I GSK 371/21

I GSK 371/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 190/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-11-05
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 207 ust. 9 i 12a oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. Sp. k. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 190/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. w I. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 20 grudnia 2019 r. nr 12/2019/PR w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. Sp. k. w I. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 190/20 oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w I. (dalej "strona", "skarżąca", "beneficjent") na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2019 roku nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Zarząd Województwa Łódzkiego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 207 ust. 9 i 12a oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), dalej u.f.p., art. 2 pkt 11, 12 i 14, art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 -2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.), dalej ustawa wdrożeniowa oraz art. 143 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółce komandytowej z siedzibą w Iwoniczu Zdroju kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 139 426,56 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. w związku z realizacją projektu pn. "Nowy zawód - Nowy start" Poddziałanie X.2.2 Wdrożenie programów typu outplacement, Działanie X.2 Rozwój pracowników przedsiębiorstw, Oś priorytetowa X Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w regionie, przyznanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] września 2016 r.
Zarząd Województwa Łódzkiego działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego (IZ RPO WŁ) na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] września 2016 r., w ramach RPO WŁ na lata 2014-2020, przyznał skarżącej dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1 037 801,85 zł w tym środki europejskie w kwocie nieprzekraczającej 969 375,36 zł oraz środki dotacji celowej w kwocie nieprzekraczającej 68 426,49 zł na realizację projektu pn. "Nowy zawód - Nowy start".
Zawiadomieniem z dnia 27 marca 2019 r. poinformowano beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami w związku z realizacją projektu pn. "Nowy zawód - Nowy start" na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 29 września 2016 r. W wyniku jego przeprowadzenia, Zarząd Województwa Łódzkiego decyzją z dnia [...] września 2019 r. określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 139 426,56 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych z powodu stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na przeprowadzeniu szkoleń zawodowych o tematyce odpowiadającej zidentyfikowanym potrzebom uczestników projektu określonym w IPD, bez zastosowania zasady konkurencyjności, tj. poprzez niedopełnienie obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z rozdziałem 6.5.2 pkt 9 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności, upublicznienie zapytania ofertowego oznacza wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia w ramach projektu, natomiast zgodnie z pkt 10 rozdziału 6.5.2 Wytycznych upublicznienie zapytania ofertowego polega na jego umieszczeniu w bazie konkurencyjności, a w przypadku zawieszenia działalności bazy potwierdzonego odpowiednim komunikatem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego wysłaniu zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia oraz upublicznieniu tego zapytania co najmniej na stronie internetowej beneficjenta, o ile posiada taką stronę lub innej stronie internetowej wskazanej przez właściwą instytucję będącą stroną umowy o dofinansowanie. Beneficjent natomiast nie upublicznił zapytania ofertowego na przeprowadzenie szkoleń zawodowych po opracowaniu IPD, co oznacza, że nie dokonał wyboru wykonawcy szkoleń z zachowaniem zasady konkurencyjności, co skutkowało koniecznością nałożenia korekty finansowej w wysokości 100% wydatków kwalifikowalnych, a w konsekwencji proporcjonalnego pomniejszenia kosztów pośrednich w projekcie pn. "Nowy zawód - Nowy start!", realizowanego przez spółkę. Ww. naruszenie spowodowało wykorzystanie przez beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p., a więc zaistniały przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Zarząd Województwa Łódzkiego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2019 r. Organ podkreślił, że skarżąca nie jest podmiotem zamawiającym w rozumieniu ustawy Pzp, jednakże z uwagi na szacunkową wartość przedmiotowego zamówienia ustaloną na kwotę 100 800,00 zł (poz. 8 Części VI wniosku o dofinansowanie projektu), zobowiązana była przeprowadzić postępowanie na wybór wykonawcy szkoleń zawodowych dla 60 uczestników projektu w oparciu o zasadę konkurencyjności. Beneficjent naruszył tym samym postanowienia Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków zawartych w Rozdziale 6.5.2 pkt 8, poprzez niedopełnienie obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego oraz dokonanie wyboru wykonawcy usług szkoleniowych bez zastosowania zasady konkurencyjności, co skutkowało nałożeniem korekty finansowej. Tym samym wystąpiła szkoda potencjalna, która polegała na tym, że beneficjent swoim działaniem polegającym na niedopełnieniu obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego i dokonaniem wyboru wykonawcy usług szkoleniowych bez zachowania zasady konkurencyjności, naruszył zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a co za tym idzie ograniczył krąg potencjalnych wykonawców. Oprócz szkody potencjalnej, w przedmiotowej sprawie wystąpiła również szkoda realna w postaci środków wypłaconych beneficjentowi, które zostały wykorzystane na sfinansowanie wydatków poniesionych niezgodnie z zasadą konkurencyjności określoną w Wytycznych w sprawie kwalifikowalności oraz umową o dofinansowanie.
