V SA/Wa 1632/19

V SA/Wa 1632/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik /przewodniczący/
Jarosław Stopczyński
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1550/20 - Wyrok NSA z 2024-06-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. J. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę.
Uzasadnienie
Orzeczeniem z [...] grudnia 2018 r. sygn. akt: [...] Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] (zwana także: Komisją I instancji lub RKO) uznała Obwinionego – [...] odpowiedzialnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1c ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2018 r. poz. 1458 ze zm. dalej: uondfp) polegającego na tym, że "jako Dyrektor Wydziału [...] w dniu [...] maja 2017 r. podpisał umowę nr [...] na sukcesywną dostawę środków i materiałów do utrzymania czystości na potrzeby Urzędu oraz przejść granicznych znajdujących się na terenie województwa (...), udzielając zamówienia publicznego [...], prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] z naruszeniem art. 7 ust. 3, art. 9 ust 1, art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1986, z późn.zm.) (dalej: ustawa Pzp), mimo braku podstaw do udzielenia zamówienia, bowiem złożone przez oferenta dokumenty nie były podpisane przez osobę upoważnioną do składania oświadczeń woli w imieniu wykonawcy". Za ten czyn RKO wymierzyła karę upomnienia i na podstawie art. 167 ust. 1 uondfp obciążyła kosztami postępowania w wysokości 316,18 zł.
Odwołanie od orzeczenia RKO wniósł Obwiniony zaskarżając to orzeczenie w całości na jego korzyść. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 113 ust. 3 uondfp, art. 123 ust. 1 pkt 1 uondfp w części "miejsce rozprawy" oraz art. 135 ust. 2 pkt 2 uondfp w części "miejsce wydania orzeczenia", art. 134 ust. 1 uondfp, art. 137 ust. 4a uondfp, z uwagi na brak wskazania w protokole Komisji jak i w orzeczeniu, że oba te miejsca znajdowały się w siedzibie organu. Nadto w ocenie Obwinionego nie można uznać za prawidłowe doręczenie odpisu wniosku Rzecznika z (...) listopada 2018 r. oraz zawiadomienia Komisji o terminie rozprawy. W uzasadnieniu wskazał, że druga przesyłka Komisji zawierała prawidłowy komplet dokumentów lecz została zaadresowana na błędny adres. Stąd, jak zaznaczył Obwiniony do dnia dzisiejszego, w sposób prawnie skuteczny nie zostało mu dostarczone zarządzenie Komisji o rozprawie oraz odpis wniosku Rzecznika, zaś otrzymany odpis orzeczenia Komisji z [...] grudnia 2018 r. nie pokrywa się z oryginałem. Wskazując na powyższe naruszenie wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zarzutu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych – dalej: GKO, po przeprowadzeniu rozprawy w dniu [...] kwietnia 2019 r., na podstawie zebranego materiału dowodowego, postanowiła zaskarżone orzeczenie utrzymać w mocy orzeczeniem o sygn. akt.: [...].
W uzasadnieniu orzeczenia GKO wskazała m.in., że w niniejszej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z prawidłowo przypisanym Obwinionemu przez RKO, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, o którym stanowi art. 17 ust. 1c uondfp w związku z art. 7 ust. 3, art. 9 ust 1, art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Pzp. Powyższe naruszenie jest skutkiem nieuprawnionego zaniechania - w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem była "sukcesywna dostawa środków i materiałów do utrzymania czystości na potrzeby Urzędu oraz przejść granicznych znajdujących na terenie województwa (...)" - odrzucenia oferty wykonawcy [...], prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], która pomimo, że była niezgodna z ustawą Pzp oraz nie zawierała podpisu osoby lub osób upoważnionych do składania oświadczeń woli w imieniu wykonawcy została w konsekwencji wybrana jako najkorzystniejsza ze wszystkich ofert oraz zawarto z tym wykonawcą umowę.
