V SA/Wa 155/18

V SA/Wa 155/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Krawczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 749/19 - Wyrok NSA z 2022-11-17
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant referent stażysta - Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z s.w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji ostatecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. Sp. z o.o. z s. w S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. Sp. z o.o. z siedzibą S. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ") z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
W dniu 26 lutego 2014 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Spółce pomoc finansową w łącznej kwocie 12 171 155,37 zł.
Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nr [...] ww. organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], uchylił rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2014 r. i przyznał pomoc finansową w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 11 957 568,12 zł.
Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2016 r.
Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Prezes ARiMR uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości 213 587, 25 zł oraz decyzję z [...] sierpnia 2014 r. co do kwoty 213 587, 25 zł i w tym zakresie zawiesił postępowanie z uwagi na treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] Prokuratura Regionalna w W. wszczęła śledztwo w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa dotyczącego przedłożenia nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania oraz wprowadzenia pracowników Agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych.
Następnie organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż okoliczność wszczęcia śledztwa uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej.
Jednocześnie zwrócono uwagę, że dokumenty dołączone do akt sprawy po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., tj.:
1. protokół z dnia 20 lipca 2015 r., nr [...] z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w siedzibie Skarżącej - wraz z załącznikami,
2. raport z określenia wartości rynkowej usługi polegającej na zarządzaniu inwestycją rozbudowy sortowni oraz zamontowaniu w niej linii do pakowania jabłek, budowie drogi dojazdowej i placów manewrowych dla samochodów ciężarowych, sporządzonego przez mgr inż. H. M. we współpracy z mgr inż. P. K. w okresie lipiec/sierpień 2015 r.,
3. wyciąg ze sprawozdania z czynności sprawdzających w zakresie audytu gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za rok finansowy kończący się 15 października 2014 r., zawierający ustalenie służb kontrolnych Ministerstwa Finansów (rekomendacja nr 4 w rozdziale 5.2.2.5)
- mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Nie można jednak wykluczyć, że z przedmiotowych dokumentów wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. W ocenie organu wyjaśnienie na podstawie ww. dokumentów, czy takie okoliczności występowały, powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które w zależności od wyników ustaleń winno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 k.p.a.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1.1. art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. polegające na błędnym zastosowaniu ww. przepisu w niniejszej sprawie, a niezastosowaniu art. 60 w zw. z art. 79 pkt 3 w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 2017/891 z 13 marca 2017 r., w sytuacji gdy z przepisów przejściowych rozporządzenia nr 2017/891 wynika, że od 1 czerwca 2017 r. art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie obowiązuje, a zamiast niego zastosowanie winien znaleźć art. 60 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 2017/891;
1.2. błędną wykładnię art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r., poprzez przyjęcie, iż przepis ten zezwala na;
a) zawieszenie płatności już wypłaconej (ponad 3 lata temu),
b) uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, pomimo że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem materialnoprawnym i umożliwia zawieszenie bądź prawa do płatności, bądź zawieszenie samej czynności materialno-technicznej wypłaty przyznanych środków, zatem nie może być zastosowany do środków już przyznanych i już wypłaconych, a tym bardziej nie może być podstawą do uchylenia ostatecznej i prawomocnej decyzji o przyznaniu płatności;
2. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj.:
2.1. błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z błędnym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez:
a) pominięcie, iż pozyskanie przez organ, po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji, nowego operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę – K. C., kwestionującego przeprowadzony w postępowaniu zwyczajnym dowód z dokumentu - operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej we wsi S., gm. S., oznaczonej jako działka gruntu nr [...], o pow. 1,4341 ha, nie uzasadnia wznowienia postępowania i uchylenia prawomocnej decyzji,
b) uznanie, że ponowna ocena okoliczności i dowodów w postaci zapytań ofertowych, ofert, umów o dzieło, rachunków za wykonanie usługi, zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym, a dotyczących usługi zarzadzania inwestycją rozbudowy budynku sortowni, dokonana w ramach Planu działań naprawczych, a w związku z tym pojawienie się nowych dowodów w postaci protokołu z kontroli na miejscu z dnia 20 lipca 2015 r., raportu z określenia wartości rynkowej usługi polegającej na zarządzaniu inwestycją rozbudowy sortowni sporządzonego przez mgr inż. H. M. oraz mgr inż. P. K., wyciągu ze Sprawozdania z czynności sprawdzających w zakresie audytu gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów wiejskich i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzasadnia wznowienie postępowania i uchylenie prawomocnej decyzji,
c) niewydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym i o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej;
pomimo że:
a) decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym w całości uwzględniła żądanie Spółki polegające na przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 12 145 875,00 zł, jak również w związku z tym organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, co oznacza, ze nie miał on wątpliwości co do wiarygodności dowodu w postaci złożonego przez Skarżącą operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej we wsi S., gm. S., oznaczonej jako działka gruntu nr [...], o pow. 1,4341 ha, jak również nie miał wątpliwości co do wiarygodności dowodów w postaci zapytań ofertowych, ofert, umów o dzieło, rachunków za wykonanie usługi dotyczących usługi zarzadzania inwestycją rozbudowy budynku sortowni;
b) pozyskany przez organ po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji nowy operat szacunkowy z dnia 24 lipca 2015 r., kwestionujący operat szacunkowy przedstawiony przez Stronę, nie jest nowym dowodem, który istniał w chwili wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym, a nie był znany organowi;
c) zgodnie z jednolitym orzecznictwem i doktryną postępowania administracyjnego, odmienna a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może uzasadniać wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;
d) zgodnie z jednolitym orzecznictwem i doktryną postępowania administracyjnego, nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego, w szczególności, nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. opinia wydana przez biegłego po wydaniu decyzji ostatecznej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2016 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2261) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji organu II instancji, w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności.
