V SA/Wa 166/06

V SA/Wa 166/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Mydłowska
Irena Jakubiec-Kudiura /przewodniczący/
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia ... listopada 2005 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznych w przedmiocie wymierzenia opłat manipulacyjnych dodatkowych Oddala skargę.
Uzasadnienie
Jak wynika to z akt administracyjnych szeregiem decyzji, które wydano w okresie od ... 2001r., Dyrektor Urzędu Celnego w W. wymierzył ... I. B. opłaty manipulacyjne dodatkowe za wykonywanie czynności służbowych w miejscu innym niż urząd celny w łącznej kwocie ... PLN.
Pismem z dnia 8 grudnia 2004 r. Agencja złożyła wniosek o uchylenie tych decyzji "wydanych z naruszeniem prawa i zwrot pobranych na ich podstawie opłat manipulacyjnych dodatkowych wraz z odsetkami (...) wobec braku podstaw do ich pobierania (...)." Żądanie zostało rozbudowane w uzupełnieniu wniosku z dnia 10 lutego 2005 r., w którym powołano się na poglądy judykatury uzasadniające pozytywne załatwienie żądania. Strona określiła też, że właściwym trybem rozpoznania wniosku jest art. 2651 Kodeksu celnego.
W wyniku rozpatrzenia żądań (wniosków) Naczelnik Urzędu Celnego szeregiem aktów administracyjnych wydanych ... maja 2005 r. odmówił uchylenia decyzji wymieniających opłaty manipulacyjne dodatkowe za wykonywanie czynności służbowych w miejscu innym niż urząd celny uznając, iż modyfikacji rozstrzygnięcia sprzeciwia się aktualna treść art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, co do interpretacji którego nie mają zastosowania przytoczone poglądy judykatury.
Identyczne stanowisko- po rozpatrzeniu odwołania zajął Dyrektor Izby Celnej w W. wydając decyzję z dnia ... listopada 2005 r.
W skardze - żądając uchylenia wskazanych wyżej aktów administracyjnych-sformułowano zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu w sprawach celnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 187 § 1 i rat. 191 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 262, 2651, 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie opłat pobieranych przez organy celne oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 w zw. z art. 39 i 44 Kodeksu celnego oraz art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Prawa celnego wobec braku podstaw do pobierania opłat manipulacyjnych za czynności służbowe wykonywane przez funkcjonariuszy celnych w miejscach uznanych przez organy celne znajdujących się na terenie siedziby urzędu celnego i w godzinach pracy urzędu celnego.
W odpowiedzi na skargę - żądając oddalenia wniesionego środka zaskarżenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie zauważyć należy, ze sądy administracyjne, w tym i sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej- patrz art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako Pr. o p.p.s.a.).
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów ( zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej jak też samorządowej przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.
I. Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić wbrew stanowisku skarżącej, iż decyzje, których weryfikacji domaga się strona, mają oparcie w treści art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, w myśl którego organ celny pobiera opłaty manipulacyjne dodatkowe za wykonywanie na wniosek osoby zainteresowanej czynności przewidzianych w przepisach prawa celnego w miejscu innym niż urząd celny lub poza czasem pracy urzędu celnego.
Przepis w powyższym brzmieniu został ustanowiony na podstawie art. 1 pkt 84 lit c ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny i ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym ( Dz. U. Nr 12, poz. 92) i obowiązywał w okresie wydawania decyzji, których obecnie weryfikacji domaga się strona.
Mając na względzie definicje miejsca uznanego zawarta w art. 3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego, zgodnie z którą miejsce uznane to inne niż urząd miejsce, w którym mogą być dokonane czynności przewidziane w przepisach prawa celnego, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie czynności dokonane przez funkcjonariuszy celnych w miejscu uznanym podlegały opłacie manipulacyjnej dodatkowej, której obligatoryjny pobór nakazywał art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, w wysokości określonej prze przepis § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie opłat pobieranych prze organy celne (Dz. U. Nr 17, poz. 194).
W niniejszej sprawie bezspornym jest , że na wniosek strony funkcjonariusze celni dokonywali czynności przewidzianych w przepisach prawa celnego w miejscu uznanym "..." zlokalizowanym przy ul. ... w W. istniała więc podstawa prawna do wydania prze organ celny pierwszej instancji decyzji wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe, a więc nie naruszono przepisów prawa materialnego.
