V SA/Wa 1605/12

V SA/Wa 1605/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Blankiewicz-Wóltańska
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
art. 14 pkt 1-3, art. 16 ust. 1, art. 19 ust. 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia ... marca 2012 r. nr ... w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę
Uzasadnienie
W oparciu o zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (z 2 lutego 2010 r.) złożone przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w L., Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych, po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, postanowieniem z ... października 2010 r. wszczął postępowanie wyjaśniające wobec pana G. S. - pełniącego w czasie popełnienia zarzucanych czynów funkcję Wójta Gminy P., w zakresie naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 14 pkt 1-3, art. 16 ust. 1 oraz art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.), dalej: u.o.n.d.f.p. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik skierował, pismem z ... grudnia 2010 roku, do Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L., wniosek o ukaranie G. S. karą nagany, za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. ... listopada 2011 roku wydała orzeczenie, którym umorzyła postępowanie - w zakresie popełnienia czynu określonego w art. 14 pkt 1 - 3 u.o.n.d.f.p., polegającego na przekroczeniu terminu zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za miesiąc grudzień 2008 rok w kwocie ... zł, oraz uniewinniła G. S. od zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tj. popełnienia czynu określonego w art. 14 pkt 1 - 3 u.o.n.d.f.p., w zakresie składki zdrowotnej wpłaconej w kwocie ... zł.
Tym samym orzeczeniem Komisja Orzekająca uznała G. S.:
- odpowiedzialnym za umyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych tj. popełnienie czynu wypełniającego dyspozycję art. 14 pkt 1 - 3 u.o.n.d.f.p., polegającego na nieterminowym opłacaniu przez Gminę P. składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i składek na Fundusz Pracy za okres styczeń - wrzesień 2009 rok. Łączna kwota składek za wskazany wyżej okres, wg deklaracji, wynosiła - ... zł, przy czym terminowo uregulowano tylko część składek należnych za okres kwiecień - wrzesień 2009 roku, w łącznej kwocie ... zł, tym samym po terminie uregulowano składki w łącznej wysokości ... zł, Z tytułu nieterminowych płatności składek jednostka uiściła odsetki za zwłokę w wysokości ... zł;
- odpowiedzialnym za umyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tj, popełnienie czynu wypełniającego dyspozycję art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p., polegającego na niewykonaniu zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych, w wyniku czego Gmina P. zapłaciła odsetki za zwłokę oraz inne opłaty w łącznej kwocie ... zł, co dotyczyło zobowiązań z tytułu:
• P. sp. z o. o. z S.w likwidacji - tytułem nieterminowego uregulowania należności wynikającej z faktury nr ... z dnia ... września 2007 roku - Gmina zapłaciła odsetki w kwocie - ... zł w tym ... stycznia 2009 roku - ... zł, ... maja 2009 roku - ... zł, ... września 2009 roku - ... zł oraz ... listopada 2009 roku ... zł,
• P. z L.- tytułem nieterminowego uregulowania należności wynikającej z faktury nr ... z dnia ... grudnia 2007 roku - Gmina zapłaciła w dniu ... czerwca 2009 roku odsetki w kwocie - ... zł,
• P. sp. z o. o. z W. - tytułem nieterminowego uregulowania należności wynikających z faktur nr ... z dnia ... grudnia 2008 roku, nr ... z dnia ... kwietnia 2008 roku, nr ... z dnia ... czerwca 2007 roku oraz nr ... z dnia ... marca 2007 roku - Gmina zapłaciła w dniu ... czerwca 2009 roku odsetki w kwocie - ... zł,
• Z. z W. - tytułem nieterminowego uregulowania należności wynikających z faktur: nr ... z dnia ... maja 2007 roku, nr ... z dnia ... lipca 2007 roku oraz nr ... z dnia ... sierpnia 2007 roku - Gmina zapłaciła w dniu ... czerwca 2009 roku odsetki w kwocie - ... zł,
• ,,T." sp. z o. o. z W. - tytułem nieterminowego uregulowania należności wynikających z faktur: ...
