V SA/Wa 1623/22

V SA/Wa 1623/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik
Dorota Brzozowska
Jadwiga Smołucha /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Asesor WSA - Dorota Brzozowska, Protokolant - specjalista Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy oraz zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 24 marca 2022 r.; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, złożonej przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: strona, Przedsiębiorstwo, spółka, skarżący, wnioskodawca), jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy, Prezes PGWWP), nr KWT.70.29.2022 z 16 maja 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji, organ regulacyjny, Dyrektor RZGW) z 21 grudnia 2021 r. ,znak sprawy: RZ.RZT.70.1.2022.MK, w przedmiocie odmowy skrócenia okresu obowiązywania taryfy uprzednio zatwierdzonej decyzją z dnia 29 listopada 2019 roku, znak RZ.RZT.070.1.23.2019.MKo i odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
We wniosku z 3 stycznia 2022 r. Przedsiębiorstwo zwróciło się o skrócenie okresu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zatwierdzonej decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 29 listopada 2019 r., znak RZ.RZT.070.1.23.2019.MKO, oraz o zatwierdzenie nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.
Organ regulacyjny pismem z 14 stycznia 2022 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie: kompletnych sprawozdań finansowych za ostatnie trzy lata obrotowe oraz informacji o ilości zakupionej wody i jej cenie, informacji o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie.
Wnioskodawca w wykonaniu wezwania organu uzupełnił braki formalne wniosku składając pismo z 18 stycznia 2022 r.
W pismach z 7 lutego 2022 r. wezwano spółkę oraz Burmistrza [...] do przedstawienia szeregu dodatkowych, szczegółowych informacji i wyjaśnień.
Burmistrz [...] w piśmie z 21 lutego 2022 r. przekazał żądane informacje dotyczące opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Spółka wniosła o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi do 28 lutego 2022 r., na co uzyskała zgodę organu regulacyjnego. W piśmie z 25 lutego 2022 r. spółka przekazała żądane informacje.
24 marca 2022 r. organ regulacyjny wydał decyzję odmawiającą skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy zatwierdzonej decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z siedzibą w [...] z 29 listopada 2019 r. i jednocześnie odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres trzech lat. Uzasadniając swoje stanowisko organ regulacyjny wyjaśnił, że przyczyną odmowy skrócenia taryfy była negatywna ocena i weryfikacja w zakresie ustaleń dotyczących sporządzenia wniosku niezgodnie z przepisami prawa. Według organu I instancji Przedsiębiorstwo niewystarczająco uzasadniło i udokumentowało zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia zaistniałych po wydaniu decyzji z 29 listopada 2019 r., zatwierdzającej obecnie obowiązującą taryfę, stanowiących podstawę złożenia wniosku o skrócenie okresu obowiązywania dotychczas obowiązującej taryfy. Wskazano w szczególności na brak wystarczającego uzasadnienia wzrostu ceny 1 m3 wody oraz wzrostu ceny 1 m3 ścieków w stosunku do obecnie obowiązującej ceny. Organ I instancji zwrócił ponadto uwagę na konieczność zapewnienia ochrony odbiorców usług przez nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W ocenie organu regulacyjnego w złożonym wniosku brak jest prawidłowego wydzielenia kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń służących do poboru wody na cele przeciwpożarowe, co poprzez przyjęcie niewłaściwej alokacji kosztów powoduje, że Przedsiębiorstwo jest zobowiązane do ponoszenia kosztów utrzymania hydrantów również w przypadku zmniejszonego lub całkowitego braku poboru wody na cele przeciwpożarowe. Według organu regulacyjnego nie ma również podstaw do ujmowania kosztów należności nieregularnych jako uzasadnionego kosztu stanowiącego podstawę naliczenia kosztów. Organ wskazał, że ten koszt został zaplanowany w obecnie obowiązującej taryfie, natomiast wnioskodawca nie wykazał, że powyższy koszt wynika z ewidencji kosztów, zatem planowane koszty należności nieregularnych w przedłożonej taryfie nie zostały ustalone na podstawie art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. 