Naruszenie prawa uznawane za rażące może dotyczyć przepisów prawa materialnego, przepisów o charakterze ustrojowym, jak również przepisów postępowania. Jakkolwiek podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również przepisu postępowania, to wada wskazująca na nieważność musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego.
W judykaturze zwraca się jednak uwagę, że nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego - powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność, powodująca, że akt taki - pomimo jego ostateczności - nie może pozostawać w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2015 r., II FSK 1459/13, publ.: LEX nr 1774176 i powołane tam orzecznictwo).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny (np. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r., II FSK 1863/13, publ.: LEX nr 1783634). O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie (wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II FSK 252/13, LEX nr 1666148).
Sąd podkreśla, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10).
Przechodząc do analizy zaskarżonego aktu administracyjnego, Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. - odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw – uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy.
Kontrolowana decyzja Prezesa ARiMR zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z dnia [...] sierpnia 2014 r. Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., która przyznała Grupie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.
Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] i przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 11 932 287,75 zł (niższej niż pierwotnie) oraz odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 213 587,25zł.
Przepis art.145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie skarżącej pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia wydaje decyzję, w której:
1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo
2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Zatem to jedynie decyzja dotychczasowa jest przedmiotem badania i organ może jedynie bądź odmówić jej uchylenia bądź uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Tak też postąpił organ I instancji wydając wspomnianą powyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., od której to Skarżąca wniosła odwołanie.
Organ II instancji wydając decyzję po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego również powinien mieć na względzie wskazany powyżej art. 151 § 1 k.p.a.
Niedopuszczalne jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 k.p.a. co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust 2 rozporządzenia nr 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu.
Prezes ARiMR wskazał również, że "wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności, nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanego operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowego operatu wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Jednak nie można wykluczyć, że ze wskazanych w decyzji dokumentów wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi".
Co więcej Prezes ARiMR zaznaczył w zaskarżonej decyzji, iż wyjaśnienie natomiast na podstawie wskazanych w decyzji dokumentów, czy takie okoliczności występowały, powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które w zależności od wyników ustaleń powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 k.p.a.
Z powyżej przedstawionego stanowiska organu odwoławczego wynika zatem jednoznacznie, iż organ II instancji choć wiedział, że powinien to ani nie badał podstaw wznowienia postępowania, ani również nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy aby zakończyć w II instancji postępowanie wznowieniowe.
Stanowisko Prezesa ARiMR stanowiło zatem rażące naruszenie art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a. również z uwagi na to, że przepis ten daje organowi możliwości orzekania jedynie w sprawie, która była rozpoznawana decyzją dotychczasową.
Zdaniem Sądu nie sposób uznać, iż uchylenie decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 przez Prezesa ARiMR stanowi decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Przede wszystkim należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie przesądza o wyniku prowadzonego śledztwa, wskazując, iż Prokuratura Regionalna w W. skieruje akt oskarżenia do sądu bądź umorzy śledztwo, w sytuacji braku potwierdzenia popełnienia przestępstwa. Zatem dopuszcza on taką sytuację, iż zajdzie konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej choćby w sytuacji, kiedy zarzuty skierowane wobec niej okażą się niezasadne. Prezes ARiMR nie wyjaśnia jednakże jaki organ i w jaki sposób miałby zakończyć takie postępowanie, w sytuacji kiedy wydana została przez niego ostateczna decyzja związana ze wznowieniem postępowania.
