe skutkujące co do zasady jak ustalił organ obowiązkiem podjęcia działań "zwrotowych" w sprawie stosownie do ww. przepisów prawa. Jednorazowy charakter zarzucanego naruszenia wynika zdaniem Sądu z ustaleń samego Organu bowiem inwestycja będącą przedmiotem dofinansowania, które jest przedmiotem decyzji zwrotowej polegała na zakupie od generalnego wykonawcy - na postawie jednej umowy usługi wybudowania stacji transformatorowej, co zostało stwierdzone fakturą wystawioną skarżącej przez generalnego wykonawcę, tj. w zakresie jednego działania w jednym - zamkniętym okresie czasu, który zakończył się z chwilą złożenia jednego wniosku o przyznanie dofinansowania i najpóźniej z datą wypłaty danej nieuzasadnionej płatności (refundacji).
Wyjaśnić przy tym należy, iż w świetle ustaleń faktycznych organów (już tylko w kontekście zarzucanych nieprawidłowości) brak jest podstaw, aby przyjąć, iż podnoszona nieprawidłowość, składała się z co najmniej kilku podobnych, poszczególnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii, przedzielonych jakimkolwiek odstępem czasowym, które razem tworzą pewną logiczną, całość składającą się na jeden czyn ciągły lub ciąg czynów - a tym samym brak podstaw, aby przyjąć, iż doszło do nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się. Sąd w oparciu o akta administracyjne sprawy nie dopatrzył się także tutaj naruszeń w zakresie ustalonego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego co do innych niż podnoszone w decyzji naruszeń.
W zakresie oceny przedawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w obu wydanych wcześniej wyrokach wskazał, iż prawodawca unijny co do zasady samodzielnie określił instytucję przedawnienia. Jedynym wyjątkiem jest art. 3 st. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w którym Państwom Członkowskim przyznano uprawnienie do wydłużenia terminu przedawnienia. Zakres kwestii pozostawionych do regulacji prawu krajowemu jest zatem wąski. Państwa Członkowskie nie mają uprawnienia chociażby do modyfikowania kwestii zdarzenia, które rozpoczyna bieg terminu przedawnienia. NSA dokonując wykładni przepisu art. 3 rozporządzenia 2988/95 stwierdził, iż początek biegu terminu przedawnienia determinowany jest charakterem nieprawidłowości jaka zaistniała w danej sprawie. I tak, w przypadku nieprawidłowości "standardowych" termin ten rozpoczyna się w dniu dopuszczenia się nieprawidłowości. Z kolei w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia – 4 lata – biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała.
NSA wskazał przy tym, iż moment dopuszczenia się (w przypadku jednorazowych) bądź ustania (w przypadku ciągłych lub powtarzających się) nieprawidłowości, o czym stanowi art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia 2988/95 wyznacza początek biegu terminu przedawnienia, który wynosi cztery lata (o ile z zasad sektorowych lub prawodawstwa państwa członkowskiego nie wynika inny termin – por. także wyrok TSUE C 42/24, pkt 26).
W ocenie Sądu w związku z powyższym w kontrolowanej sprawie, bieg terminu przedawnienia jednorazowego naruszenia prawa rozpoczyna się od momentu powstania nieprawidłowości czyli wypłaty przez Organ środków finansowych w dniu 10 września 2013 r. tj. w dniu gdy na wskazany przez Grupę numer rachunku bankowego spółki została wypłacona pomoc w łącznej wysokości. W momencie wypłaty środków na podstawie wniosków z zawyżoną kwotą pomocy powstała bowiem szkoda w budżecie UE a zatem kiedy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Ponadto data wypłaty środków jako rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia jest przy tym zgodna z powołanym wyżej wyrokiem TSUE z 6 października 2015 r. w sprawie C-59/14 Ernst Kollmer Fleischimport und –export przeciwko Hauptzollamt Hamburg-Jonas gdzie TSUE wskazał, iż w sytuacji, gdy w sprawie występuje nieprawidłowość skutkująca zarówno potencjalną (złożenie wniosku o płatność), jak i rzeczywistą (przekazanie płatności na rachunek beneficjenta) szkodą w budżecie UE, to dla obliczania biegu terminu przedawnienia należy przyjąć późniejszą z tych dat (a więc w przedmiotowej sprawie datę wypłaty środków).