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 190/20 ją oddalił. W ocenie Sądu I instancji decyzje organów obu instancji obszernie i wszechstronnie przedstawiły okoliczności wskazujące na naruszenie przez skarżącą postanowień umowy, które w konsekwencji spowodowały wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, organy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób rzetelny ustaliły stan faktyczny sprawy, a zgromadzone dowody oceniły w sposób prawidłowy. Sąd I instancji podkreślił, że co prawda umowa o dofinansowanie nie zawierała postanowień w zakresie wersji Wytycznych w sprawie kwalifikowalności obowiązujących beneficjenta w przypadku wprowadzenia rozwiązań korzystniejszych w trakcie realizacji projektu w związku z powyższym za obowiązującą wersję prawidłowo uznano Wytyczne z dnia 19 września 2016 r., które obowiązywały w dacie ogłoszenia kontrolowanego zamówienia, tj. 25 listopada 2016 r. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają zapisy zawarte w Rozdziale 6.5.2 pkt 8 Wytycznych. Ustalono, że katalog szkoleń oczekiwanych przez uczestników projektu (wynikający ze sporządzonych IPD) znacząco różnił się od katalogu szkoleń proponowanych przez spółkę w zapytaniu ofertowym z dnia 25 listopada 2016 r. W okresie od stycznia 2017 r., tj. w okresie, w którym rozpoczęto diagnozę indywidualnych zapotrzebowań uczestników projektu na szkolenia zawodowe spółka nie dokonała w żaden sposób upublicznienia zapytania ofertowego dla szkoleń zawodowych, których realizacja wynikała z IPD co oznacza, że nie przeprowadziła wyboru wykonawcy zgodnie z obowiązującymi przepisami dla zamówień przekraczających wartość 50 tys. zł netto. W sposób rażący doprowadziła zatem do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców oraz naruszenia uczciwej konkurencji, a to właśnie te przesłanki stanowią istotę przeprowadzania wyboru wykonawców w trybie zasady konkurencyjności, o której mowa w rozdziale 6.5.2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności. Zasadnie zatem stwierdził organ, że wybór wykonawcy szkoleń zawodowych bez zastosowania zasady konkurencyjności stanowi naruszenie Wytycznych w sprawie kwalifikowalności, w których uregulowany został tryb przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia w ramach zasady konkurencyjności, a to w konsekwencji prowadzi do naruszenia zapisów umowy o dofinansowanie (tj. § 20 ust. 1).
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie postawiony w skardze zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. oraz § 5 ust. 2 w zw. z poz. 21 załącznika do ww. rozporządzenia, ponieważ naruszenie, jakiego dopuściła się spółka polega na niedopełnieniu obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego i do tej kategorii nieprawidłowości zastosowanie znajduje poz. 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 lutego 2017 r. przewidująca stawkę procentową korekty finansowej w wysokości 100% z możliwością obniżenia do 25%.
Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a dowodu z dokumentu w postaci wydruku, tzw. printscreenu ze strony www.[...].pl oraz zapytań ofertowych na okoliczność upublicznienia zamówienia, Sąd I instancji wskazał, że sąd administracyjny z zasady nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych. Istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zapytanie ofertowe z dnia 25 listopada 2016 r. swoim zakresem nie obejmowało tych kategorii szkoleń, co przedstawiony przez spółkę wydruk, tzw. printscreen ze strony internetowej www.[...].pl i zapytania ofertowe opublikowane na stronie internetowej spółki w roku 2017 i 2018. Jednocześnie podkreślić należy, że wydruk ze strony internetowej nie ma waloru dokumentu, co w związku z przytoczonym wyżej przepisem p.p.s.a. przemawia przeciwko przeprowadzeniu z niego dowodu.
Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a."), niniejszym:
I. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia I. listopada 2020 r. wydany w sprawie III SA/Łd 190/20, oddalający skargę na decyzję nr [...] Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej jako "Organ") z dnia [...] grudnia 2019 r. (dalej jako: "Decyzja"), utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego nr [...] z dnia [...] września 2019r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 139.426,56 złotych wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich
II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. Przepisów prawa materialnego:
a) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej : "ufp"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy beneficjent naruszył procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Społecznego;
b) art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2104-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 z późn. zm.) oraz art. 143 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 r. z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólny przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 r. (DZ. U. UE. L. Nr 347, s. 320 z późn. zm.), poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której brak było podstaw do orzeczenia obowiązku zwroty kwoty dofinansowania przyznanego Beneficjentowi w ramach realizacji projektu "Nowy zawód - nowy start!";
c) § 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 1 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U.2018.971 tj. z dnia 2018.05.22) oraz § 5 ust 2 w zw. z punktem 21 załącznika do przedmiotowego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że nawet gdyby przyjąć z jakichkolwiek względów, że Beneficjent dopuścił się naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych to ze względu na okoliczności sprawy do obliczania kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi zastosowanie powinna znaleźć stawka 10% (która może być zmniejszona do 5%) a nie stawka 100% jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
2. Przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77, i 80 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, uzasadniającym jej uchylenie, polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności na błędnym uznaniu przez organ, że skarżąca:
- była zobowiązana do stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisów dot. reguł konkurencyjności, podczas gdy na skutek braku tożsamości przedmiotowej zamówienia oraz wartości nieprzekraczającej kwoty 20.000 złotych, zgodnie z Wytycznymi programowymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, Skarżąca nie była do powyższego zobowiązana.
Nawet jeśli czysto hipotetycznie uznać, że Skarżąca rzeczywiście była zobowiązana do zastosowania reguł konkurencyjności, to Organ błędnie uznał, że Skarżąca:
- naruszyła procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Społecznego.
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80, art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie kwestii ilości zamówień w postępowaniu i ich wartości, co jest przesłanką warunkującą zastosowanie przepisów dot. reguł konkurencyjności;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz art. 143 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 r. z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 1 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień oraz § 5 ust. 2 w zw. z punktem 21 załącznika do przedmiotowego rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy zaszło naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy.
III. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, uzasadniając stawiane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji.
IV. Ponadto wniosła o :
a) przeprowadzenie dowodu z uzupełniających dokumentów, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w postaci wydruków tzw. "printscreen'ówn strony internetowej skarżącej www. [...].pl oraz zapytań ofertowych, na okoliczność upublicznienia informacji o ofercie również w tej formie;
b) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia, tamże).
Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, LEX nr 3654209).
Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie zawarł w niej uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, W odniesieniu do tak istotnej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej należy wskazać, że jest to środek prawny o wysoce sformalizowanym charakterze, objęty m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości realizacji przez beneficjenta umowy na dofinansowanie projektu pn. "Nowy zawód - Nowy start".