2020 r., poz. 2028), dalej: "z.z.w.o.ś." Organ I instancji wskazał ponadto na dostarczenie niespójnych i niepełnych danych w złożonym wniosku, co nie pozwoliło organowi na dokonanie faktycznej weryfikacji przesłanek niezbędnych do skrócenia obecnie obowiązującej taryfy, zgodnie z art. 24j ustawy z.z.w.o.ś., jak również przyjętej wysokości kosztów wymaganych art. 24c ust. 1 z.z.w.o.ś. Według organu regulacyjnego wnioskodawca w szczególności nie przekazał spójnych danych dotyczących kosztów ogólnozakładowych oraz nie przedstawił wyjaśnienia w zakresie stosowanych kluczy podziału kosztów pośrednich na poszczególne działalności prowadzone przez wnioskodawcę. Wskazano także na brak uzasadnienia stosowania przez spółkę do kalkulowania wzrostów kosztów wynagrodzeń innych przepisów niż uregulowane w § 8 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472 ze zm., dalej: "rozporządzenie taryfowe") gdyż skarżąca kalkulując koszty na kolejne lata obowiązywania nowej taryfy zastosowała niewłaściwy wskaźnik makroekonomiczny, niezgodny z aktualnymi wytycznymi Ministra Finansów dotyczącymi stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych, będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zaplanowania kosztów eksploatacji i utrzymania na kolejne lata obowiązywania nowej taryfy. Organ regulacyjny odniósł się także do kosztów wynagrodzeń oraz kosztów energii wskazując, że brak jest wykazania zgodności przedstawionych kosztów z § 8 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, gdyż wnioskodawca przedstawiając planowane koszty energii elektrycznej nie wykazał zmiany warunków ekonomicznych na tle kosztów wyliczonych na podstawie cen dotychczas obowiązujących. Zdaniem organu I instancji samo wykazanie kalkulacji z uwzględnieniem obecnie obowiązującej ceny (bez jej udokumentowania) oraz bez udokumentowania zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy i w okresie planowanym nie może stanowić uzasadnionej podstawy do uznania prawidłowości ustalonych kosztów w planowanej taryfie. Podkreślono przy tym, że strona nie przekazała pełnych informacji dotyczących ponoszonych i planowanych kosztów energii – przekazano jedynie wyliczenia kosztów planowanych, bez udokumentowania ilości zużywanej energii i obowiązującej ceny, a także kalkulacji na tle ponoszonych kosztów w okresie poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy z uwzględnieniem wpływu z tytułu uzyskiwanej energii pozyskiwanej ze źródeł odnawialnych. Wskazano także na straty wody wynoszące 23,7 % skutkujące ujmowaniem zawyżonych kosztów działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
W wyniku rozpoznania odwołania spółki Prezes PGWWP decyzją z 16 maja 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu regulacyjnego z 24 marca 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 24j ust. 1 ustawy z.z.w.o.ś. wyjaśnił, że uprawnienie do złożenia wniosku o skrócenie taryfy jest uzależnione po pierwsze od wykazania uzasadnionego przypadku, a po drugie od zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków, które są udokumentowane, co oznacza, że przedsiębiorstwo jest uprawnione do złożenia wniosku jedynie w uzasadnionych przypadkach, tj. w szczególności w razie zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, a przedstawione przez przedsiębiorstwo przesłanki muszą być udokumentowane. Według organu odwoławczego art. 24j ust. 1 ustawy z.z.w.o.ś. daje przedsiębiorstwu jedynie uprawnienie do złożenia wniosku o skrócenie obowiązującej taryfy, natomiast nie obliguje organu regulacyjnego do automatycznego skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Organ regulacyjny powinien każdorazowo zbadać, czy okoliczności przedstawione przez przedsiębiorstwo we wniosku o skrócenie taryfy stanowią przypadek uzasadniający skrócenie dotychczasowej taryfy, tj. czy stanowią one określony w przepisie uzasadniony przypadek. Według organu odwoławczego przez ów uzasadniony przypadek rozumieć należy w szczególności sytuację, w której wnioskodawca powołuje się na okoliczności, które powstały w czasie obowiązywania taryfy, oraz o których nie miał i nie mógł mieć wiedzy w czasie składania