Organ odwoławczy w żaden sposób nie próbuje wyjaśnić, który organ administracji wyda decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy tj. decyzję o odmowie bądź przyznaniu pomocy finansowej rozpoznając złożony kilka lat temu wniosek Skarżącej, w sytuacji kiedy przestanie istnieć przyczyna zawieszenia z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. Należy zauważyć, iż postępowanie wznowieniowe kończy się z chwilą wydania ostatecznej decyzji organu II instancji.
W ocenie Sądu jest oczywiste, iż rozstrzygnięcie organu I instancji "odmawiam przyznania pomocy finansowej" jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, czego nie można powiedzieć o "zawieszeniu części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej" dokonanym przez organ II instancji, które z natury rzeczy ma tymczasowy charakter (nie rozstrzygający co do istoty sprawy), w odróżnieniu od definitywnej odmowy przyznania pomocy finansowej.
Nie jest zasadne powoływanie się przez organ odwoławczy na wyrok tutejszego Sądu z dnia 8 marca 2017., sygn. akt. V SA/Wa 493/16. W sprawie o sygn. akt. V SA/Wa 493/16 decyzję o zawieszeniu płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej wydał bowiem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, a Prezes ARiMR po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Dyrektora. Tym samym cały czas gospodarzem postępowania w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej był organ do którego złożono tenże wniosek tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR.
Jak już kilkakrotnie wskazano powyżej w niniejszej sprawie mamy całkowicie inną sytuację. Organ odwoławczy korygując decyzję merytoryczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wydaną po wznowieniu postępowania zmienił "odmowę przyznania pomocy finansowej" na "zawieszenie przyznania pomocy finansowej" nie wskazując przy tym w żaden sposób w zaskarżonej decyzji dlaczego rozstrzygnięcie organu I instancji było według niego nieprawidłowe. Okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa nie może być podstawą do odmowy zastosowania przez organ II instancji art. 151 k.p.a. i braku wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił
w całości decyzję organu I instancji, a nadto uchylił decyzję ostateczną w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, wskazując na art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Z treści tego przepisu wynika, że państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.
W przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR powołał się ww. przepis prawa unijnego w związku z wszczęciem przez Prokuraturę Regionalną w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych.
Powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie II GSK 1011/14 (publ. cbosa), że art. 115 ust. 2 ww. rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia. Zawieszenie płatności, o czym orzekł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, nie dotyczy płatności już wypłaconej. Termin ten oznacza wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.
W ocenie Sądu, zasadnie strona skarżąca podnosi, iż w sytuacji, gdy płatność została przyznana i wypłacona (ponad 3 lata temu), roszczenie o płatność zostało już spełnione przez organ, a w konsekwencji wygasło. Nie istnieje więc prawo (roszczenie), które mogłoby obecnie zostać zawieszone przez organy administracji.
Organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 8 sierpnia 2014 r. r.
Przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 został uchylony z dniem
1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wszedł przepis art. 60 rozporządzenia 2017/891, z którego wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony (ust. 1 ).
Przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane postanowieniem o wznowieniu z dnia 5 lutego 2016 r. Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy we wznowionym postępowaniu, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji powinien jednak zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc.
Wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14 uznał, że równoległe prowadzenie postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku o przyznanie pomocy finansowej i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego. Przeprowadzenie ustaleń faktycznych oraz dokonanie ich oceny z punktu widzenia adekwatnych norm prawnych (kwalifikacyjnych i konsekwencyjnych) i wydanie na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia stanowi bowiem wyłączną domenę organu administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, iż okoliczność, że postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji, nie uzasadnia jednak, sama w sobie, zawieszenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z uwagi na ujawnienie się - w ocenie organu - zagadnienia wstępnego. Skoro zatem w ocenie NSA, brak jest podstaw do traktowania prowadzenia śledztwa jako zagadnienia mającego znaczenia dla sprawy o przyznanie płatności oraz do zawieszenia tego postępowania, to tym bardziej - w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - przyjąć należy, iż brak jest podstaw do oparcia rozstrzygnięcia organu odwoławczego i de facto wydania decyzji kończącej postępowania wznowieniowe w kontekście art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011.
W tym miejscu raz jeszcze wskazać należy, że ww. wyrok wydany został w sprawie zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. W ocenie Sądu jest on aktualny również w kontekście obecnie obowiązującego art. 60 rozporządzenia nr 2017/891, który zastąpił art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011.