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych wymogów. Zauważyć przede wszystkim należy, że - obok tego, że wyartykułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są spójne w odniesieniu do wskazanych ich podstaw prawnych, jak też różnie określonych przejawów tegoż naruszenia - uzasadnienie skargi kasacyjnej nie jest skorelowane z wszystkimi wskazywanymi zarzutami w tym sensie, że odnosi się jedynie ogólnie do niektórych zarzutów (kwestii) oraz tylko niektórych powołanych w petitum skargi kasacyjnej regulacji prawnych. Przy tym w odniesieniu tylko do części z powołanych w uzasadnieniu regulacji wskazano na czym naruszenie miało polegać oraz - w przypadku regulacji procesowych - podjęto próbę uprawdopodobnienia ich istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść oczekiwanego rezultatu, z uwagi na brak adekwatnego ich uzasadnienia. Przepisy te mają zróżnicowaną treść normatywną, a zatem chcąc wykazać, że doszło do ich naruszenia, należało każdy z nich uzasadnić argumentacją adekwatną do treści przepisu oraz okolicznościami sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji, czego zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
O potencjalnym naruszeniu ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może stanowić podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń ograniczają rozpoznanie stawianych zarzutów do takiego ich kontekstu, który daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej i to tylko w takim zakresie, który jest jasny i jednoznaczny. W konsekwencji spowodowało to znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Niezależnie od powyższego Sąd drugiej instancji zauważa, że zaskarżony wyrok nie może naruszać przepisów p.p.s.a. w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej. Wynika to z tego, że art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie pozostają w żadnym związku, który warunkowałby zakres ich stosowania. Jedyny związek jaki istnieje między tymi przepisami jest tylko taki, że są to jednostki redakcyjne jednej ustawy, które może stosować sąd pierwszej instancji. Jednak z tego faktu nie można wyprowadzać wniosków przyjętych w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył jednocześnie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bo przecież WSA nie uwzględnił skargi tylko ją oddalił. Zatem zarzut kasacyjny podnoszący tego rodzaju naruszenia należy uznać za nietrafny. Niezależnie od tego stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa w zakresie dokonanej w nim oceny prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy. Za nieusprawiedliwione, należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, 77 (nie wskazany paragraf) oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.
Naczelny Sąd Administracyjny pomimo zastrzeżeń co do konstrukcji skargi kasacyjnej wyartykułowanych powyżej, uznał za wskazane odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zarzut ten jest pozbawiony podstaw prawnych. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowiący, że środki europejskie wykorzystane z naruszeniem procedur podlegają zwrotowi, odwołuje się do art. 184 u.f.p., a zatem oceniając konieczność nałożenia korekty i zwrotu środków należy badać naruszenie procedur oraz badać skutki tego naruszenia w kontekście przedstawionych uregulowań art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. Wobec powyższego poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE musi być dokonywana, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, tj. Prawa zamówień publicznych, ustawy o finansach publicznych. Przepisy te powinny jednak być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, tj. przede wszystkim Rozporządzenia nr 1303/2013.
Zasadnie organ orzekający w sprawie, a za nim Sąd I instancji uznał, że Beneficjent swoim działaniem polegającym na niedopełnieniu obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego i dokonaniem wyboru wykonawcy usług szkoleniowych bez zachowania zasady konkurencyjności, naruszył zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a co za tym idzie ograniczył krąg potencjalnych wykonawców. Wytyczne w sprawie kwalifikowalności określają zasady konkurencyjności a beneficjent wiedział, że udzielone w ramach realizacji projektu zamówienia będą oceniane przez IZ RPO WŁ w oparciu o ww. zasady, o czym stanowi § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Wykorzystanie środków niezgodnie z procedurami następuje w przypadku naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych. Beneficjent realizując projekt pn. "Nowy zawód - Nowy start!" naruszył postanowienia rozdziału 6.5.2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności poprzez niedopełnienie obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego i dokonanie wyboru wykonawcy usług szkoleniowych bez zachowania zasady konkurencyjności. Niezasadne są zarzuty skarżącej kasacyjnie co do braku tożsamości przedmiotowej zamówienia oraz wartości pojedynczego zamówienia (szkolenie) nieprzekraczającej kwoty 20.000 złotych. Sąd I instancji zwrócił uwagę m.in. oświadczenie członka zarządu P. Sp. z o.o., sp.k. (pismo z dnia 24 lipca 2017 r.), z którego wynika, że w ramach realizacji projektu instytucja realizująca szkolenia zawodowe została wybrana w drodze zapytania ofertowego zamieszczonego w dniu 25 listopada 2016 r. na portalu www.bazakonkurencyjnosci.funduszeeuropejskie.gov.pl. Spółka dokonała więc jednego złożenia zapytania ofertowego (sumując wartość usług szkoleniowych) na cały szereg szkoleń zawodowych. Niezasadne są więc zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej, art. 143 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013.
Przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną zwrotu środków jest powoływany art. 207 u.f.p. W tej regulacji, w celu realizacji na poziomie państwa członkowskiego Rozporządzenia 1303/2013, w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, szczegółowo uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów). W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. są beneficjenci, podczas gdy adresatami norm prawnych wynikających z Rozporządzenia 1303/2013 są przede wszystkim państwa członkowskie. Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Stwierdzone uchybienie słusznie zakwalifikowane zostało jako nieprawidłowość, skutkująca koniecznością nałożenia korekty finansowej udzielonego dofinansowania. Zgodnie z § 20 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu IZ, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez beneficjenta m.in. zasady konkurencyjności, może dokonywać korekt finansowych, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie obniżania korekt finansowych.
Brak zamieszczenia zapytania ofertowego na przeprowadzone szkolenia, których katalog został ustalony po sporządzeniu IPD, tj. dopiero po dokonaniu wyboru wykonawcy powoduje, że nie zagwarantowano wszystkim potencjalnym wykonawcom upublicznienia informacji o zamówieniu, a to oznacza, że nie można uznać z całą pewnością, że wybrana została najkorzystniejsza oferta dostępna na rynku w danym czasie. Potencjalną szkodą w rozpoznawanym przypadku jest więc różnica między wartością udzielonego zamówienia, a wartością oferty, która mogła być złożona i wybrana jako oferta najkorzystniejsza w przypadku upublicznienia zapytania ofertowego na przeprowadzenie konkretnych szkoleń zgodnych z oczekiwaniami uczestników projektu. Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował wyjaśnienia organów obu instancji w uzasadnieniach ich decyzji, w których szczegółowo wskazały, jakimi kryteriami kierowały się przy zastosowaniu maksymalnej 100% stawki korekty, a tym samym dlaczego nie było możliwe obniżenie wartości korekty (do potencjalnie możliwej 25 %). Nie znajduje w tym przypadku zastosowania wskazywana przez skarżącą kasacyjnie 10 % z możliwością zmniejszenia do 5%. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy ogłoszenie o zamówieniu na przeprowadzenie usług szkoleniowych na zidentyfikowane na etapie IPD szkolenia zawodowe nie zostało upublicznione w żaden sposób. Brak zamieszczenia zapytania ofertowego na przeprowadzone szkolenia w Bazie konkurencyjności których katalog został ustalony dopiero po sporządzeniu IPD powoduje, że spółka nie tylko ograniczyła, ale wyeliminowała konkurencyjność. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Łódzkiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi ustalił, że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, dokonał oceny zapisów umowy, a następnie przeprowadził wykładnię przepisów prawa powszechnie obowiązującego - unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalając, jaka kwota podlega zwrotowi. Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie są w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze kasacyjnie o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z dokumentów w niej wskazanych. Przypomnieć należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega, bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją, lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01; treść dostępna w Internecie na stronie: orzecznia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy mieć na względzie argument obecny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie przeprowadzanie co do zasady dowodów uzupełniających z dokumentów, podyktowane jest również tym że NSA jest sądem II instancji i ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już sądowej kontroli instancyjnej. Inaczej mówiąc, w razie naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 kpc), strony postępowania sądowoadministracyjnego zostałyby pozbawione konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania sądowego ((zob. np. wyrok NSA 22 listopada 2024, sygn. akt I GSK 1257/21; wyrok NSA z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 542/21).
W zakresie pozostałych regulacji prawnych powołanych przez skarżącą kasacyjnie jako naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie się wypowiadał, gdyż uzasadnienie w tym względzie nie spełnia wymogów, o których była już mowa. Poza tym nie mogły być one formalnie skuteczne wobec ustaleń już poczynionych.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).