V SA/WA 1630/22

V SA/Wa 1630/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak /przewodniczący/
Dorota Brzozowska /sprawozdawca/
Monika Kramek
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Monika Kramek, Asesor WSA - Dorota Brzozowska (spr.), Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr IF6.722.4.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia 28 września 2021 r.; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] kwotę 1117 zł (tysiąc sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Ministra Finansów (zwanego dalej: "Ministrem", "organem odwoławczym") z dnia 27 kwietnia 2022 r. o numerze IF6.722.4.2021 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2022 r., poz. 593 zwanej dalej "ustawą").
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia 28 września 2021 r. o numerze IF6.721.6.2021 Generalny Inspektor Informacji Finansowej (zwany dalej: "Generalnym Inspektorem") nałożył na notariusza [...] (zwanego dalej: "Skarżącym", "Stroną") karę pieniężną w wysokości 5000 zł za niedopełnienie obowiązków:
1. sporządzania oceny ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy;
2. stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy;
3. dokumentowania zastosowanych środków bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy;
4. wprowadzenia wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, o której mowa w art. 50 ustawy;
5. przekazywania informacji zgodnie z art. 72 ust. 4 ustawy.
W uzasadnieniu Generalny Inspektor wskazał, że w dniach od 29 czerwca do 3 lipca 2020 r. kontrolerzy Generalnego Inspektora Informacji Finansowej przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy przez notariusza [...], prowadzącego Kancelarię Notarialną w Warszawie przy [...]. Kontrolą objęto okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 maja 2020 r. Następnie organ powołał się na ustalenia kontrolerów zawarte w protokole kontroli nr IF6.710.3.2020/B z dnia 31 lipca 2020 r., z którego wynika, że Strona nie dopełniła obowiązku oceny analizy ryzyka instytucji obowiązanej określonego w art. 27 ust. 3 ustawy, nieprawidłowo dokumentowała obowiązek wynikający z art. 34 ust. 3 ustawy, nie dopełniła obowiązku pełnej identyfikacji klienta, będącego stroną czynności notarialnej oraz weryfikacji jego tożsamości poprzez nieustalenie i niezapisanie daty urodzenia oraz państwa urodzenia klienta, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, nie dopełniła obowiązku identyfikacji beneficjenta rzeczywistego oraz weryfikacji jego tożsamości zgodnie z art. 36 ust. 2 i art. 37 ustawy, nie dopełniła obowiązku określonego w art. 50 i art. 72 ust. 4 ustawy.
Strona złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r., Generalny Inspektor ustosunkował się do nich poprzez uwzględnienie ich części w formie aneksu do protokołu kontroli.
Stwierdzenie podczas kontroli nieprawidłowości wyczerpywały znamiona obowiązków określonych w art. 147 pkt 2, pkt 4 lit. a, pkt 5, pkt 7 i pkt 12 ustawy, dlatego też Generalny Inspektor wszczął z urzędu postępowanie w celu nałożenia kary administracyjnej.
Ustalając rodzaj kary administracyjnej oraz jej wysokość, Generalny Inspektor uwzględnił:
- wagę naruszenia i czas jego trwania;
- zakres odpowiedzialności instytucji obowiązanej;
- możliwości finansowe instytucji obowiązanej;
- skalę korzyści osiągniętych lub strat unikniętych przez instytucie obowiązaną, jeżeli można te korzyści ustalić;
- straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, jeżeli można je ustalić;
- stopień współpracy instytucji obowiązanej z organami właściwymi w sprawach przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu;
- uprzednie naruszenia przepisów ustawy przez instytucie obowiązaną.
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Generalnego Inspektora z dnia 28 września 2021 r., wskazując, iż samo rozstrzygnięcie organu I instancji odnośnie naruszeń, których dopuściła się Strona i nałożonej z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5000 zł jest jak najbardziej słuszne.
Organ odwoławczy zauważył, że podstawowy dokument, na który powołuje się Strona, tj. Załącznik nr 1 do Procedury wewnętrznej w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu zatytułowany "Ocena ryzyka" nie może zostać uznany za realizację wykonania obowiązku sporządzenia "oceny ryzyka", o której stanowi art. 27 ust. 3 ustawy. W § 4 dokumentu "Oceny ryzyka" zatytułowanym: "Czynniki ryzyka prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu" zapisano: "przy rozpoznawaniu ryzyka prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu oraz ocenie poziomu tego ryzyko notariusz bierze pod uwagę czynniki dotyczące:
1) klienta oraz beneficjenta rzeczywistego,
2) państw i obszarów geograficznych,
3) rodzaju i przedmiotu czynności objętej aktem notarialnym.