Tak jak ustaliła RKO, zamówienie publiczne objęte przedmiotem rozpoznania w sprawie, o łącznej wartości w kwocie 516.204,86 zł, było zamówieniem, do którego zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy Pzp Urząd zobowiązany był stosować przepisy ustawy Pzp. Zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy Pzp postępowanie o udzielenie zamówienia, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie, prowadzi się z zachowaniem formy pisemnej. Stąd formularz oferty i załączniki do niej muszą być podpisane przez osobę lub osoby upoważnione do składania oświadczeń woli w imieniu wykonawcy, co wskazuje, że oferta złożona przez wykonawcę w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego musi być podpisana. Natomiast zgodnie z art. 26 ust.3 ustawy Pzp, jeżeli wykonawca nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 1, oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, oświadczenia lub dokumenty są niekompletne, zawierają błędy lub budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości, zamawiający wzywa do ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub do udzielania wyjaśnień w terminie przez siebie wskazanym, chyba, że mimo ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania. Na ofercie złożonej przez wybranego przez Zamawiającego Wykonawcę nie został złożony własnoręczny podpis osoby lub osób upoważnionych do składania oświadczeń woli w imieniu tego wykonawcy. Podpisu brakowało na formularzu ofertowym, jak również na druku pn. "Oświadczenie wykonawcy o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu oraz o braku podstaw do wykluczenia z udziału w postępowaniu".
Tymczasem oferta złożona przez [...], została wybrana jako jedna z trzech pomimo, że zawierała ww. braki. W dniu 16 maja 2017 r. zawarta została umowa, którą w imieniu Urzędu udzielił Obwiniony [...] jako Dyrektor (...), działający w imieniu Dyrektora Generalnego Urzędu na podstawie pełnomocnictwa z 29 lutego 2016 r. udzielonego przez Dyrektora Generalnego zgodnie z dyspozycją m in. art. 18 ust. 2 Pzp. Powyższe pełnomocnictwo udzielone zostało i upoważniało Obwinionego do załatwiania w imieniu Dyrektora Generalnego Urzędu, spraw z zakresu m.in. udzielania zamówień w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych.
W konsekwencji, w ocenie GKO wynika, że Zamawiający powinien odrzucić ofertę zgodnie z przytoczonym powyżej art. 89 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Pzp, z uwagi na niezgodność przedmiotowej oferty z ustawą, jak również z wymogami SIWZ (tj. Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia). Niepodpisana oferta jest nieważna z mocy prawa, z uwagi na wymóg wynikający z przepisów ustawy Pzp. Stąd działanie Zamawiającego uznać należy za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa i wypełniające przesłanki czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 17 ust. 1 c uondfp.
Równocześnie GKO wskazała, że odwołanie nie kwestionuje faktu przypisania przez Komisję odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Obwinionemu oraz wymierzonej kary. Istotą odwołania jest próba podważenia uprawnienia Regionalnej Komisji Orzekającej do merytorycznego rozpoznania sprawy w okolicznościach, w których zgodnie ze stanowiskiem Obwinionego wystąpiły nieodwracalne w skutkach naruszenia procedury.
GKO nie zgodziła się z tym twierdzeniem Obwinionego, zaś próba przerzucenia przez Obwinionego odpowiedzialności na podległych mu pracowników - którzy nie działali, tak jak on, w imieniu zamawiającego - jest zupełnie nieuzasadniona. W ocenie Komisji niedopełnienie przez Obwinionego istotnych i ważnych obowiązków miało wpływ na wynik postępowania - wybrano oferenta, którego oferta powinna zostać odrzucona. Zatem w rozpoznawanym przypadku istotnie naruszono uczciwą konkurencję i nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, ze przypisany obwinionemu czyn jest znikomo szkodliwy dla finansów publicznych. Brak też szczególnych okoliczności w sprawie, które uzasadniałyby odstąpienie od wymierzenia kary.
GKO za bezzasadny uznała również zarzut pozbawienia należnych praw Obwinionego wynikających z uondfp i/lub nawet z Konstytucji i stwierdziła, że podczas rozprawy przed Komisją I instancji ani później, Obwiniony nie wykazał, że jego prawa zostały ograniczone w taki sposób, by którakolwiek z przywołanych przez Obwinionego okoliczności zaistniała w niniejszym postępowaniu. Został zawiadomiony z odpowiednim wyprzedzeniem o terminie rozprawy, a także odpowiednio wcześniej otrzymał dokumenty o których mowa w art. 113 uondfp. Te zarzuty nie mogą zatem skutkować umorzeniem postępowania.