Po ustaleniu daty rozpoczęcia biegu okresu przedawnienia wskazać także należy, iż NSA w wyroku 14 maja 2025 r. I GSK 137/25 wyjaśnił także, iż: "(... ) jeżeli przed upływem podstawowego terminu przedawnienia (czterech lat) nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia – zastosowanie zawsze znajduje art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia 2988/95 określający maksymalny okres przedawnienia i nie ma znaczenia przy tym czy dana nieprawidłowość zaistniała w ramach realizacji programu wieloletniego. Regulacja ta odnosi się do wszystkich nieprawidłowości (czy to jednorazowych, czy też ciągłych lub powtarzających się) zdefiniowanych w art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wniosek taki wynika nie tylko z treści unormowań zawartych art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, ale także z ich wewnętrznej systematyki - maksymalny okres przedawnienia zawarty jest w ostatnim przepisie ww. regulacji art. 3 ust. 1 (por. także wyrok TSUE C-42/24, pkt 33, 34)."
Tym samym analizując w realiach niniejszej sprawy kwestię przedawnienia należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 a przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Przy czym po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo a upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (tj. 8 lat), jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary.
Wskazać tutaj należy bogate orzecznictwo TSUE wyjaśniające, iż aktem skutecznie przerywającym bieg przedawnienia jest każde zawiadomienie podmiotu, które wskazuje transakcje, w odniesieniu, do których podejrzewane jest wystąpienie nieprawidłowości (wyrok z 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-278/02 Herbert Handlbauer GmbH). Jeżeli chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, to Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1909/19, zgodnie z którym, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Również w orzecznictwie TSUE można znaleźć wskazówki zarówno co do tego, który organ należy uznać za właściwy w rozumieniu omawianego przepisu, jak też warunków, które musi spełniać czynność tego organu, by wywierała skutek postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Chodzi zatem o akt określający "w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości", podjęty przez organ "mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" (por. wyrok w sprawie C-52/14 Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG, pkt 33 i pkt 47). Przykładowo TSUE w wyroku w sprawie C-52/14, Pfeifer & Langen wskazał, że przerwanie biegu przedawnienia nastąpić może na przykład poprzez akt zawiadamiający, odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Może to być także pisemna informacja o rozpoczęciu postępowania zmierzającego do obniżenia kwoty pomocy udzielonej z funduszy UE ze względu na nieprawidłowości popełnione w toku realizacji projektu (jak w wyroku w sprawie T-125/01, Jose Marti Peix). Mogą to być również, jak w sprawie C-367/09, SGS Belgium, sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez organy celne stwierdzające nieprawidłowość polegającą na sfałszowaniu danych w świadectwie pochodzenia produktów rolnych, a także pismo nakładające w związku z tym karę na importera i wezwanie go do przedstawienia dokumentów wykazujących rzeczywiste dane dotyczące wprowadzonych do obrotu produktów rolnych. Może to być również, jak w sprawie C-278/02, Handlbauer, sprawozdanie organu krajowego stwierdzające nieprawidłowość przekazane osobie, która przyczyniła się do jej popełnienia, nakładające na nią z tego tytułu karę oraz wzywające do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień. Trybunał Sprawiedliwości UE wyjaśnił również, że pojęcie "właściwy organ władz", o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/1995, oznacza organ uprawniony do prowadzenia dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Nie musi to być organ uprawniony do przyznawania dotacji ani do odzyskania kwot wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości.
W związku z powyższym w ocenie Sądu, aktami skutecznie przerywającymi bieg terminu przedawnienia są w kontrolowanej sprawie m.in. następujące działania organów:
- zwrócenie się do Strony pismem z 16 listopada 2015 r. o udzielenie informacji na temat poniesionych kosztów m.in. w związku z kosztorysem dotyczącym budowy stacji transfromatorowej;
- wydanie decyzji w dniu 8 lipca 2016 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia 2 września 2013 r. w części dotyczącej przyznania przedmiotowej pomocy finansowej,
- wydanie decyzji z 29 września 2017 r. nr [...] w sprawie m.in. uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 2 września 2013 r. w części;
- zawiadomienie z dnia 28 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie w związku z art. 29 ustawy o ARiMR w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych przyznanych i wypłaconych Grupie na mocy decyzji nr [...] z dnia 2 września 2013 r.