• ponadto, w związku z wystąpieniem przez firmy: P. sp. z o. o. z S. w likwidacji, P. z L. oraz "T." sp. z o. o. z W. na drogę postępowania sądowego, w celu uzyskania zapłaty należnego wynagrodzenia, Gmina poniosła także koszty postępowania sądowego w łącznej wysokości ... zł. (odpowiednio: ... zł), a w związku z należnością P. sp. z o. o. z S. w likwidacji także koszty zastępstwa adwokackiego w wysokości ... zł oraz koszty komornicze w wysokości ... zł.
Za czyny objęte orzeczeniem Komisja wymierzyła obwinionemu łączną karę nagany oraz obciążyła obwinionego kosztami postępowania w kwocie ... zł.
Po rozpatrzeniu odwołania G. S. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, dalej: GKO, orzeczeniem z ... marca 2012 r., sygn. akt ...:
1) na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p. umorzyła postępowanie wobec obwinionego w zakresie zarzutu umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 16 ust. 1, polegającego na niewykonaniu zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych, w wyniku czego Gmina P. zapłaciła odsetki za zwłokę, co dotyczyło zobowiązań wobec;
- P. sp. z o.o. z W. - tytułem nieterminowanego uregulowania należności wynikających z faktur nr ... z dnia ... czerwca 2007 r, z terminem płatności do dnia ... lipca 2007, nr ... z dnia ... marca 2007 r, z terminem płatności do dnia ... kwietnia 2007 r. - Gmina zapłaciła w dniu ... czerwca 2009 r. odsetki w kwocie - ... zł;
- Z. z W. - tytułem nieterminowanego uregulowania należności wynikających z faktur: nr ... z dnia ... maja 2007 r, z terminem płatności do dnia ... maja 2007 r., nr ... z dnia ... lipca 2007 r. z terminem płatności do dnia ... lipca 2007 r. oraz nr ... z dnia ... sierpnia 2007 r. z terminem płatności do dnia ... września 2007 r. - Gmina zapłaciła w dniu ... czerwca 2009 r. odsetki w kwocie – .... zł;
- "T." sp. z o.o. z W. - tytułem nieterminowanego uregulowania należności wynikających z faktur: nr ... z dnia ... maja 2007 r, z terminem płatności do dnia ... maja 2007 r.. nr .... z dnia ... maja 2007 r, z terminem płatności do dnia ... sierpnia 2007r.;
2) w pozostałym zakresie utrzymała w mocy orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia GKO wskazała, że zgodnie z art. 19 u.o.n.d.f.p. odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony w przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, o ile można jej przypisać winę. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest czyn bezprawny oraz zawiniony określony jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tj. wypełniający znamiona przewidziane w przepisach art. 5-18 a u.o.n.d.f.p. W świetle art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p., naruszeniem dyscypliny finansów jest samo niewykonanie zobowiązań, których przy prawidłowym prowadzeniu gospodarki finansowej w gminie można było uniknąć, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat. Skład orzekający wyraził pogląd, że wobec permanentnego, jak twierdzi obwiniony, braku środków finansowych, nie należało zaciągać zobowiązań cywilnoprawnych, bowiem już w dacie ich zaciągania wiadomo było, że wystąpią trudności z ich regulowaniem w terminie. Zauważono również, że zobowiązania nie były związane z ratowaniem życia lub zdrowia ludzi, nie dotyczyły również usuwania awarii, czy skutków klęsk żywiołowych.
Odnosząc się do drugiego z czynów GKO wyjaśniła, że ustawodawca w art. 14 pkt 1-3 u.o.n.d.f.p. penalizuje wyłącznie nieterminowe regulowanie należności takich jak składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na fundusz pracy, niezależnie od okresu zwłoki w ich zapłacie. Przepis ten nie uzależnia penalizacji przedmiotowego czynu od okresu opóźnień w zapłacie. Tego rodzaju uchybienia, wynikające z nierzetelnego wykonywania zobowiązań wynikających z przepisów prawa materialnego: ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – bez wątpienia zakłócają ład finansów publicznych. Mimo, że nie powodują uszczerbku w finansach publicznych, polegającego na ich uszczupleniu, to jednak nieprawidłowości te charakteryzuje znaczna szkodliwość dla ładu finansów publicznych, zważywszy, że nieterminowe przekazywanie należności trwało nieprzerwanie przez 9 miesięcy.