Zarówno w odwołaniu, jak skardze skarżąca powołuje się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2000-2001 i na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 54/01 w sprawie opłat manipulacyjnych dodatkowych. Dotyczy ono jednak wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej pobieranej na podstawie art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, który obowiązywał przed wskazana wyżej nowelizacją i nakazywał pobór opłat manipulacyjnych dodatkowych za czynności wykonywane poza siedzibą urzędu celnego.
W związku z powyższym należy podkreślić, ze powołane przez skarżącą w odwołaniu oraz skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego nie dotyczy decyzji wydawanych przez organy celne na podstawie art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego w nowym brzmieniu. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem, że powołane wyroki dotyczą identycznego stanu prawnego jaki obowiązywał w dniu wydania zaskarżonych decyzji przez organ pierwszej instancji i winny stanowić podstawę do uruchomienia przez organy celne trybu nadzwyczajnego --z urzędu-- w celu wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę argumenty przytoczone powyżej należy dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 153
Pr. o p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Z powyższego wynika, że orzeczenia sądu wiążą organ w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez sąd, zatem organ administracji państwowej orzekając w sprawie, która była rozpatrywana przez sąd jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w orzeczeniu. Oznacza to, iż na organ nałożony został obowiązek stosowania przepisów prawa w znaczeniu nadanym im przez orzeczenie sądu administracyjnego, ale w konkretnej sprawie, która była poddana powyższej kontroli sądowej.
Podkreślić należy, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy nie zakwestionowały prawa organów celnych do poboru opłaty manipulacyjnej dodatkowej, o której mowa w powołanym przepisie, a jedynie wyjaśniły, co należy rozumieć pod pojęciem ,,czynności dokonywane poza siedzibą urzędu--.
Jak wskazano wyżej, orzeczenia te wytyczyły drogę do zmiany treści art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego. Tak więc po nowelizacji organ celny pobiera opłaty manipulacyjne dodatkowe za czynności podejmowane w wyniku wykonywania na wniosek osoby zainteresowanej czynności przewidzianych w przepisach prawa celnego w miejscu innym niż urząd celny lub poza czasem pracy urzędu celnego.
II. W dalszej kolejności trzeba dostrzec, iż jedną z zasad postępowania administracyjnego ( celnego ) jest zasada trwałości decyzji ostatecznych. Wynika ona z art. 128 Ordynacji podatkowej, który stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu odwoławczym, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tej ustawie oraz w ustawach podatkowych ( celnych ).
Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, iż jej granice wyznaczają przepisy prawa, które stanowią o przesłankach i warunkach dopuszczalności uchylenia, zmiany i stwierdzenia nieważności takich decyzji. Przesłanki dopuszczalności uchylenia, zmiany i stwierdzenia nieważności decyzji organów celnych ujęte są w Ordynacji podatkowej i Kodeksie celnym w ramach instytucji proceduralnych.
Jak już wspomniano wyżej, skarżąca wskazała jako właściwy do rozpatrzenia jej wniosku o uchylenie decyzji wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe tryb przewidziany w art. 2651 Kodeksu celnego.
Z powyższego przepisu wynika, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej uzależnione jest od spełnienia następujących przesłanek, a mianowicie:
1) od wystąpienia przesłanki pozytywnej w postaci:
wniosku strony o zmianę lub uchylenie lub jej zgody na zmianę lub uchylenie decyzji oraz
istnienia interesu publicznego lub ważnego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji,
2) niewystąpienia przesłanki negatywnej wyrażonej zakazem wzruszania decyzji ostatecznej zawartym w przepisach szczególnych.
Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 2651 Kodeksu celnego uzależniona
jest zatem od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes publiczny lub ważny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Negatywną przesłanką jest zakaz uchylenia lub zmiany decyzji wynikający z przepisów szczególnych.
Dopiero wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie te przesłanki, decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ja wydał. Natomiast niespełnienie bodaj jednej ze wskazanych przesłanek pozytywnych lub wystąpienie przesłanki negatywnej powoduje, ze wzruszenie decyzji w tym trybie w ogóle jest niedopuszczalne.
Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 2651 Kodeksu celnego możliwe jest zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, za jej zgodą. Biorąc pod uwagę, że jest to tryb nadzwyczajny, którego celem nie jest kolejna instancyjna kontrola prawidłowości wydanej decyzji, należałoby przyjąć, ze w ramach wszczętego na wniosek strony postępowania zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznej w tym trybie, ciężar dowodu, a więc konieczność wskazania okoliczności, w których upatruje ona "interes publiczny" lub swój "ważny interes" spoczywa na stronie dlatego, że to ona zmierza do zmiany ustalonego już stanu rzeczy. W przeciwnym wypadku, tj. gdyby postępowanie było wszczęte z urzędu, obowiązek ten spoczywałby na organie. Natomiast w zwykłym postępowaniu, w wyniku którego ma być wydana decyzja merytoryczna, każdorazowo obowiązkiem organu jest ustalenie stanu rzeczy, i to niezależnie od tego, czy postępowanie jest wszczęte na wniosek strony, czy też z urzędu. Dlatego w takiej sytuacji we wszczętym na wniosek strony postępowaniu prowadzonym w trybie art. 2651 Kodeks celnego nie można przy ocenie ważnego interesu strony jako przesłanki umożliwiającej wzruszenie decyzji ostatecznej pominąć argumentacji strony i tego jak rozumie ona swój "ważny interes" To czy ona ma interes, i to czy jest to interes ważny jest przede wszystkim kwestią oceny samej strony, a więc to strona musi wskazać, na czym ten interes polega i dlaczego jest on ważny.
Przesłanka istnienia "interesu publicznego" lub "ważnego interesu strony", o której mowa w art. 2651 Kodeksu celnego, nie została prawnie zdefiniowana. Przepisy nie ustanawiają tez żadnej gradacji, na ile interes winien być dla strony ważny, aby uzasadniał wzruszenie decyzji w tym trybie. Tym niemniej, biorąc pod uwagę ,że przewidziany w art. 2651 Kodeksu celnego jest trybem nadzwyczajnym i że stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, należy przyjąć, że ów ważny interes strony musi być rzeczywiście na tyle ważny, aby równoważył i usprawiedliwiał odstępstwo od podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uzasadniał zastosowanie trybu nadzwyczajnego.
Ponieważ jest to tryb nadzwyczajny i że - w przeciwieństwie do "zwykłego" postępowania odwoławczego - w tym trybie organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie, to należy przyjąć, że badanie przesłanki istnienia "interesu publicznego" czy "ważnego interesu strony" nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ celny przy wydawaniu decyzji ostatecznej.
We wniosku z dnia 8 grudnia 2004 r. skarżąca jako przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznych wymieniła brak podstaw prawnych do poboru przez organy celne opłat manipulacyjnych dodatkowych za czynności służbowe wykonywane przez funkcjonariuszy celnych w miejscach uznanych przez organy celne, znajdujących się na terenie właściwości miejscowej urzędu celnego i w godzinach pracy urzędu celnego oraz orzecznictwo naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w sprawie interpretacji zawartego w art. 275 § 4 pkt 5 ustawy Kodeks celny określenia --siedziba urzędu celnego
W sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzje Dyrektora Urzędu Celnego w W. z 2001 r., wymierzające opłaty manipulacyjne dodatkowe, zostały wydane bez podstawy prawnej. Wydanie takiej decyzji oznacza bowiem, że decyzją nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawa o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Weryfikowane zaś decyzje zostały wydane na podstawie art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, o czym była mowa w p-kcie I.
Należy też odnieść się do kwestii "interesu publicznego", tj. alternatywnej do "ważnego interesu strony" przesłanki pozytywnej, umożliwiającej wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 2651 Kodeksu celnego.
Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem wielowymiarowym. Oprócz aspektu społecznego obejmuje ono również kwestie z szeroko rozumianej sfery funkcjonowania instytucji publicznych, w tym instytucji prawa. Niewątpliwie w interesie publicznym leży dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwej, ale też w interesie publicznym leży dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwej, ale też w interesie publicznym leży interes państwa, pewność obrotu prawnego i gospodarczego oraz stabilność w sferze finansów, w tym finansów publicznych.
Nie ulega wątpliwości, że wbrew interesowi publicznemu jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zgodnych z prawem, a takimi, są decyzje organów celnych wymierzające opłaty manipulacyjne dodatkowe za czynności wykonywane przez funkcjonariuszy celnych po nowelizacji ustawy Kodeks celny w miejscach uznanych prze organy celne, czyli w miejscach innych niż urząd celny.