W ocenie Ministra już z tego wyliczenia przez Stronę wynika, że nie wzięła ona pod uwagę przy ocenie ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu tych czynników ryzyka, które obowiązkowo powinna wziąć pod uwagę. Na obligatoryjność wzięcia pod uwagę wszystkich czynników ryzyka wymienionych przez ustawodawcę w art. 27 ust. 1 wskazuje też art. 27 ust. 3 ustawy, który wymienia te same czynniki ryzyka, o których mowa w art. 27 ust. 1, a które instytucja obowiązana musi wziąć pod uwagę przy aktualizacji oceny ryzyka. Pominięcie przy sporządzeniu oceny ryzyka instytucji obowiązanej któregokolwiek z obligatoryjnych czynników ryzyka wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy skutkuje stworzeniem pozornej oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu i w ocenie Ministra taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Natomiast § 7 ust. 4 dokumentu "Ocena ryzyka" mimo zapisu o treści "akty notarialne dokumentujące czynności wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy zasadniczo zalicza się do grupy transakcji o średnim ryzyku prania pieniędzy lub finasowania terroryzmu", nie jest w ocenie Ministra oszacowaniem całkowitego ryzyka w organizacji.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku aktu notarialnego o numerze [...] dokumentującego zawarcie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego nie zapisano daty urodzenia i państwa urodzenia kupującego [...]. Zapisano natomiast: polski adres zamieszkania, imiona rodziców [...], serię i numer paszportu brytyjskiego oraz datę jego ważności. Kwestia identyfikacji klienta, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku gdy jest on osobą fizyczną jest zdefiniowana w art. 36 ust. 1 pkt 1 lit. a)-e) ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia dane identyfikacyjne osoby fizycznej, które muszą zostać ustalone przez instytucję obowiązaną aby można było mówić o tym iż doszło do identyfikacji klienta. Z tych danych identyfikacyjnych jedynie adres zamieszkania klienta będącego osobą fizyczną nie jest niezbędny do dokonania jego identyfikacji, a którego ustalenie ustawodawca uzależnił od posiadania tej informacji przez instytucję obowiązaną. Data urodzenia klienta oraz państwa urodzenia klienta będącego osobą
fizyczną, której nie został nadany numer PESEL, musi zostać ustalona przez instytucję obowiązaną. Fakt braku ustalenia przez notariusza daty urodzenia [...] oraz państwa, na którego terenie nastąpiło to zdarzenie, potwierdziła pośrednio sama Strona w swoich dwóch pismach skierowanych do Generalnego Inspektora, datowanych na dzień 10 maja 2021 r. i 14 czerwca 2021 r.
Ministra Finansów wyjaśnił, iż analiza zebranego materiału dowodowego wyraźnie wskazuje, iż na etapie postępowania kontrolnego notariusz nie przedstawił kontrolerom jakiegokolwiek dowodu czy to kopii paszportu [...], czy aktu notarialnego, w którym zapisane byłyby dane dotyczące daty i państwa urodzenia [...]. Tym samym oprócz naruszenia ww. środków bezpieczeństwa finansowego (art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1) ustawy) jednocześnie naruszył obowiązek wskazany w art. 34 ust. 3 ustawy w postaci dokumentowania zastosowanych środków bezpieczeństwa finansowego.