Stwierdzić należy, iż Prezes ARiMR wydając objętą odwołaniem decyzję niesłusznie przyjął, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Grupy z dnia 26 lutego 2014 r. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji realizacji planu dochodzenia do uznania, okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania (śledztwa) przez Prokuraturę Regionalną w W. - stanowi element stanu faktycznego tego postępowania. Postępowanie prowadzone w trybie art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania o przyznanie pomocy finansowej, wszczętego niejako pierwotnie wnioskiem strony skarżącej, a następnie analizowanym ponownie w związku z postanowieniem o wznowieniu postępowania z dnia [...] lutego 2016 r., i nie może być realizowane w ramach postępowania o przyznanie pomocy finansowej.
Należy zwrócić również uwagę, iż Prezes ARiMR zaakceptował zasadność wznowienia, nie odnosząc się do zarzutów Skarżącej kwestionujących podstawy wznowienia zawartych w odwołaniu.
Prezes ARiMR uchylił się w swojej decyzji od oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Bowiem jak już wskazano powyżej decyzję ostateczną uchyla się bowiem na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., gdy zajdzie co najmniej jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a.
Zaskarżona decyzja organu II instancji nie zawiera również jakiegokolwiek odniesienia się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR.
W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania jest zasadą konstytucyjną, silnie związaną z zasadą państwa prawnego. Na gruncie postępowania administracyjnego oznacza ona możliwość merytorycznego badania tej samej sprawy przez dwa organy. Rozstrzygnięta sprawa, o ile strona zdecyduje się wnieść odwołanie, jest badana przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I GSK 226/10, LEX nr 744736).
Wskazać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego w każdej sprawie - w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania - jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Tak więc organ odwoławczy ma obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r., sygn. akt III SA 913/00 oraz z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt III SA 181/00). Innymi słowy chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).
W rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy prowadził postępowanie z uchybieniem powyższych zasad.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się co do zarzutów Skarżącej, iż nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie.
Organ II instancji nie odniósł się do zarzutu Skarżącej, iż operat szacunkowy, na który powołują się organy nie istniał w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie może zatem stanowić przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie wyczerpuje tej przesłanki również przeprowadzenie dodatkowej weryfikacji kosztorysu powykonawczego bowiem postępowanie wznowieniowe nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego.
Całkowitym milczeniem pominięto też w decyzji Prezesa ARiMR - co jest wyrazem rażącego lekceważenia obowiązków organu odwoławczego - ocenę argumentacji Spółki, w której wskazano, iż organ administracji w dniu [...] lipca 2015 r. przeprowadził wizytację, obejmująca kontrolę kosztów związanych z usługą zarządzania inwestycją. Z powyższej wizytacji został sporządzony raport z czynności kontrolnych z dnia 21 lipca 2015 r., z którego wynika, że organ nie stwierdził żadnych nieprawidłowości.
Prezes ARiMR nie odpowiedział na pytanie dlaczego organ po upływie 6 miesięcy od dnia sporządzenia protokołu pokontrolnego, w którym nie miał żadnych uwag do usługi zarządzania inwestycją, wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe właśnie w oparciu o wcześniej przeprowadzony audyt certyfikacyjny, którego wyniki znane były organowi przed przeprowadzeniem własnych czynności kontrolnych. Stanowisko to jest dla Strony niezrozumiale.
Należy zauważyć, iż chociaż organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji Ministra.
Ww. wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią także naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).
Należy przy tym podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedzi na postawione w toku postępowania przed organem odwoławczym zarzuty błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i powołanego na wstępie art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.
Podnieść również należy, iż nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie rzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.
Kolejne uchybienie organu II instancji dotyczy wydania decyzji na niekorzyść Strony odwołującej się, bez wykazania w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co stanowi naruszenie art. 139 k.p.a.
Konkludując stwierdzić zatem należało, że we wskazanym zakresie doszło do rażącego naruszenia przepisom prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 k.p.a.), nie rozważył całkowicie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ani podstaw z art. 151 § 1 k.p.a., tylko uchylił w całości decyzję organu I instancji, nie orzekając jednak co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni przepisu prawa unijnego art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, wskazując na jego obligatoryjność zastosowania w tym przypadku (co nie jest uprawnione), stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.
Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej
o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji Nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o uznaniu strony za organizację producentów, ponieważ nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione wywody i wykładnię prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (200 zł wpis sądowy, 480 zł koszty zastępstwa procesowego oraz 17 zł opłata od pełnomocnictwa) Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).