GKO stwierdziła, że opłata składek jest wydatkiem przewidywalnym, planowanym i cyklicznym, a co najważniejsze obowiązkiem ustawowym. Wydatek ten należy przewidywać już na etapie tworzenia planu finansowego jednostki, obowiązkiem planującego jest zabezpieczenie odpowiednich środków na ten cel nawet kosztem nie zaciągania żadnych innych zobowiązań. Okoliczności te pozwalają na przyjęcie poglądu, że obwiniony nie płacąc w terminie ustawowych zobowiązań, działał z pełną świadomością naruszenia przepisów prawa, przez co doprowadził do powstania szkody w finansach publicznych na kwotę ... zł., bowiem tyle wynosiły odsetki z tytułu nieterminowych wpłat składek. Okoliczności popełnienia czynu, z zwłaszcza jego długość, wykluczają uznanie, że obwiniony działał nieumyślnie. Organ orzekający podkreślił, że odpowiedzialność obwinionego za popełnione czyny wywodzi się w szczególności z faktu pełnienia obowiązków Wójta Gminy. Osoba, która podejmuje się sprawowania tej funkcji publicznej musi sobie zdawać sprawę z obowiązków, które ciążą na niej z mocy prawa, jak również z odpowiedzialności, jaką ponosi za podejmowane decyzje, w tym w szczególności w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej jednostki. Zdaniem GKO czynów popełnionych przez obwinionego nie cechuje znikoma szkodliwość dla finansów publicznych. Postępowanie wykazało, że naruszone zostały tryby regulowania należności określone w przepisach prawa materialnego. Z tego powodu oraz z uwagi na fakt, że naruszenia trwały przez 9 miesięcy uznać należy, że stopień szkodliwości tych czynów dla ładu finansów publicznych był znaczny. Zadaniem obwinionego była kontrola wstępna i następna planowania i dokonywania wydatków w gminie. Powinny być one zsynchronizowane z dochodami a zobowiązania regulowane terminowo, w taki sposób aby nie dopuścić do powstania odsetek za zwłokę. W przypadku trudności finansowych należało podjąć działania w celu uzyskania prolongaty terminów zapłaty zarówno składek jak i pozostałych zobowiązań. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby jakiekolwiek działania w tym kierunku obwiniony próbował podejmować.
Odnosząc się do kwestii wymierzenia obwinionemu kary nagany GKO wskazała, że nadzwyczajne złagodzenie kary oraz odstąpienie od jej wymierzenia ma charakter fakultatywny. Zastosowanie tych instytucji jest możliwe, jeżeli wystąpią okoliczności nadzwyczajne, a takich GKO w niniejszej sprawie nie znalazła. W ocenie GKO, wymierzenie obwinionemu kary łącznej nagany jest adekwatne do wagi czynu i uwzględnia w szczególności popełnienie czynu, wypełniającego przesłanki z art. 14 ust. 1 – 3 ustawy.
W uzasadnieniu orzeczenia GKO wyjaśniła również powody umorzenia postępowania w zakresie pkt 1 orzeczenia.
Na powyższe orzeczenie G. S., dalej: skarżący, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części w której utrzymano w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z ... listopada 2011 r. W skardze zawarł wniosek o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części. Orzeczeniu GKO zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:
1. naruszenie art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p., poprzez przypisanie obwinionemu winy w chwili popełnienia zarzucanych mu czynów pomimo braku możliwości uniknięcia naruszeń mimo dołożenia staranności,
2. naruszenie art. 89 u.o.n.d.f.p., poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że obwiniony mógł w rozpatrywanym stanie faktycznym postąpić zgodnie z przepisami prawa, co doprowadziło do ustalenia, że obwiniony ponosi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał między innymi, że zasadne jest umorzenie postępowania - w zakresie naruszenia określonego w art. 14 pkt 1-3 u.o.n.d.f.p. - z uwagi na znikomą szkodliwość czynu. Podniósł, że okres opóźnienia, w regulowaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i składek na Fundusz Pracy jest istotny przy badaniu tej szkodliwości. Jego zdaniem, zaniechanie analizy tych okresów przesądza o wadliwej konstrukcji orzeczenia oraz braku podstawy do ukarania, bowiem bez dokładnego wskazania okresów opóźnień w uiszczaniu składek nie można dokonać oceny szkodliwości czynu obwinionego dla finansów publicznych przez pryzmat art. 28 ust. 2 uondfp (orzeczenie GKO z ... kwietnia 2010 r., sygn. ...).