Kolejno organ odwoławczy zauważył, iż w wyniku analizy aktów notarialnych Repertorium A Nr [...], [...], [...] doszedł do przekonania o naruszeniu środków bezpieczeństwa finansowego w postaci braku identyfikacji oraz weryfikacji tożsamości przez notariusza beneficjentów rzeczywistych dla klientów nie będących osobami fizycznymi, stawających do sporządzenia tych trzech ww. aktów notarialnych. Wskazał na art. 36 ust. 2 ustawy odwołujący się do art. 36 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy identyfikacja beneficjenta rzeczywistego, będąca środkiem bezpieczeństwa finansowego wymienionym w art. 34 ust. 1 pkt 2) ustawy obejmuje ustalenie co najmniej jego imienia i nazwiska. Tenże art. 34 ust. 1 pkt 2) ustawy w związku z art. 33 ust. 1 ustawy nakłada również na podmioty obowiązane podejmowanie uzasadnionych czynności w celu weryfikacji tożsamości beneficjenta rzeczywistego, a w przypadku gdy klient instytucji obowiązanej jest osobą prawną także podejmowanie uzasadnionych czynności w celu ustalenia struktury własności i kontroli tego klienta. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przytoczył definicję "klienta", jak i "beneficjenta rzeczywistego" na gruncie ustawy. Akty notarialne ( [...], [...]) zawarte pomiędzy [...] a jej członkami dotyczyły ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego oraz przeniesienia jego własności na osoby fizyczne ([...], [...], [...]). Każda ze stron tych aktów notarialnych była klientem w rozumieniu przepisów ustawy. Jednak nie każda z nich była jednocześnie beneficjentem rzeczywistym, o którym stanowi ustawa. Natomiast z akt postępowania kontrolnego wynika, że notariusz w odpowiedzi na punkt 2 pisma kontrolerów z dnia 1 lipca 2020 r. o znaku: IF6.710.3.2020/B4 jako beneficjenta rzeczywistego odnośnie podmiotów uczestniczących w transakcjach udokumentowanych ww. aktami notarialnymi wskazał wprost w piśmie z dnia 1 lipca 2020 r. oprócz osób fizycznych w nich wymienionych, również [...], która w istocie była klientem. Dopiero pismem z dnia 10 maja 2021 r. strona wskazała z imienia i nazwiska członków [...], wcześniej błędnie wskazywał jako beneficjenta rzeczywistego [...]. Natomiast Akt notarialny Nr [...] dokumentował sporządzenie protokołu Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki [...] sp. z o.o., dla której wspólnikami byli [...] oraz [...]. Notariusz w ww. piśmie z dnia 1 lipca 2020 r. będącym odpowiedzią na zapytanie kontrolerów wskazane w punkcie 2 w piśmie o znaku: IF6.710.3.2020/B4 z dnia 1 lipca 2020 r. odnośnie beneficjenta rzeczywistego - klienta będącego firmą [...] sp. z o.o. - wskazał Skarb Państwa Republiki Białoruś. Zgodnie z ww. ustawową definicją beneficjenta rzeczywistego może nią być tylko osoba fizyczna. Choć właścicielem Wspólników jest Skarb Państwa Republiki Białoruś, to już z ww. treści protokołu wynika, że jeden ze wspólników [...] sp. z o.o., a mianowicie [...] była udziałowcem większościowym i to wśród osób fizycznych sprawujących nad nią bezpośrednio kontrolę należałoby szukać osób fizycznych, które z kolei sprawowałyby kontrolę nad klientem, czyli [...] sp. z o.o.
Minister doszedł do przekonania, iż Strona na etapie postępowania kontrolnego nie dopełniła w ww. przypadkach identyfikacji beneficjentów rzeczywistych oraz weryfikacji ich tożsamości, jak wymaga tego art. 36 ust 2 ustawy w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy oraz art. 37 ust. 1 ustawy, a więc naruszyła art. 33 ust. 1 ustawy w związku z art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Minister podkreślił, że obowiązek dokumentowana zastosowanych środków bezpieczeństwa finansowego ma na celu przede wszystkim zapewnienie dowodu rzeczowego dla organów wskazanych przez ustawodawcę w art. 130 ustawy, które przeprowadzając kontrolę w instytucjach obowiązanych muszą zweryfikować czy po stronie kontrolowanego doszło do zastosowania ustawowych środków bezpieczeństwa finansowego. Ponadto dokumentowanie środków bezpieczeństwa finansowego przez instytucję obowiązaną ułatwia również zapewnienie realnej możliwości monitorowania statusu klienta i uniknięcie pułapki pobieżnej rutynowej identyfikacji i weryfikacji klienta. Wskazał, iż brak jest udokumentowania obywatelstwa klientów stronami aktów notarialnych 10 sztuk.
Organ odwoławczy odesłał do treści art. 50 ust. 1 ustawy, który nakłada na instytucje obowiązane wprowadzenie wewnętrznej procedury w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.