Wszystkie te rozstrzygnięcia i wezwania zostały doręczone Spółce, co powodowało nie tylko przerwanie okresu przedawnienia, ale również to, że termin ten, po każdym przerwaniu, biegł na nowo, przy czym łączny okres przedawnienia zgodnie z wykładnią NSA uprzednio orzekającego w sprawie nie mógł być dłuższy od podwójnego okresu przedawnienia, czyli okresu 8-letniego, liczonego od dnia, w którym doszło do popełnienia nieprawidłowości.
W konsekwencji, łączny 8-letni okres przedawnienia upływał z dniem 10 września 2021 r. w odniesieniu do pomocy finansowej we wskazanym zakresie. Tym samym w ocenie Sądu obie decyzje wydane w sprawie tj. decyzja wydana przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz zaskarżona w sprawie decyzja reformatoryjna Prezesa ARiMR zapadła i została doręczona Skarżącej już po jego wyekspirowaniu terminu przedawnienia liczonego do dnia naruszenia prawa.
Odnosząc się natomiast do stanowiska Organu co do braku przedawnienia w sprawie z uwagi na zakres sprawy dotyczący programu wieloletniego i ostatecznego terminu zakończenia programu 31 maja 2020 wskazać należy, iż zgodnie z wiążącą Sąd wykładnią wyroku NSA wydanego uprzednio w sprawie prezentowana tutaj argumentacja pozostaje irrelewantna dla oceny sprawy. W wyroku z 14 maja 2025 r. I GSK 137/25 NSA wyjaśnił bowiem, iż nie do przyjęcia na gruncie art. 3 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 3 ust. 1 akapitem czwartym rozporządzenia 2988/95 jest wykładnia, że w przypadku programów wieloletnich nie stosuje się maksymalnego terminu przedawnienia odpowiadającego podwójnemu podstawowemu terminowi okresu przedawnienia (jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1).
W przedmiotowej sprawie NSA wypowiedział się już zatem wcześniej, iż stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji co do braku stosowania w przypadku programów wieloletnich 8-letniego terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 jest nieprawidłowe. Stanowisko to przyjął uprzednio orzekający Sąd I instancji w wyroku oddalającym skargę co nie znalazło aprobaty w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2025 r. Tym samym pozostała argumentacja Organu odwołująca się do orzecznictwa TSUE w tym zakresie z uwagi na związanie wykładnią wyroku NSA w konsekwencji także nie zasługuje na uwzględnienie.
Ponadto dodać także należy, iż jak podnosi się w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie wprowadzenie ośmioletniego terminu przyczynia się do zwiększenia pewności prawa podmiotów korzystających z funduszy UE, jednocześnie stanowiąc przeszkodę do przeciągania w czasie okresu przedawnienia przez powtarzające się przerywające je czynności (por. J. Łacny, Bieg terminów przedawnienia nieprawidłowości naruszających interesy finansowe Unii Europejskiej - wprowadzenie i wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11.06.2015 r., C-52/14, Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG przeciwko Bundesanstalt fur Landwirtschaft und Ernahrung", Europejski Przegląd Sądowy, wrzesień 2018 r., s. 54).
Należy podkreślić, iż TSUE w punkcie 70 wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15 wyjaśnił, że artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego" biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1988/95, przy czym jeśli chodzi o nieprawidłowość "ciągłą lub powtarzającą się", termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95. Pobocznie powtórzyć należy za NSA, iż odmienność regulacji w zakresie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do nieprawidłowości "ciągłych lub powtarzających się" pozostaje bez wpływu na obowiązek zagwarantowania pewności prawa podmiotów korzystających z funduszy UE, poprzez konieczność dokonania przez organ precyzyjnego ustalenia początkowego dnia rozpoczęcia biegu terminu przedawniania, w zakresie każdego rodzaju nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu dofinansowania.
Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że decyzja organu I i II instancji zapadła już po upłynięciu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co sprawia, że w sposób istotny narusza ona prawo materialne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ terminu przedawnienia uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2013/11 i powołane tam orzecznictwo).
Zważywszy na zarzuty stanowiące podstawę wszczęcia postępowania w sprawie oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy i upływ terminu przedawnienia brak jest potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje – o czym orzekł na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 934, z późn. zm.), jak również umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej – jako bezprzedmiotowe, do czego uprawniał go przepis art. 145 § 3 tej ustawy. O kosztach sądowych orzeczono stosowanie do przepisów art. 200 i art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).