Skarżący argumentował, że opóźnienia w regulowaniu składek nie były długie, a przekroczenie terminu nie spowodowało żadnego uszczerbku ani szkody dla finansów publicznych. Odsetki z tytułu opóźnienia w opłacaniu składek stanowiły kwotę nieznaczną, nie przekraczającą kwoty określonej w art. 26 u.o.n.d.f.p., warunkującej istnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Zdaniem autora skargi, w świetle u.o.n.d.f.p. oraz orzecznictwa GKO, poszczególne czyny polegające na nieterminowym opłaceniu składek należy rozpatrywać indywidualnie. Zgodnie bowiem z orzeczeniem GKO z ... listopada 2006 roku, sygn. akt: ..., "art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stanowiący podstawę niedochodzenia odpowiedzialności za czyny, których stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy nakazuje badać ową szkodliwość w odniesieniu do poszczególnych czynów stanowiących takie naruszenie. Nawet zatem w sytuacji, gdy jedno postępowanie dotyczy kilku naruszeń dyscypliny finansów publicznych, badanie stopnia szkodliwości powinno dotyczyć każdego z nich, a stwierdzenie znikomej szkodliwości pojedynczego czynu powinno skutkować umorzeniem postępowania w tym zakresie."
Z powyższych względów, zdaniem skarżącego, zasadne jest umorzenie postępowania wobec G. S., w zakresie czynu polegającego na naruszeniu art. 14 pkt 1-3 u.o.n.d.f.p., z uwagi na brak winy, ewentualnie ze względu na znikomą szkodliwość dla finansów publicznych.
Zdaniem autora skargi, chybione jest także przypisanie odpowiedzialności za czyn określony art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p., poprzez niewykonanie zobowiązania, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub innych opłat. Wskazał on, że główną przyczynę zarzutów należy upatrywać w złej kondycji finansowej, w jakiej znajdowała się Gmina P. w momencie objęcia stanowiska wójta. Deficyt budżetowy, jaki gmina osiągnęła w owym czasie przejawiał się w następnych latach jako trudności z regulowaniem bieżących oraz zaległych zobowiązań gminy, w tym na rzecz ZUS oraz innych wierzycieli. Wójt Gminy P. rozpoczął proces uzdrawiania finansów gminy. Jest to z natury proces długotrwały i nie można oczekiwać, że zaległości, jakie miały miejsce w chwili rozpoczęcia kadencji, przy ograniczonych środkach którymi dysponuje gmina, będzie się dało wyrównać w ciągu następnego roku budżetowego. W efekcie podjęcia tego procesu, majątek gminy w chwili obecnej wzrósł dwukrotnie w stosunku do wartości z końca 2005 r. Rezultat ten należy uznać za jak najbardziej zadowalający, świadczący o efektywności podjętych środków. Skarżący wskazał, że podejmowane działania powinny być rozpatrywane w perspektywie całokształtu działań podjętych w celu ustabilizowania finansów gminy oraz osiągniętych efektów w postaci widocznej poprawy sytuacji ekonomicznej gminy. Obarczanie skarżącego odpowiedzialnością za negatywne konsekwencje, istniejącego w chwili objęcia stanowiska, deficytu budżetowego, determinującego sposób gospodarowania finansami gminy przez następne lata, jest nieuzasadnione i krzywdzące. W ocenie skarżącego organy orzekające zupełnie pomijają fakt trudnej sytuacji finansowej, w jakiej znajdowała się gmina w chwili objęcia stanowiska przez skarżącego, polegającej na braku środków pieniężnych na pokrywanie bieżących zobowiązań gminy. Skarżący przyznał, że materiał dowodowy potwierdza wystąpienie znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ale komisje orzekające nie wykazały jego winy - nie wykazały, że w zaistniałych okolicznościach miał obiektywną możliwość postępowania w odmienny sposób i uniknięcia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zdaniem autora skargi GKO wywodzi odpowiedzialność skarżącego z samego faktu naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz pełnienia przez skarżącego funkcji kierownika jednostki sektora finansów publicznych. GKO zaniechała również wykazania błędów w procesie decyzyjnym skarżącego oraz wskazania prawidłowego wzorca zachowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sądy Administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.
Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarówno Główna Komisja Orzekająca, jak i Regionalna Komisja Orzekająca w sposób wszechstronny wyjaśniły stan faktyczny sprawy, który jest niesporny i wskazuje, że Gmina P., będąca jednostką sektora finansów publicznych, nie opłacała w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy oraz nie wykonała w terminie zobowiązań, czego skutkiem była zapłata odsetek za zwłokę oraz innych opłat. W okresie powstania powyższych naruszeń dyscypliny finansów publicznych, funkcję Wójta Gminy P. (kierownika jednostki sektora finansów publicznych) pełnił skarżący. Również subsumpcja stanu faktycznego sprawy została dokonana prawidłowo, poprzez przyjęcie, że wyczerpuje on dyspozycje odpowiednio art. 14 pkt 1-3 u.o.n.d.f.p. oraz art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p.
Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy organy orzekające w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych prawidłowo przyjęły odpowiedzialność skarżącego za naruszenia dyscypliny finansów publicznych (określone w art. 14 pkt 1-3 u.o.n.d.f.p. oraz w art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p.) bez jednoczesnego - co zarzuca skarżący - wykazania, że skarżący miał obiektywną możliwość uniknięcia naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz wskazania prawidłowego wzorca zachowania.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.o.n.d.f.p. odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych (ust. 2 art. 19 u.o.n.d.f.p.).
Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku winy po stronie skarżącego w naruszeniu dyscypliny finansów publicznych należy stwierdzić na wstępie, że GKO nie wywiodła odpowiedzialność skarżącego wyłącznie z faktu naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz z okoliczności pełnienia przez skarżącego funkcji kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Okoliczności te są niesporne w rozpatrywanej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że GKO rozważyła kwestię odpowiedzialności skarżącego w kontekście trudnej sytuacji finansowej gminy. W ocenie Sądu GKO prawidłowo stwierdziła - w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p. - że wobec permanentnego braku środków finansowych gmina nie powinna zaciągać zobowiązań cywilnoprawnych, bowiem już w dacie ich zaciągnięcia wiadomo było, że wystąpią trudności w uregulowaniu ich w terminie. Ponadto, co zostało również zauważone przez GKO, w sytuacji Gminy P., nie wystąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające zaciągnięcie tych zobowiązań, niezależnie od stanu finansów gminy. Podobnie w odniesieniu do ustalania odpowiedzialności, za naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 14 pkt 1- 3 u.o.n.d.f.p., organ orzekający rozważył sytuację finansową gminy, w tym wprowadzenie przez skarżącego programu naprawy finansów gminnych, zasadnie stwierdzając jednak, że okoliczności te nie wyłączają odpowiedzialności skarżącego. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że opłata składek na: ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy jest wydatkiem przewidywalnym, planowanym i cyklicznym w związku z czym ich nieterminowe regulowanie – jak trafnie stwierdziła GKO – było świadomym działaniem skarżącego. Należy podzielić stanowisko GKO, że wydatek na regulowanie składek należało przewidzieć już na etapie tworzenia planu finansowego jednostki, a obowiązkiem planującego jest zabezpieczenie odpowiednich środków na ten cel nawet kosztem nie zaciągana zobowiązań.
W świetle powyższego niezasadny, w ocenie Sądu, jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy poprzez przypisanie skarżącemu winy za naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 14 pkt 1-3 oraz z art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p. GKO wskazała w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia możliwości – jak wykazano już powyżej – działań, umożliwiających skarżącemu uniknięcie naruszeń prawa. Natomiast odmienna - od oczekiwanej przez skarżącego – jednakże prawidłowa ocena GKO w zakresie odpowiedzialności skarżącego za naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi.