wniosku taryfowego dotyczącego taryfy obecnie obowiązującej. Uchylenie uprzednio zatwierdzonej taryfy oparte być musi na niebudzących wątpliwości przesłankach o charakterze obiektywnym, a nie zależnych od woli, czy wewnętrznej polityki przedsiębiorstwa. W ocenie organu II instancji z analizy dokumentów zebranych w sprawie wynika, że organ regulacyjny w sposób kompletny zgromadził materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji swoich ustaleń organ I instancji przeprowadził kompleksową ocenę projektu taryfy, weryfikacji kosztów i analizy zmiany warunków ekonomicznych, które to obwiązki nałożył na niego ustawodawca przepisem art. 24c ustawy z.z.w.o.ś. Zdaniem organu odwoławczego, Przedsiębiorstwo nie wykazało w pełni przesłanek celem zatwierdzenia nowej i skrócenia okresu obowiązywania obowiązującej taryfy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24c z.z.w.o.ś. oraz związanych z nim zarzutów naruszenia z art. 24c ust. 1 oraz art. 24c ust. 3 z.z.w.o.ś., organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazywane przez spółkę wydanie decyzji po przekroczeniu 45 dniowego terminu nie miało miejsca w niniejszej sprawie, a Przedsiębiorstwo nie udowodniło przekroczenia powyższego terminu. W zakresie obliczania terminu do wydania decyzji przez organ I instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że dla biegu terminu w sprawie mają znaczenie czynności jakie zobligowany był podjąć w sprawie Dyrektor RZGW w [...] mając na uwadze stan złożonego wniosku taryfowego, z którym związana była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Konieczność wezwania spółki w trybie art. 27b z.z.w.o.ś. oznaczała, że przedmiotowy termin nie mógł biec do czasu udzielenia odpowiedzi na wezwanie, następnie zaś na jego bieg miało wpływ zastosowanie regulacji art. 79a k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że odnośnie do postępowań taryfowych, prowadzonych z wniosków składanych w trybie art. 24b ust. 2 z.z.w.o.ś., w art. 24f ust. 2 z.z.w.o.ś., dokładnie zastrzeżono, że pod wyżej już opisanym rygorem zeń wynikającym w terminie 45-dniowym wskazanym w art. 24c ust. 1 z.z.w.o.ś. wydana ma zostać również decyzja względem przedłożonego do zatwierdzenia wniosku taryfowego. Decyzja ta ma polegać z reguły na zatwierdzeniu taryfy bądź odmowie jej zatwierdzenia ze wskazaniem elementów projektu taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawienia (art. 24c ust. 2-3 z.z.w.o.ś.). W ocenie organu już sam art. 24c ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że 45-dniowy termin przeznaczony jest na ocenę, analizę i weryfikację projektu taryfy oraz uzasadnienia, zaś stosownie do art. 24f ust. 2 z.z.w.o.ś. w przypadku wniosków składanych w trybie art. 24b ust. 2 z.z.w.o.ś. we wskazanym terminie ma zostać wydana również decyzja o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia taryfy. Zdaniem organu II instancji Dyrektor RZGW [...], prowadząc postępowanie, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co z kolei prowadziło do realizacji określonego w art. 7 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z powyższym wiązało się wystosowane do spółki wezwanie do przekazania informacji oraz dokumentów w trybie art. 27b ust. 1 z.z.w.o.ś., następnie zaś wyznaczenie terminu do złożenia dodatkowych dowodów w trybie art. 79a k.p.a. Dalej wyjaśniono, że ocena, analiza i weryfikacja wniosku taryfowego, prowadzona zgodnie z art. 24c ust. 1 z.z.w.o.ś., może zostać przeprowadzona dopiero po tym, jak organ regulacyjny ustali kwestie ewentualnej formalnej kompletności i poprawności wniosku, jak również w ramach postępowania dowodowego wyjaśni wszelkie ewentualne okoliczności istotne w kontekście zakresu oceny, analizy i weryfikacji wniosku wynikającego z art. 24c ust. 1 z.z.w.o.