W niniejszej sprawie, zdaniem Ministra, doszło do naruszenia wymogów art. 50 ust. 2 ustawy, albowiem postanowienia zawarte w paragrafie 8 ust. 5 pkt 1 i 2 procedury, które w sytuacji niższego ryzyka zakładają odstąpienie przez notariusza od stosowania niektórych środków bezpieczeństwa finansowego, np. identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego oraz ustalenia struktury własności i kontroli są wbrew obowiązującym przepisom ustawy. Jak słusznie zaznaczono w protokole kontroli, należy podkreślić, że przepisy ustawy tylko w przypadku pieniądza elektronicznego (art. 38 ustawy) przewidują możliwość odstąpienia od stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, określonych w art. 34 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy.
Minister nie podzielił stanowiska Strony wyrażonego w odwołaniu i uznał, iż Generalny Inspektor Informacji Finansowej ani Minister do Spraw Finansów Publicznych lub pracownicy działający w imieniu tych organów nigdy nie zawarli żadnych więżących ustaleń z Krajową Radą Notarialną, co do tego jak powinna wyglądać Procedura Wewnętrzna dla notariuszy.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż na 140 aktów notarialnych dokumentujących czynności notarialne o wartości powyżej 15 000 euro przeprowadzonych przez notariusza w okresie objętym kontrolą, tj. od 1 grudnia 2018 r. do 31 maja 2020 r., 35 z nich, tj. 25% z tej liczby nie zostało przekazanych Generalnego Inspektorowi Informacji Finansowej. O tych 35 aktach notarialnych "ustanawiających odrębną własność lokalu i przenoszącą jego własność" Generalny Inspektor uzyskał informację dopiero na etapie postępowania kontrolnego.
Końcowo Ministra Finansów uznał, że waga naruszenia przepisów ustawy jak i czas ich trwania jest na tyle poważny, iż wpływa to na konieczność utrzymania decyzji Generalnego Inspektora Informacji Finansowej w mocy, tak co do rodzaju kary administracyjnej w postaci kary pieniężnej, jak również jej wysokości.
W dalszej części uzasadnienia decyzji Minister opisał pozostałe przesłanki określone w art. 150 ust. 4 ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia 27 kwietnia 2022 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości, uchylenie decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, to jest art. 7 k.p.a., 7a § 1 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozważeniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również na wskazaniu faktów nie mających potwierdzenia w materiale dowodowym, a ponadto dokonanie dowolnej oraz wyrywkowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, przejawiające się w:
- błędnej ocenie a następnie błędnych i sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleniach co do realizacji przez Skarżącego obowiązków, wynikających z art. 27 ust. 3 ustawy,
- błędnym ustaleniu co do realizacji przez Skarżącego obowiązku wynikającego z art. 50 ustawy w zakresie wprowadzenia Wewnętrznej Procedury, poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym, a tym samym bezpodstawne przyjęcie, że Skarżący nie wprowadził wewnętrznej procedury, o której mowa w art. 50 ustawy, podczas gdy ze
zgromadzonego materiału wynika, że procedura taka została wprowadzona;
- niewynikającym z zebranego materiału dowodowego ustaleniu, że dokument Wewnętrznej Procedury zawierał liczne błędy, pomimo niewyjaśnienia i braku skonkretyzowania tych błędów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co stanowiło powielenie i brak skorygowania nieprawidłowości decyzji GIIF, to jest organu administracyjnego pierwszej instancji;
2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, to jest art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności przejawiające się w de facto powieleniu treści decyzji GIIF, dokonaniu jej zdawkowej recenzji, przy jednoczesnym nie podjęciu jakichkolwiek własnych działań, bądź analiz sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwalających na rzeczywiste merytoryczne rozpoznanie sprawy;
3. rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, to jest art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w trybie art. 10 k.p.a.;
4. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 27 ust. 3 i art. 33 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wynikające z ich obowiązki winny być spełnione wyłącznie w taki sposób, jak interpretuje te przepisy i przyjmuje za pewnik w zaskarżonej decyzji organ oraz brak skorygowania w tym zakresie decyzji GIIF, pomimo braku podstaw ku takiej interpretacji wynikających z przepisów ustawy, co tym samym skutkuje naruszeniem art. 27 ustawy poprzez przyjęcie, że realizacja obowiązku wynikającego z tego przepisu musi odbywać się w określonej formie (i zawierać określone składowe elementy), co w żaden sposób nie wynika z normy prawnej;
- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że Skarżący nie dokonał identyfikacji klienta i nie zweryfikował jego tożsamości w zakresie daty i miejsca urodzenia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ustalenie miejsca jak i daty urodzenia Pana [...] - przy dołożeniu należytej staranności Skarżący ustalił te dane w zakresie obiektywnych możliwości, to jest przy uwzględnieniu daty 23 grudnia 1943 roku, przy czym Organ ani GIIF nie wskazali jak jeszcze ściślej - wedle obiektywnych możliwości - można było te dane ustalić,
- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że Skarżący nie dokonał identyfikacji klienta i nie określił beneficjentów rzeczywistych, podczas gdy okoliczności te oraz sposób jak i efekt końcowy takiej weryfikacji zostały w sposób należyty i obiektywnie najbardziej precyzyjny określone, o czym organ wiedział, gdyż zostało to bardzo precyzyjnie wyjaśnione w pisemnym stanowisku Skarżącego przedstawionym na stronach 6-7 skierowanego do Organu pisma z dnia 10 maja 2021 roku,
- art. 147 ust. 2 i 7 ustawy poprzez przyjęcie, że odpowiedzialnością z tego przepisu objęte są nie tylko przypadki niewprowadzenia wewnętrznej procedury i niedokonanie oceny ryzyka, ale również sporządzenie wewnętrznej procedury i sporządzenie oceny ryzyka, które są niejednoznaczne dla kontrolującego, co jest wnioskiem całkowicie dowolnym, albowiem wszelkie dokumenty, o jakich mowa w przepisach ustawy winny być oceniane według kryteriów obiektywnych, a nie według
całkowicie uznaniowego i subiektywnego kryterium, czy dany dokument jest dla kontrolującego urzędnika "zrozumiały i jednoznaczny";
- art. 72 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym rozszerzeniu obowiązku przekazywania informacji, pomimo braku takiego obowiązku wynikającego z ustawy, również na umowy przekształcenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu.
Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął argumentację dotycząca naruszenia przez organ procedury i sformułował generalną tezę, że deliktem administracyjnym określonym w art. 147 ustawy jest niedopełnienie obowiązku sporządzania oceny ryzyka i jej aktualizacji oraz niewprowadzenie wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, co oznacza, że deliktem objęte są czynności zaniechania po stronie podmiotu obowiązanego, tj. niewywiązanie się z pewnych nałożonych przepisami ustawy obowiązków, nie zaś różnice interpretacyjne w sporządzonych dokumentach i wprowadzonych procedurach. Obowiązek przekazywania stosownych danych musi być określony w ustawie, a obowiązki ustawowe skarżący wypełnił.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Postanowieniem z dnia 15 lutego 2023 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie Notariuszy Rzeczypospolitej Polskiej w Warszawie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie dnia 19 maja 2023 r. pełnomocnik uczestnika poparł skargę.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i o postępowaniu w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszej kolejności wypada omówić naruszenie prawa materialnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27 ustawy, instytucje obowiązane identyfikują i oceniają ryzyko związane z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu odnoszące się do ich działalności, z uwzględnieniem czynników ryzyka dotyczących klientów, państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów ich dostaw. Działania te są proporcjonalne do charakteru i wielkości instytucji obowiązanej (ust. 1). Przy ocenianiu ryzyka instytucje obowiązane mogą uwzględniać obowiązującą krajową ocenę ryzyka, jak również sprawozdanie Komisji Europejskiej, o którym mowa w art. 6 ust. 1-3 dyrektywy 2015/849 (ust. 2). Jednocześnie w myśl ust. 3 omawianego przepisu, oceny ryzyka, o których mowa w ust. 1, instytucje obowiązane sporządzają w postaci papierowej lub elektronicznej i w razie potrzeby, nie rzadziej jednak niż co 2 lata, aktualizują, w szczególności w związku ze zmianami czynników ryzyka dotyczących klientów, państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów ich dostaw albo dokumentów, o których mowa w ust. 2.
Sąd zgadza się z organem, iż wskazany w tym przepisie katalog czynników ryzyka, należy wziąć pod uwagę przy sporządzaniu oceny ryzyka instytucji.
Biorąc pod uwagę literalną wykładnię wskazanych regulacji Sąd nie podzielił jednak stanowiska organu odwoławczego, że sporządzony przez Skarżącego Załącznik nr 1 do procedury wewnętrznej opisany "Ocena ryzyka" z dnia 13 lipca 2018 r. (vide: k. 567-573 akt adm.) nie może być uznany za wykonanie obowiązku z art. 27 ust. 3 ustawy, a brak uwzględnienia obligatoryjnych czynników ryzyka, powoduje że realizacja tego obowiązku ma charakter pozorny.