Wyżej opisane rozstrzygnięcie zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie [...] wnosząc o jego uchylenie i o uchylenie orzeczenia RKO oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 8 uondfp. Skarżący podniósł, że postępowanie w jego sprawie było dotknięte wadami, polegającymi na tym, że nie otrzymał w sposób zgodny z prawem, trzech najbardziej istotnych dokumentów w postępowaniu prowadzonym przez RKO:
- zarządzenia Przewodniczącego RKO o doręczeniu odpisu wniosku Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych - co nastąpić powinno na podstawie art. 113 ust. 3 uondfp,
- odpisu wniosku Rzecznika - co nastąpić powinno na podstawie zarządzenia Przewodniczącego RKO o doręczeniu mi odpisu wniosku Rzecznika,
- orzeczenia Regionalnej Komisji - co nastąpić powinno na postawie art. 137 ust. 4a uondfp.
Autor skargi podkreślił, że obie komisje w tej sprawie dokonały błędnej oceny stanu faktycznego, nie uwzględniającej istotnych w tej sprawie okoliczności dodatkowych. Jak ocenił Skarżący, oprócz naruszenia przez RKO art. 113 ust. 3 i art. 137 ust. 4a uondfp, komisje naruszyły szereg innych przepisów prawa:
1. RKO naruszyła:
- art. 123 ust. 1 pkt 1 uondfp w części "miejsce rozprawy"',
- art. 135 ust. 2 pkt 2 uondfp w części "miejsce wydania orzeczenia",
- art. 134 ust. 1 uondfp,
- art. 7 Konstytucji RP, w związku z jej art. 87 ust. 1 uondfp,
2. GKO naruszyła:
- art. 137 ust 1 łącznie z art. 137 ust. 4 uondfp w związku z jej art 149, albo, art. 137 ust. 4a uondfp.
W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że winę przypisano wyłącznie Skarżącemu, pomimo tego, iż podpisał umowę z wykonawcą wybranym w wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego, do czego podstawą był "Protokół z przeprowadzenia postępowania w ramach Prawa zamówień publicznych" który jest najważniejszym dokumentem powstającym w takich postępowaniach przetargowych. Wcześniej, pod tym protokołem, co podkreślił Skarżący podpisało się pięć kompetentnych osób w dziedzinie Pzp, które poświadczyły swoimi podpisami prawidłowe przeprowadzenie postępowania, w sposób uprawniający Skarżącego do podpisania umowy.
Nadto nawiązując do zarzutów znanych już z treści odwołania, Skarżący wskazał, że protokół z rozprawy oraz orzeczenie RKO nie mają formy wymaganej dla tych dokumentów przez Ustawę. Oznacza to, iż w aspekcie ważności prawnej one nie istnieją (nie mają mocy prawnej), chociaż w aspekcie informacyjnym niosą one pewną informację, w formie atrapy lub imitacji dokumentów.
Podsumowując wnoszący skargę wyjaśnił, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał zgodnego z prawem odpisu orzeczenia Regionalnej Komisji, gdyż odpis ten różni się pod względem treści od "oryginału" orzeczenia, gdyż nie posiada pożądanych cech odpisów dokumentów.
Zdaniem Skarżącego GKO uznała go winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych w wyniku nieprawidłowo sformułowanego zarzutu, gdyż w warunkach oddzielnego rozumienia dwóch aktów działania tj.: podpisania umowy i przeprowadzenia postępowania według Pzp, w niniejszej sprawie co najwyżej mógł być kojarzony z naruszeniem przepisów Pzp dokonanym na etapie oddzielnie rozumianego wtenczas przez UZP i Główną Komisję postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a jednocześnie wykluczone było zarzucanie naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na tym, iż podpisał on umowę. Jak wskazano jedynie, w kontekście nowego stanowiska UZP, obowiązującego dopiero od marca 2018 r., zarzut postawiony Skarżącemu byłby słuszny, lecz nie miało to miejsca w dniu podpisania przez niego umowy. Zatem, uznanie Skarżącego winnym nie może być w jego ocenie skuteczne - w wyniku od błędnie sformułowanego przez Główną Komisję zarzutu w prawomocnym orzeczeniu z [...] kwietnia 2019 r. (tzn. abstrahującego od ówczesnej wykładni UZP).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 11 lutego 2020 r. strona skarżąca podtrzymała argumentacją przedstawioną w treści skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ppsa).
Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie sąd uznał, że jest ona niezasadna.