ś. Termin 45-dniowy, w którym to organ ma dokonać oceny, analizy i weryfikacji taryfy oraz w związku z ich wynikiem zatwierdzić tę taryfę, bądź odmówić jej zatwierdzenia, może biec dopiero wówczas, gdy wniosek będzie kompletny i pozbawiony braków formalnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia taryfowego organ odwoławczy wyjaśnił, że organ regulacyjny został powołany w celu wyeliminowania swobodnych i niekontrolowanych w zasadzie cen i stawek opłat za usługi wodociągowo-kanalizacyjne, natomiast skarżący, jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, poza chęcią zysku powinno również działać w szeroko rozumianym interesie społecznym, tj. interesie odbiorców usług, tym bardziej, że jedynym wspólnikiem przedsiębiorstwa jest gmina [...], która powinna dbać o interes mieszkańców gminy i tak wpływać na działalność spółki, aby jej działania i chęć zysku nie wpłynęły negatywnie na odbiorców usług – mieszkańców gminy [...]. Rolą organu regulacyjnego jest natomiast stanie na straży cen i stawek opłat za usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. organ II instancji wskazał, że twierdzenia skarżącego, iż wyjaśnił wszystko w toku postępowania, nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i wypowiedziach samej spółki w treści odwołania. W ocenie organu odwoławczego do naruszenia powyższego przepisu mogłoby dojść w sytuacji, gdyby organ I instancji nie wysłał stronie przedmiotowego zawiadomienia lub wręcz uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów lub nie wskazałby przesłanek od niej zależnych, które na dzień wysłania informacji były niespełnione lub niewykazane. Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. wskazując, że organ I instancji dołożył należytej staranności, aby wyjaśnić sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Prezes PGWWP wyjaśnił, że w żaden sposób nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, a organ I instancji w pełni rozpatrzył przedłożony materiał dowodowy i rzetelnie rozpatrzył sprawę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w pełni odniósł się do wszystkich zgromadzonych dowodów zaś uzasadnienie nie narusza omawianego przepisu, gdyż sporządzone zostało w sposób wszechstronny z wyjaśnieniem wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W skardze na decyzję Prezesa PGWWP z 16 maja 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
art. 24j z.z.w.z.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
niezastosowania art. 24c ust. 3 względnie art. 24c ust. 4 ww. ustawy z.z.w.z.o.ś. w sytuacji wydania decyzji odmownej;
II. przepisów postępowania:
niedotrzymanie terminu wynikającego z art. 24c ust. 1 z.z.w.z.o.ś.,
naruszenie art. 27 f ust. 2 z.z.w.z.o.ś., który jednoznacznie stanowi, że jeżeli organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie,
niewypełnienie, w sytuacji wydania decyzji odmownej, obowiązku wskazania terminu złożenia nowego wniosku z zaleceniami w wynikającego z art. 24c ust. 3 względnie wynikającymi z art. 24c ust. 4,
naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na tym, że wobec ziszczenia się w toku postępowania administracyjnego przesłanek wyczerpujących stan faktyczny określony dyspozycją art. 24f ust. 2 z.z.w.o.ś. prowadzenie dalszego postępowania stało się bezprzedmiotowe, wobec czego winno zostać ono umorzone, co tym samym powodowałoby wejście w życie Taryfy z dniem 3 maja 2022 r.,
naruszenie zasady praworządności z art. 6 k.p.a., zgodnie z którą to zasadą organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa a w zaistniałym stanie faktycznym ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, mimo tego na skutek nie dokonania całościowej analizy przedmiotowego przepisu pod kątem celowości, pragmatyzmu oraz konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej ewidentnie naruszyły ta zasadę,
naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie,
naruszenie art. 8 k.p.a. to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u odwołującego się brak zaufania do organów administracji, naruszono tym samym świadomość i kulturę prawną u odwołującego się.
W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że została ona wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 z p. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 537; dalej: ustawa, uzzwzoś.), jak również ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.) w myśl art. 27 c ust. 1 ustawy.
Zgodnie z art. 27c ust. 1 uzzwzoś. do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że organ taki ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 27b ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazywania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań.