Organ odwoławczy pozorność, czyli jego iluzoryczność odnosi do wyliczenia w ustawie 5 czynników ryzyka wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy, natomiast § 4 dokumentu "Ocena ryzyka" zawiera 3 punkty. Jednocześnie organ w uzasadnieniu nie wskazał, jakich to konkretnie czynników Skarżący nie wziął pod uwagę, a skutkujących w jego ocenie, stworzeniem pozornej oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmowi.
Trzeba jednocześnie zauważyć, iż zakwestionowany dokument z dnia 13 lipca 2018 r. zawiera nie tylko ww. paragraf, ale również § 5, 6, 7 które w swojej treści opisują kazuistycznie czynniki ryzyka, czego organ nie dostrzegł w swoich rozważaniach. Ponadto nowy dokument z dnia 13 lipca 2020 r. "Oceny ryzyka" i "Tabela oceny" (k. 188-197 akt administracyjnych) sporządzone po kontroli GIIF, stanowią uporządkowane, usystematyzowane dokumenty, opracowane między innymi na zapisach poprzedniego dokumentu.
Warto w tym miejscu wskazać, iż "deliktem administracyjnym jest brak sporządzania oceny ryzyka oraz jej aktualizacji, o którym mowa w art. 27 ust. 3 ustawy. Słusznie wskazują A. Górski i M. Dyl, że działaniem sankcjonowanym jest jedynie niesporządzenie oceny ryzyka w ogóle, a nie sporządzenie jej w sposób błędny czy niepełny, chyba że powodowałoby to de facto możliwość uznania, że taka ocena w ogóle nie została sporządzona (akt pozorny). W zakresie braku aktualizacji oceny ryzyka należy przyjąć analogiczne rozumienie, podkreślając jednocześnie, że w odniesieniu do aktualizacji w związku ze zmianami czynników ryzyka, zmiana ta powinna być istotna i jednocześnie mieć znaczący wpływ na ryzyko instytucji. Nie powinna z tego przepisu podlegać karze instytucja, która nie dokonała aktualizacji ocen ryzyka w oparciu o zdarzenie, które nie miało wpływu na jej ryzyko prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu." R. Obczyński [w:] Przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Komentarz, red. M. Nowakowski, Warszawa 2023, art. 147.
Zdaniem Sądu, wskazany dokument niewątpliwie zawierał ocenę oszacowania całkowitego ryzyka w organizacji, o czym świadczy § 7 ust. 4 oceny ryzyka, zgodnie z którym: "akty notarialne dokumentujące czynności wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy zasadniczo zalicza się do grupy transakcji o średnim ryzyku prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu". Nadto w dokumencie tym zostały powołane przez Stronę stopnie - "niskie", "wyższe ryzyko" przy opisanych tam okolicznościach. Tego również organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu nie uwzględnił.
Nie sposób zatem zaprzeczyć, że ocena została sporządzona w formie pisemnej i dotyczyła ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanego z prowadzoną przez Skarżącego działalnością notariusza, co odnosi się do obowiązku z art. 27 ust. 3 ustawy.
Sąd podziela przy tym stanowisko Skarżącego, iż Minister błędnie zdyskwalifikował ów dokument, jako ocenę ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy.
Podsumowując tę część uzasadnienia należy wskazać, że obowiązkiem Skarżącego było sporządzenie oceny, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy i zdaniem Sądu, obowiązek ów – co do zasady – wypełnił, sporządzając dokument z dnia 13 lipca 2018 r. Trudno zgodzić się z argumentacją organu, iż wymienienie 3 punktów w paragrafie 4 i brak całkowitego oszacowania ryzyka w organizacji stanowi o jego pozorności. Minister w swojej decyzji nie zakwestionował wyraźnie racjonalności założeń przyjętych przez Stronę w dokumencie "Ocena ryzyka", nie odniósł się w żadnej mierze do tego, czy ocena została sporządzona proporcjonalnie do charakteru i wielkości prowadzonej przez Skarżącego kancelarii.