Na wstępie przypomnieć należy, że organy trafnie ustaliły, że w 2017 r. przeprowadzono w trybie zapytania o cenę postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na sukcesywną dostawę środków i materiałów do utrzymania czystości na potrzeby Urzędu oraz przejść granicznych znajdujących się na terenie województwa (...). Zgodnie z treścią SIWZ (rozdział IX. Opis sposobu przygotowywania ofert) określono w pkt 4 i 5, iż:
- ofertę składa się w formie pisemnej,
- formularz oferty i załączniki do oferty muszą być podpisane przez osobę/osoby upoważnione do składania oświadczeń woli w imieniu wykonawcy, upoważnienie powinno być dołączone do oferty, o ile nie wynika z dokumentów do niej załączonych.
W przetargu złożono 3 oferty złożone przez wykonawców:
1) [...] – z ceną 598.918,92 zł brutto;
2) [...] – z ceną 579.186,82 zł brutto;
3) [...] z ceną 513.888,83 brutto;
Wybrano ostatni ze wskazanych podmiotów [...], nie wykluczono tego Wykonawcy i nie odrzucono oferty mimo, że nie zawierała podpisu osoby lub osób upoważnionych do składania woli w imieniu wykonawcy. Brak było też podpisu na formularzu ofertowym, a także na druku pn. "Oświadczenie wykonawcy o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu oraz o braku podstaw do wykluczenia z udziału w postępowaniu".
W przypadku gdy brak jest takiego podpisu, stosownie do treści art. 89 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Pzp, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest ona niezgodna z ustawą, jak również wtedy, gdy jej treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, z zastrzeżeniem art. 87 ust. 2 pkt 3.
Stąd zgodnie z art. 9 ust 1 ustawy Pzp postępowanie o udzielenie zamówienia prowadzi się w formie pisemnej, zaś w art. 14 ust. 1 w/w ustawy wskazano, że do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Zasady składania oświadczeń woli w zwykłej formie pisemnej reguluje art. 78 § 1 Kc oraz że do zachowania formy pisemnej wystarczy złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie, który obejmuje określone, sformułowane w nim oświadczenie woli.
Zatem pomimo braku wymaganych podpisów, przedmiotową ofertę uznano za najkorzystniejszą dla Zamawiającego i zgodną z wymogami ustawy Pzp i SIWZ.
W efekcie wskazanemu Wykonawcy udzielono zamówienia w dniu (...) maja 2017 r. Ustalono równocześnie, że w imieniu zamawiającego [...] umowę podpisał Dyrektor [...] - posiadający pełnomocnictwo udzielone przez Dyrektora Generalnego Urzędu m.in. do zawierania umów w sprawach zamówień publicznych, w tym przypadku na sukcesywną dostawę środków i materiałów do utrzymania czystości za wynagrodzeniem w kwocie 516,2 tys. zł.
Naruszenie to doprowadziło do udzielenia zamówienia wykonawcy, którego ofertę należało odrzucić. Brak też było możliwości skorzystania z wezwania wykonawcy do uzupełniania braków oferty zgodnie z art. 26 ust.3 ustawy Pzp, z uwagi na niezgodność oferty z ustawą Pzp. Art. 26 ust. 3 Pzp stanowi, że jeżeli wykonawca nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 1, oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, oświadczenia lub dokumenty są niekompletne, zawierają błędy lub budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości, zamawiający wzywa do ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub do udzielania wyjaśnień w terminie przez siebie wskazanym, chyba, że mimo ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania.
Sąd podkreśla, iż organy obu instancji trafnie uznały, że w przedmiotowym postępowaniu oferta tego wykonawcy złożona w toku postępowania o udzielenie zamówienia podlegała odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 Pzp.
Zatem wybrana oferta była niezgodna z ustawą Pzp, jak również jej treść nie odpowiadała treści specyfikacji istotnych warunków tego zamówienia, czym naruszono art. 7 ust. 3 ustawy Pzp, który zobowiązywał do udzielenia zamówienia wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z jej przepisami. Tym samym spełnione zostały przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1c uodfp, zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych w inny sposób niż określony w ust. 1, 1b i 1ba, jeżeli miało ono wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, chyba że nie doszło do udzielenia zamówienia.