Zgodnie z art. 24j ust. 1 ustawy w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 stosuje się odpowiednio. W ust. 2 wskazano, że w decyzji zatwierdzającej taryfę orzeka się o skróceniu czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Językowa wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że podstawą uwzględniania wniosku o skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy jest "uzasadniony przypadek", za który ustawodawca uznaje w szczególności udokumentowane zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia. Poprzez posłużenie się zwrotem "w szczególności" ustawodawca po pierwsze nie wprowadza zamkniętego katalogu "uzasadnionych przypadków" dających prawo do wystąpienia z wnioskiem o skrócenie, a po drugie i najważniejsze dla sprawy, nie ustanawia przesłanek enumeratywnych (obligatoryjnych), których łączne (kumulatywne) spełnienie daje organowi możliwość uwzględnienia wniosku. To zaś prowadzi do przyjęcia, że wystarczy, by spośród wskazanych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne we wniosku powodów, choć jeden został zakwalifikowany jako "uzasadniony przypadek" w rozumieniu omawianego przepisu.
Wedle art. 24c ust. 1 uzzwzoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku: 1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z: a) przepisami uzzwzoś, b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwzoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwzoś, tj. bądź zatwierdza taryfę – w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny, bądź odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadniania wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawy – w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy.
Stosownie do brzmienia art. 24j ust. 1 zdanie drugie uzzwzoś, w sprawie o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy nie ma zastosowania art. 24f ust. 2 uzzwzoś, który przewiduje skutek materialnoprawny wejścia w życie taryfy w przypadku gdy organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Analizowana norma bowiem enumeratywnie wskazuje przepisy, które znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawie o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, a art. 24f ust. 2 uzzwzoś nie został w niej wymieniony.
Zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 uzzwzoś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. W myśl art. 20 ust. 4 uzzwzoś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia; 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie do art. 20 ust. 5 uzzwzoś, ewidencja księgowa, o której mowa w ust. 4 pkt. 1, powinna w szczególności umożliwiać: 1) wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf; 2) ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności; 3) dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług.
W art. 23 uzzwzoś zawarto delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej szczegółowego sposobu ustalania taryf. W oparciu o ten przepis Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (T.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1074) dalej "rozporządzenie taryfowe". W myśl § 3 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne: 1) opracowuje taryfę w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat; 2) określa taryfę odpowiednią do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy, uwzględniając w szczególności: 1) koszty eksploatacji i utrzymania ponoszone w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania, b) opłaty za korzystanie ze środowiska, c) opłaty za usługi wodne; 2) podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa; 3) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu; 4) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek lub wyemitowanych obligacji; 5) rezerwy na należności nieregularne; 6) spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia, która została przyjęta do wyliczenia niezbędnych przychodów, o których mowa w pkt 1 lit. a, oraz koszty nabycia własnych akcji lub udziałów w celu umorzenia lub koszty spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych w celu sfinansowania takiego umorzenia; 7) marżę zysku zapewniającą ochronę interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przy ustalaniu niezbędnych przychodów może nie uwzględniać w kosztach eksploatacji i utrzymania ponoszonych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, amortyzacji lub odpisów umorzeniowych środków trwałych wytworzonych lub nabytych z dotacji lub subwencji do wysokości otrzymanej kwoty dotacji lub subwencji.