Niezasadne, w ocenie Sądu, są również argumenty skargi wskazujące na niski stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych - określonego w art. 14 pkt 1- 3 u.o.n.d.f.p. - z uwagi na nieduże opóźnienia w opłacaniu skałek oraz nieznaczną kwotę zapłaconych odsetek z tytułu opóźnień. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.n.d.f.p. nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Należy jednak zauważyć, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych, przewidziane w art. 14 pkt 1 - 3 u.o.n.d.f.p., nie jest zdarzeniem wywołującym skutki finansowe. Penalizacją objęto nieterminowe regulowanie należności takich jak składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy i to niezależnie od okresu zwłoki w zapłacie tych należności. Wobec powyższej konstrukcji odpowiedzialności za naruszenie z art. 14 pkt 1-3 u.o.n.d.f.p. bez istotnego znaczenia dla oceny stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest stosunkowo niewielka, jak wykazuje skarżący, kwota odsetek zapłaconych z tytułu opóźnienia w opłacaniu składek. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3 u.o.n.d.f.p. przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych niewywołującego skutków finansowych uwzględnia się w szczególności wagę naruszonych obowiązków oraz sposób i okoliczności ich naruszenia. Przy tej ocenie nie uwzględnia się natomiast wysokości uszczuplonych środków publicznych, powstałych w wyniku nieterminowej płatności należności. W rozpatrywanej sprawie nieterminowe regulowanie przez gminę należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy cechuje znaczna szkodliwość dla dyscypliny finansów publicznych, wynikająca z faktu, że naruszenia te trwały nieprzerwanie przez 9 miesięcy (dotyczyły płatności składek za okres od stycznia do września 2009 r.), a okres opóźnień w płatnościach składek, jak wynika z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, nie był nieznaczny i wynosił 179 dni w przypadku części składek za styczeń 2009 r., 112 dni w przypadku składek za luty 2009 r., a w pozostałych miesiącach od 7 dni do 96 dni. Ponadto nieterminowe opłacanie składek naruszało ustawowe obowiązki, wynikające z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) - w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne, z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) - w zakresie składek na ubezpieczenie zdrowotnego, oraz z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) - w zakresie składek na Fundusz Pracy.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, GKO prawidłowo stwierdziła brak podstaw do przyjęcia znikomego stopnia szkodliwości naruszeń przypisanych skarżącemu z art. 14 pkt 1 – 3 u.o.n.d.f.p., a tym samym brak przesłanek do umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 7 u.o.n.d.f.p.
Również w odniesieniu do naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p., za które skarżącego uznano winnym, należało przyjąć znaczny stopień szkodliwości dla finansów publicznych. Ten rodzaj naruszenia wywołuje skutki finansowe (w tym w postaci zapłaty odsetek oraz opłat) co oznacza, że kwota zapłaconych odsetek lub opłat ma istotne znaczenie, stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 5 u.o.n.d.f.p., dla prawidłowej oceny stopnia szkodliwości dla finansów publicznych. W rozpatrywanej sprawie z powyższym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych wiązała się zapłata odsetek dla kontrahentów w kwocie przekraczającej ... zł oraz opłat obejmujących koszty wynikające z wystąpienia kontrahentów Gminy P. na drogę postępowania sądowego w wysokości przekraczającej ... zł. W ocenie Sądu wysokość zapłaconych przez Gminę P. odsetek oraz opłat wynikających z naruszenia dyscypliny finansów publicznych wyłącza możliwość uznania, że naruszenie ma znikomy stopień szkodliwości dla finansów publicznych.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 89 ustawy, który w ust. 1 u.o.n.d.f.p. stanowi, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Podkreślić należy, ze pełnomocnik skarżącego na etapie odwołania od orzeczenia komisji I instancji nie wnosił o uzupełnienie dowodów ani nie dołączył żadnych nowych dokumentów w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, ze GKO przeanalizowała wszystkie zgromadzone w sprawie dowody i okoliczności, zarówno te potwierdzające naruszenie dyscypliny finansów publicznych jak i wskazujące na trudną sytuację finansową gminy. Zdaniem Sądu zaskarżone orzeczenie wydane zostało z uwzględnieniem całego wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, poddane stosownej analizie i ocenie.
Reasumując, Sąd rozpatrując skargę nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.) oddalił skargę.