Co do samej odpowiedzialności Skarżącego to wskazać trzeba, że był on uprawniony do wykonywania w postępowaniu o udzielenie zamówienia czynności zastrzeżonych dla Dyrektora Generalnego (...) w [...] na podstawie pełnomocnictwa z (...) lutego 2019 r. nr [...] (karta 118 akt adm.) udzielonego na podstawie art. 18 ust. 2 Pzp oraz art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (dalej uosc).
Ma to odzwierciedlenie w zapisach Regulaminu Organizacyjnego (...) Urzędu Wojewódzkiego w [...] (dostępnego na stronie BIP Urzędu), z którego wynika, że wykonywanie kompetencji kierownika zamawiającego w rozumieniu ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych zastrzeżono dla Dyrektora Generalnego Urzędu, w stosunku do środków pozostających w jego dyspozycji (§ 32 ust. 1 pkt 6).
Stosownie do art. 4 pkt 2 i 3 uondfp, odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, a także pracownicy tych jednostek, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy Pzp za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy Pzp za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiadają także inne osoby w zakresie, w jakim powierzono im czynności w postępowaniu oraz czynności związane z przygotowaniem postępowania. Kierownik zamawiającego może powierzyć pisemnie wykonywanie zastrzeżonych dla niego czynności, określonych w niniejszym rozdziale, pracownikom zamawiającego. Zaś zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie, z którym odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia, przy czym nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Zdaniem Sądu Obwiniony miał możliwość niepodpisania umowy.
Skarżący, co nie jest sporne, działając na podstawie ww. upoważnienia zatwierdził informację o wyborze oferty. Był on jednak także uprawniony - co wynika bezpośrednio z treści pełnomocnictwa z 29 lutego 2019 r. pkt 2 ppkt f. - do podjęcia decyzji o odrzuceniu oferty. Co oznacza, że w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości jego odpowiedzialność oparta jest na przepisach art. 18 ust. 2 ustawy Pzp oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 uosc. Istotne znaczenie ma bowiem to, że Skarżący wprawdzie nie działał w zamiarze popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jednak popełnił je w skutek niedochowania należytej ostrożności wymaganej w danych okolicznościach sprawy. Jak sam przyznał nie dostrzegł nieprawidłowości postaci braku podpisu wykonawcy na formularzu ofertowym i załącznikach do oferty (wynika to z treści protokołu wyjaśnień z (...) listopada 2018 r. złożonym przed Rzecznikiem Dyscypliny Finansów Publicznych karta 125 akt adm., a także z protokołu przyjęcia ustnych wyjaśnień z (...) lutego 2018 r. w Najwyższej Izbie Kontroli Delegatura w [...] karta 117 akt adm.). Obwiniony stwierdził, że skupił się na innych elementach oferty, z wyjątkiem braku podpisu. Dodał, że cała oferta była wypełniona przez wykonawcę ręcznie i zawierała 257 pozycji kosztorysowych na 31 stronach oferty. A także, że Wykonawca był dobrze znany Zamawiającemu bowiem już wcześniej wykonywał na rzecz Urzędu zamówienia. Obwiniony wskazał również, że nie czuwał nad przebiegiem przedmiotowego postępowania zamówieniowego, bo nie widział takiej konieczności, skoro zajmowali się tym specjaliści.
Mimo tego w ocenie Sądu na Skarżącym ciążył, w szczególności obowiązek podjęcia przez niego takich działań, które zapewniłyby odpowiedni nadzór i weryfikację prawidłowości działań pracowników bezpośrednio realizujących czynności w postępowaniu. Tymczasem, co wynika, z wyżej wskazanego materiału dowodowego, w tym szczegółowych wyjaśnień samego Obwinionego, nie zweryfikował on w żaden sposób prawidłowości czynności podjętych przez pracowników w toku realizowanego postępowania, w całości zawierzył pracownikom realizującym postępowanie, nie upewniając się, co do prawidłowości takiego założenia. Zauważyć należy, że Skarżący dostrzegał te braki, gdyż jak wyjaśnił już na etapie postępowania administracyjnego, w wydziale kierowanym przez Skarżącego wdrożono już odpowiednie procedury i mechanizmy gwarantujące weryfikację prawidłowości czynności podejmowanych w postępowaniu zamówieniowym przez pracowników bezpośrednio je realizujących czyli zapewnienie dodatkowej kontroli. Nie ulega zatem wątpliwości, że Obwiniony nie czuwał prawidłowo nad przebiegiem przedmiotowego postępowania zamówieniowego. Powinien być bowiem świadomy możliwości popełnienia błędu przez osoby przygotowujące postępowanie zamówieniowe, a także nieprawidłowości mogących się pojawić w ofercie wykonawcy. Zabrakło szczegółowej weryfikacji przyjętej oferty.