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wykazała, że po wprowadzeniu obowiązującej taryfy doszło do istotnej zmiany warunków ekonomicznych świadczenia usług oraz wielkości świadczonych usług i warunków ich świadczenia, których nie można było uwzględnić przy składaniu wniosku o zatwierdzenie tej taryfy. Nie budzi wątpliwości, że nastąpił wskazany przez Przedsiębiorstwo znaczący wzrost rzeczywistych kosztów świadczenia usług będący następstwem: wzrostu kosztów podatku i czynszu dzierżawnego spowodowanych przyjęciem do użytkowania zrealizowanych i planowanych do realizacji inwestycji wodociągowo – kanalizacyjnych, wzrostu kosztów podatków i amortyzacji majątku powstałego w wyniku realizacji inwestycji, wzrostu kosztów zakupu energii elektrycznej w roku 2021 i 2022, wzrostu kosztów wynagrodzeń wynikającego ze wzrostu minimalnego wynagrodzenia, wzrostu kosztów ubezpieczenia użytkowanego majątku i działalności przedsiębiorstwa, wzrostu kosztów materiałów stosowanych do eksploatacji i utrzymania urządzeń, wzrostu kosztów materiałów do przetwarzania osadów ściekowych, zmiany struktury sprzedaży usług w poszczególnych grupach taryfowych. Skoro zatem spółka wykazała, że zmieniły się w sposób znaczący warunki ekonomiczne świadczenia przez nią usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie może budzić wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki ustawowe do skrócenia okresu obowiązywania taryfy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku tut. Sądu z dnia 29.11.2022 r. sygn.. akt V SA/Wa 82/22 (orzeczenie prawomocne), że art. 24j nie wymaga, by okoliczności które spowodowały wystąpienie z wnioskiem o skrócenie obowiązującej taryfy były wyjątkowe, a jedynie uzasadnione. Nie wymaga też by okoliczności, które spowodowały, że obecnie obowiązująca taryfa nie jest korzystna zarówno dla przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, jak i odbiorców świadczonych przez niego usług były okolicznościami trwałymi. Wymaga jedynie aby zaistniały w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy i wpływały realnie na warunki świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Niewątpliwie art 24j analizowanej ustawy wprowadzony został w celu zapewnienia rzetelnego sprawowania usług przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne które dba również o interesy osób na rzecz których usługi te są świadczone. Należy też mieć na uwadze, że wprowadzenie administracyjnej kontroli prawidłowości kalkulacji cen i stawek opłat za usługi wodociągowe i kanalizacyjne służy zapewnieniu dostępu do tych usług, jak również odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 uzzwzoś przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Zapewnieniu powszechnej dostępności tych usług służy utrzymanie cen na akceptowalnym społecznie poziomie natomiast zapewnieniu odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług służy nakaz uwzględnienia w niezbędnych przychodach przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i przygotowanych przez nie taryfach wszelkich celowych kosztów działalności. Reasumując, Prezes PGWWP dokonał wadliwej wykładni i zastosowania przepisu art. 24j ust. 1 uzzwzoś w odniesieniu do przesłanek skrócenia obowiązywania dotychczasowej taryfy,
Zaskarżona decyzja narusza ponadto przepisy postępowania: art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymaniu w mocy decyzji zaskarżonej w trybie odwoławczym. Takie rozstrzygniecie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, jak również konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która – co do istoty sprawy – uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przyjętej w art. 15 k.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP – jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 244/13, LEX nr 1305548; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1305/10, LEX nr 969436; orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego zaś w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił, jeżeli chodzi o dokonanie oceny projektu taryfy i analizę zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, wedle dyrektyw określonych w art. 24c ust. 1 uzzwzoś. Organ odwoławczy ograniczył się tylko do przedstawienia argumentów na okoliczność niezasadności zarzutów spółki i konstatacji co do uznania za prawidłowe postępowania przeprowadzonego przez organ regulacyjny i powielenia jego oceny prawnej. Organ odwoławczy nie przedstawił natomiast własnych ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy i nie dokonał własnej oceny prawnej oraz analizy ekonomicznej taryfy, co prowadzi do wniosku, że w postępowaniu odwoławczym sprawa nie została poddana należytej ponownej analizie i ocenie, zgodnie ze statuowaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Brak merytorycznego odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich okoliczności mających zasadniczy wpływ na ustalenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się w całości kontroli sądu. W szczególności uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, z jakich przyczyn organ odwoławczy dokonał negatywnej oceny taryfy. Prowadzone postępowanie odwoławcze nie zostało ukierunkowane na wymagające wyjaśnienia okoliczności dotyczące oceny prawnej i analizy ekonomicznej taryfy, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie.
Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA".
Konkludując, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24j ust. 1 uzzwzoś oraz art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się: wpis od skargi w wysokości 200 zł.