Jeżeli chodzi natomiast o nałożenie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku wprowadzenia wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, o której mowa w art. 50 ustawy, organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, orzekając jako organ odwoławczy i akceptując w całości stanowisko organu I instancji nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich względów uznał, że Skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 50 ustawy. Przede wszystkim przywołany w punkcie 4 sentencji decyzji II instancji przepis art. 50 zawiera kilka jednostek redakcyjnych. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powołano ust. 2, wyniki kontroli i ustalenia kontrolujących, iż procedura w paragrafie 8 ust. 5 pkt 1 i 2 narusza przepisy ustawy, tj. art. 38. Organ I instancji wskazał jedynie na art. 50 ustawy. Niewątpliwie to decyzja Ministra ostatecznie rozstrzygała sprawę co do istoty i to ta decyzja winna zawierać wyczerpujące uzasadnienie w zakresie niedopełnienia obowiązku wprowadzenia wewnętrznej procedury, o której mowa w art. 50 ustawy (jako deliktu wymienionego w art. 147 pkt 7 ustawy). Wprawdzie wskazano tam, że kontrolujący stwierdzili, że w wewnętrznej procedurze zapisy niezgodnie z przepisami ustawy, ale organ w żadnej mierze nie wskazał, aby przy tej niezgodność wewnętrznej procedury (zawierającej 13 jednostek redakcyjnych) Skarżący popełnił błędy na tyle poważne, aby uznać, iż dokumentu tego nie ma, ani też nie wyjaśnił, jak w jego ocenie winny zostać one prawidłowo zredagowane, tak by realizowały wymogi z art. 50 ustawy i nie zawierały błędów. Tym bardziej staje się to niezbędne, gdy Skarżący uznaje, iż wprowadził procedurę wewnętrzną, a ta była zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy. Projekt ten otrzymał od Rady Izby Notarialnej w Warszawie, a projekt ten był konsultowany pomiędzy Krajową Radą Notarialną i przedstawicielami Ministerstw Finansów. Z akt przedstawionych Sądowi z chronologii zdarzeń wynika, iż można wywieść, iż takie spotkanie się odbyło. Zgodzić się trzeba z organem, iż dokumenty te nie wymagały zatwierdzenia lub wiążących ustaleń, niemniej jednak uwzględnienie przez organy faktu chociażby konsultacji, wypływa z zasady z art. 8 k.p.a. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Ponownego podkreślenia wymaga fakt, iż zakwestionowane dokumenty posiadają rozbudowaną treść, jak również przedstawiona tam kazuistyka nie wskazuje, jak to próbuje wykazać organ, o ich pozorności.
Niezrozumiałe dla Sądu są stwierdzone przez organ nieprawidłowości (str. 11-14, 17 zaskarżonej decyzji) poczynione w oparciu o ustalenie, że dopiero Strona kopię paszportu [...] po raz pierwszy przekazała dopiero 10 maja 2021 r., kiedy to w aktach administracyjnych znajduje się kopia paszportu opisana jako: "zał. do pkt 10 pkt 6 (IV)", stanowiąca załącznik do pisma Strony z dnia 18 sierpnia 2020 r, jako zastrzeżenia do protokołu kontroli (k. 120 akt administracyjnych).
Natomiast lakoniczne stwierdzenie Ministra, iż przy akcie notarialnym nr [...] doszło do naruszenia stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, nie daje Sądowi możliwości przeanalizowania toku rozumowania organu, tym bardziej iż Strona w tym zakresie złożyła wyjaśnienia, ale organ nie wyjaśnił szczegółowo dlaczego to stanowisko jest nieprawidłowe i jakie winno być prawidłowe.
Podobną konstatację należy odnieść do argumentacji Ministra zawartej na stronie 15 zaskarżonej decyzji, z której wynika, iż na etapie postępowania kontrolnego Strona nie wykazała, aby beneficjentami rzeczywistymi byli członkowie [...]. Jednak w aktach sprawy znajduje się w pkt V pisma z dnia 18 sierpnia 2020 r. (zastrzeżenia Strony do protokołu kontroli) informacja o członkach zarządu (k. 36-37 akta administracyjnych).
Ponadto Minister dokonując wagi naruszeń wskazał, iż są poważne, ale w żaden sposób nie odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy wystąpienia pokontrolnego z dnia 2 października 2020 r., znak IF6.710.3.2020/B, gdzie po przeprowadzeniu czynności kontrolnych instytucja obowiązana otrzymała ocenę pozytywną z uchybieniami, jak również do przesłanej pismem z dnia 6 listopada 2020 r. informacji o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych przez Stronę.
Z kolei treść art. 72 ustawy określa zakres obowiązków instytucji obowiązanych związanych z gromadzeniem informacji, a także przekazywaniem ich GIIF w celu wykonywania przez ten organ centralnej analizy przepływów środków finansowych oraz prowadzenia postępowań analitycznych.