Skarżący stawia co prawda zarzut, jednak bezzasadny, że organ źle interpretuje definicję postępowania o udzielenie zamówienia i zawarcia umowy. Przepis art. 2 pkt 7a ustawy Pzp zawiera definicję "postępowania o udzielenie zamówienia", którą opisano poprzez określenie momentu jego wszczęcia oraz określenie jego celu: "dokonanie wyboru wykonawcy, z którym zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego, lub - w przypadku trybu zamówienia z wolnej ręki - wynegocjowanie postanowień takiej umowy". Sąd podzieliła stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2010 r. (sygn. akt III CZP 103/10), w którym Sąd stwierdził: "Postępowanie "o udzielenie zamówienia publicznego" na gruncie ustawy, zgodnie z treścią art. 2 ust. 7a ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 stycznia 2010 r. (...), da się zdefiniować, jako ciąg czynności faktycznych i prawnych rozpoczynający się z chwilą ogłoszenia o zamówieniu, przesłania zaproszenia do składania ofert albo przesłania zaproszenia do negocjacji w celu dokonania wyboru oferty wykonawcy. Przepis nie określa chwili zakończenia tego postępowania, ale treść ustawy nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie to kończy się z chwilą zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego".
Zatem nie ulega zatem wątpliwości, że zawarcie umowy jest niczym innym jak udzieleniem zamówienia publicznego. Stąd w świetle powyższego, jak również uwzględniając treść w/w pełnomocnictwa udzielonego Obwinionemu w dniu 29 lutego 2016 r., w ocenie Sądu zasadne jest stanowisko, iż Skarżącemu powierzone zostały obowiązki i odpowiedzialność za prawidłowe przygotowanie i przeprowadzenie przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Wina Skarżącego polegała zatem na zaniechaniu odrzucenia oferty jako niezgodnej z przepisami Pzp, czym istotnie naruszono zasadę uczciwej konkurencji (legalne działanie doprowadziłoby do udzielenia zamówienia innemu podmiotowi) i brak jest podstaw do stwierdzenia, że czyn przypisany Skarżącemu jest znikomo szkodliwy dla finansów publicznych.
Odnosząc się do szeroko podnoszonych przez Skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przez organy procedur doręczenia wezwań, konstruowania protokołów, orzeczeń i ich przesłania dla strony wskazać należy, że są one niezasadne.
Zgodnie z dyspozycją art. 113 ust. 3 uondfp, Przewodniczący przekazuje zarządzenie o doręczeniu wniosku o ukaranie w terminie 7 dni od jego wydania. Termin ten ma charakter instrukcyjny dla organu, ale również gwarancyjny dla stron postępowania. Określone tam terminy są adresowane do organów procesowych, co ma gwarantować zasadę realizacji szybkiego postępowania oraz dać stronom gwarancję, jak w tym przypadku, zachowania ich prawa do obrony poprzez doręczenie istotnych z punktu widzenia postępowania dokumentów. Ich przekroczenie nie powoduje bezskuteczności dokonanej czynności prawnej. Przepis ten na pewno nie oznacza, że doręczenie odpisu wniosku musi nastąpić w tym terminie. Taka interpretacja stałaby w sprzeczności z zasadą działania racjonalnego ustawodawcy, gdyż oznaczałoby to, że każde niedostarczenie zarządzenia wraz z wymaganymi dokumentami w tym terminie np. z uwagi na intencyjne nieodebranie korespondencji przez obwinionego musiałoby się skończyć umorzeniem postępowania. Nie taki jest cel tego przepisu. Przesłanki umorzenia postępowania są określone w art. 78 ust. 1 uondfp i nie ma wśród nich takiej, do której można byłoby zaliczyć niedoręczenie w terminie wskazanym w art. 113 ust. 3 odpisu wniosku o ukaranie. W realiach niniejszej sprawy organ przekazał ww. dokumenty następnego dnia od wydania zarządzenia o ich doręczeniu. Konieczność powtórnego przekazania zarządzania Przewodniczącego Komisji wraz z odpisem wniosku o ukaranie wynikła z błędnego oznaczenia adresu zamieszkania Skarżącego. Taki błąd w toku prowadzonych czynności również nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania wskazanych w art. 78 ust. 1. Co istotne, w realiach niniejszej sprawy Skarżącemu doręczono wszystkie wymagane dokumenty.