Wśród argumentów zawartych we wniosku skarżącej z dnia 8 grudnia 2004 r. nie znalazł się żaden argument dotyczący interesu publicznego lub jego jej ważnego interesu przemawiający za uchyleniem decyzji wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego. A tylko takie argumenty mogłyby ewentualnie skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżąca w skardze twierdzi, że bezspornym jest interes publiczny, aby organy administracji państwowej wydające decyzje dotyczące praw i obowiązków obywateli jak i podmiotów gospodarczych działały na podstawie obowiązujących przepisów, a w przypadku stwierdzenia, że w wyniku błędu wydały decyzje niezgodną z prawem lub bez podstawy prawnej, natychmiast z urzędu podjęły działania mające na celu usunięcie takiej decyzji z obrotu prawnego, naprawiając ewentualne szkody, które tą decyzją wyrządziły. Skarżąca wskazała, też że bezspornym jest również ważny interes strony w uchyleniu dotyczącej jej decyzji dotkniętej wadą nieważności, szczególnie gdy wiąże się z tą decyzją nienależne ponoszenie ciężarów godzących w kondycję ekonomiczną i naruszenie swobody konkurencji.
Odnosząc się do takiego rozumienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 2651 Kodeksu celnego należy podkreślić, że podstawę prawną decyzji, o uchylenie których wystąpiła strona, stanowi art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego w brzmieniu obowiązującym od wejścia w życie nowelizacji Kodeksu celnego. Nie można więc mówić w takiej sytuacji o błędach popełnionych przez organ celny, w związku z czym nie występuje konieczność ich naprawienia.
Jeżeli natomiast według skarżącej wydane decyzje wymiarowe były dotknięte wadami skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności powinna wnieść stosowny wniosek.
Uwaga ta dotyczy podniesionej na rozprawie kwestii braku działania ,,z upoważnienia-- Organu celnego pracownika, który podpisywał decyzje dotyczące wymiaru opłat manipulacyjnych dodatkowych. Tym trybem właściwym na pewno nie jest tryb wskazany w art. 2651 Kodeksu celnego.
Jak wynika z powyższego w toku postępowania administracyjnego pierwszej instancji skarżąca nie wykazała istnienia -- interesu publicznego-- ani swojego --ważnego interesu--, który uzasadniałby wzruszenie ostatecznej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstawowej przesłanki z art. 2651 Kodeksu celnego, wniosek o uchylenie decyzji ostatecznych w tym trybie z tego powodu nie mógł być uwzględniony przez Organy celne.
III. Skarżąca podnosi też w skardze ,że przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania decyzji wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe nakazywały dostarczenie przywożonych na polski obszar celny towarów do granicznego urzędu celnego albo miejsca wyznaczonego lub uznanego przez organ celny, towary dostarczone do miejsca wyznaczonego lub uznanego przez organ celny nabywały następnie status towarów składowanych czasowo i bez zgody organów celnych nie mogły być z takiego miejsca podejmowane przed nadaniem im przeznaczenia celnego lub objęcia ich właściwą procedurą celną, a żaden przepis obowiązującego prawa nie określał, że czynności służbowe w stosunku do towarów dostarczonych do miejsca uznanego lub wyznaczonego są przez organ celny podejmowane na wniosek strony i podlegają dodatkowym opłatom manipulacyjnym.
Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, że towar wprowadzony na polski obszar celny musiał być dostarczony albo do granicznego urzędu celnego albo miejsca wyznaczonego lub uznanego przez organ celny (art. 36 § 1 pkt 1 Kodeksu celnego). Nie oznacza to jednak, że tylko do miejsc wyznaczonych lub uznanych strona miała wynikający z przepisów prawa obowiązek dostarczenia towaru i przedstawienia go organowi celnemu. Wybór miejsca dostarczenia towaru (urząd celny albo miejsce wyznaczone lub uznane) należał do strony, albowiem nie dostarczała ona towaru do miejsca uznanego "..." na żądanie organu celnego ani też obowiązek ten nie został jej narzucony przepisami prawa. Miejsce "..." zlokalizowane w W. przy ul. ... zostało uznane na wniosek strony decyzją Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia ...05.1998 r. jako miejsce, w którym mogła ona przedstawiać towar oddelegowanym do miejsca uznanego funkcjonariuszom celnym i obejmować właściwymi przeznaczeniami celnymi. Zatem dostarczenie towarów do ww. miejsca uznanego było jej uprawnieniem, a nie narzuconym obowiązkiem.
IV. Mając na uwadze powyższe należało stosownie do treści art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.