Zgodnie z art. 72 ust. 4 ustawy instytucje obowiązane, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 13, przekazują Generalnemu Inspektorowi informacje o czynnościach wymienionych w tym przepisie, których równowartość przekracza 15 000 euro, czyli notariusze w zakresie czynności dokonywanych w formie aktu notarialnego, obejmujących:
a) przeniesienie własności wartości majątkowej, w tym sprzedaż, zamianę lub darowiznę ruchomości lub nieruchomości,
b) zawarcie umowy działu spadku, zniesienia współwłasności, dożywocia, renty w zamian za przeniesienie własności nieruchomości oraz o podział majątku wspólnego,
c) przeniesienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, prawa użytkowania wieczystego oraz ekspektatywy odrębnej własności lokalu,
d) wniesienie wkładu niepieniężnego po założeniu spółki,
e) zawarcie umowy dokumentującej wniesienie lub podwyższenie wkładów do spółki albo wniesienie lub podwyższenie kapitału zakładowego,
f) przekształcenie lub połączenie spółek,
g)zbycie przedsiębiorstwa,
h) zbycie udziałów w spółce.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Skarżącego, iż notariusz jest instytucją obowiązaną w zakresie wszystkich czynności wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 13), który jest katalogiem zamkniętym, a zakwestionowane akty notarialne nie mieszczą się w tym katalogu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Strony, iż notariusz nie jest instytucją obowiązaną w zakresie czynności dokonywanych w formie aktu notarialnego, dotyczącej wyłącznie przekształcenia istniejącego prawa, tj. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu i nie stanowiły przeniesienia wartości majątkowych, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazuje, iż na stronie 11 aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] wynika, iż strona działająca w imieniu i na rzecz [...] na podstawie art. 1714 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. nr 119, poz. 1116) przenosi własność opisanego lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej na rzecz [...], która na powyższe przeniesienie wyraża zgodę. Taka treść aktu jak również tytuł aktu, w ocenie Ministra wypełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 13 lit. a) ustawy- przeniesienie własności wartości majątkowej. Prawdą jest, iż w akcie tym określono wartość przedmiotu umowy na kwotę 546.250 zł. Zauważyć jednak należy, iż treść aktu nie zawiera oświadczeń stawających stron, co do ceny, terminu, sposobu, obowiązku zapłaty, poddaniu się egzekucji. [...] oświadczyła w tym akcie, iż spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nabyła na podstawie umowy z dnia 7 września 2005 r., Rep. A [...], lokal jest w jej posiadaniu.
Ponadto z innych aktów notarialnych zakwestionowanych wynika, iż osoby stawające do ww. czynności były już ujawnione w Dziale II ksiąg wieczystych, które są jawne. Treść księgi wieczystej dotyczącej aktu notarialnego Rep. [...] wskazuje, iż osoby te przed dokonaniem ww. czynności były ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w Dziale II - Właściciel, Rubryka 2.5.- Uprawnieni, Podrubryka 2.5.5. - Osoby fizyczne.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Strony, iż w przypadku aktów notarialnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 13) lit. a) ustawy wskazane przepisy wyraźnie żądają skutku w postaci przeniesienia wartości majątkowej. Takiej sytuacji nie ma w kwestionowanych przez organy aktach notarialnych sporządzonych przez Skarżącego.
Niezależnie od powyższego organy w żaden sposób nie odniosły się do zarzutów Strony, iż pismo Podsekretarza Stanu GIIF Andrzeja Parafianowicza, co prawda dot. poprzedniej ustawy, wyłączało rejestrację powyższych umów bez względu na wartość.
Z tych względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Minister dopuścił się naruszenia art. 27 ust. 3, art. 72 ust. 4 ustawy, jak również obrazy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie odwołanie Minister uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, a następnie rozważy czy Skarżący naruszył obowiązki nałożone na niego przez ustawę. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie działanie w adekwatnym trybie, przy czym w razie uznania zasadności ukarania Skarżącego karą pieniężną Minister będzie obowiązany wydać należycie uzasadnioną decyzję, w której wyjaśni Skarżącemu, wszystkie podnoszone zarzuty.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzja ją poprzedzająca, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a – w punkcie pierwszym wyroku. Zwarte w punkcie drugim postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i 205 p.p.s.a.