Skarżący podniósł, w zakresie zarzutu do art. 113 ust. 3 uondfp, że można wywnioskować jego zdaniem, że dopuszcza się dostarczenie zarządzenia Przewodniczącego Komisji, jak również odpis wniosku o ukaranie po upływie terminu rozprawy. W ocenie Sądu nie sposób się zgodzić z tak przyjętym stanowiskiem. Zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy przez organ zostało przekazane Skarżącemu bez uchybienia art. 121 ust. 3 uondfp, natomiast zarządzenie o doręczeniu odpisu wniosku o ukaranie wraz z tym odpisem odpowiednio wcześniej. Zatem zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy nie doszło do ograniczenia prawa do obrony Skarżącego, albowiem został zawiadomiony z odpowiednim wyprzedzeniem o terminie rozprawy, a także odpowiednio wcześniej otrzymał dokumenty o których mowa w art. 113 uondfp, co też sam przyznaje w skardze.
W odniesieniu do zarzutu niewskazania przez organ informacji o miejscu rozprawy wymaganej dla protokołu przez art. 123 ust. 1 pkt 1 uondfp oraz miejscu wydania orzeczenia wymaganej dla orzeczenia przez art. 135 ust. 2 pkt 2 uondfp, Sąd uznał, że wskazanie "protokół rozprawy (...) Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Komisji Obrachunkowej w [...] z dnia (...) grudnia 2018 r." jak również wskazanie w nagłówku adresu Regionalnej Komisji Orzekającej należy traktować jako wypełnienie dyspozycji art. 123 ust. 1 pkt 1 uondfp w odniesieniu do miejsca rozprawy. Podobnie Sąd uznał za wypełnienie dyspozycji art. 135 ust 2 pkt 2 uondfp wskazanie w nagłówku orzeczenia adresu Regionalnej Komisji Orzekającej, wskazanie w tytule "Orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.", jak również wskazanie w pierwszym akapicie orzeczenia "po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. sprawy z wniosku Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpatrywanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., o uznanie (...)". Nie ma zatem przesłanek do uznania, iż orzeczenie uchybiło dyspozycji przywołanego przepisu.
Ponadto - w ocenie Sądu - zupełnie niezasadny jest zarzut dotyczący rzekomej niezgodności odpisu orzeczenia z oryginałem. Na odpisie orzeczenia prawidłowo zamieszczono stwierdzenie o treści: "na oryginale właściwe podpisy", co wskazuje na wiarygodność otrzymanego odpisu.
Niezasadny jest także zarzut Skarżącego co do naruszenia art. 134 ust. 1 uondfp a mianowicie, że organ nie orzekał na podstawie materiału dowodowego ujawnionego na rozprawie. Tymczasem biorąc pod uwagę całokształt orzeczenia wraz z uzasadnieniem w ocenie Sądu uznać należy, że zostało ono zredagowane w sposób umożliwiający stwierdzenie, jakie ustalenia co do faktów i ocena prawna zadecydowała o podjęciu rozstrzygnięcia. Tym samym orzeczenie wraz z uzasadnieniem jest kompletne i nie zawiera braków co do stanu faktycznego, jak i oceny materiału dowodowego. Oznacza to, że organ uwzględnił przy podejmowaniu rozstrzygnięcia całokształt materiału dowodowego dostępnego w aktach sprawy, a poszerzonego na rozprawie.
W zakresie zarzutu w przedmiocie terminu otrzymania zaskarżonego orzeczenia z uzasadnieniem, wskazać należy, że otrzymanie go z przekroczeniem instrukcyjnego terminu na sporządzenie uzasadnienia, o którym mowa w art. 137 ust. 4 uondfp nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, na wynik sprawy, w żaden też sposób nie zostały naruszone prawa Skarżącego, w tym prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 7 w zw. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zaskarżone orzeczenie w niniejszej sprawie zostało wydane w oparciu o właściwe akty prawne zgodnie z normami w nich zawartymi.
Zatem Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez Skarżącego zarzuty. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu ppsa podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ppsa, skarga została oddalona.