V SA/Wa 1476/17

V SA/Wa 1476/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-05-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Michał Sowiński
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 3034/18 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 § 1 pkt 1 a, art.200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Minister Finansów) z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w zakresie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 rok w wysokości 901 023, 70 zł (słownie: dziewięćset jeden tysięcy dwadzieścia trzy złote siedemdziesiąt groszy), 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. O. kwotę 19 811 zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy osiemset jedenaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zobowiązującą Powiat O. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 1.244.210 zł.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Urząd Kontroli Skarbowej w L. przeprowadził w Powiecie O. (dalej: "Powiat", "Strona", "Skarżący") kontrolę w zakresie prawidłowości otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok budżetowy 2012, zakończoną wynikiem kontroli z dnia 7 stycznia 2015 r.
Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów, iż w wyniku wykazanych nieprawidłowości w szkołach i placówkach w zakresie danych o liczbie uczniów Powiat otrzymał w 2012 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej:
- w I wariancie (w kwocie zmniejszenia subwencji uwzględniono liczbę wychowanków MOW w J., którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań) o 1.244.209,88 zł wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 251,7408,
- w II wariancie (w kwocie zmniejszenia subwencji nieuwzględniono liczby wychowanków MOW w J., którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, a zostali wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań) o 343.186,30 zł wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 69,4368.
Pismem z dnia [...] października 2016 r. Minister Finansów i Rozwoju zawiadomił Powiat o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. o numerze wskazanym wyżej, Minister Finansów zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 1.244.210 zł.
Powiat wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów (dalej także: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, przytaczając podstawy prawne rozstrzygnięcia, organ odniósł się do algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na rok 2012, wskazując, że algorytm, na podstawie którego dokonano podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, przewidywał m.in. wagę:
- P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty"), oraz dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty,
- P26 = 0,04 dla uczniów gimnazjów dla dzieci i młodzieży,
- P33 = 6,50 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach,
- P34 = 11,00 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy
korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach,
- P40 = 0,03 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie tego powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Do podziału części oświatowej subwencji ogólnej zostały przyjęte dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. nr 49 poz. 463 z późn. zm.), dalej: "ustawa o systemie informacji oświatowej". Dane w bazach danych oświatowych są przekazywane według stanu na dzień 30 września każdego roku, tj. w roku szkolnym 2011/2012 według stanu na dzień 30 września 2011 r., stosownie do postanowień art. 8 ust. 1 w. wym. ustawy oraz postanowień § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, mkresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. nr 277 poz. 2746 z późn. zm.).
Zdaniem organu odwoławczego, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności ustaleń kontroli przeprowadzonej w Powiecie przez Urząd Kontroli Skarbowej w L.), przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., to wykazanie przez Powiat błędnych danych w systemie, w:
- Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym (MOW) nr 5 w J. liczba wychowanków przeliczanych wagą P34 została zawyżona o 14 wychowanków,
- Gimnazjum Specjalnym wchodzącym w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego nr 5 w J. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P26 i P40 została zawyżona o 14 uczniów,
- Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii (MOS) "J." w O. liczba wychowanków przeliczanych wagą P33 została zawyżona o 8 wychowanków,
- Szkole Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "J." w O. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P40 została zawyżona o 8 uczniów (po uwzględnieniu zwiększenia o 4,7 % liczba uczniów została zawyżona o 8,376), ponadto liczba uczniów przeliczanych wagą P2 została zawyżona o 8 uczniów.
W. wym. wychowankowie MOW nr 5 w J. oraz MOS "J." w O. zostali wykazani w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., pomimo, że na dzień 30 września 2011 r. nie byli wychowankami w.wym. ośrodków i nie korzystali z zakwaterowania. Zdaniem organu w tej sytuacji, wychowankowie ci nie powinni być wykazani w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r, jako wychowankowie w. wym. ośrodków oraz jako uczniowie szkół wchodzących w skład tych placówek, ze względu na brak podstaw do uwzględnienia ich przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej
na rok 2012 dla Powiatu O.
W związku z powyższym, organ stwierdził, że nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 251,7408, a tym samym kwota części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 dla Powiatu O. została zawyżona o 1 244.210 zł.
Organ wskazał, że zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. nr 288 poz. 1693 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej", przy obliczaniu liczby uczniów ogółem w szkole podstawowej dla dzieci i młodzieży oraz liczby uczniów przeliczonych min. wagą P40 w tej szkole, liczbę uczniów ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2011 r., zwiększa się o 4,7 %. W związku z czym przy wyliczeniu powyższej kwoty uwzględniono zwiększenie o 4,7 %. Jednocześnie organ podkreślił, że w formule algorytmicznej podziału pomiędzy samorządy terytorialne subwencji oświatowej wagi są addytywne, tj. jeżeli uczeń zalicza się do kilku wag, jest on każdą z nich przeliczany. Dlatego też w przypadku zmniejszenia liczby uczniów ogółem w szkole odpowiednio zmniejszeniu powinna również ulec liczba uczniów objętych wagą P40 dotycząca zadań pozaszkolnych powiatowych, która skutkuje zawyżeniem kwoty części oświatowej na realizację zadań pozaszkolnych (SOC). W toku prowadzonego postępowania ustalono, że w Gimnazjum Specjalnym wchodzącym w skład MOW nr 5 w J. zmniejszyła się liczba uczniów ogółem o 14 uczniów, a w Szkole Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład MOS "J." w O. o 8 uczniów, w związku z tym liczba uczniów przy wadze P40 również ulega zmniejszeniu łącznie o 22 uczniów (po uwzględnieniu zwiększenia o 4,7 % liczba uczniów została zawyżona o 22,376).
Jak wyjaśnił Minister, regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag są jednoznaczne. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok części oświatowej subwencji ogólnej są skutkiem błędów w danych wykazanych przez Powiat w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków i aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia o systemie oświaty i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Objęcie przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej wagą P2 uczniów nieposiadających aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, a posiadających tylko inne dokumenty, jest zdaniem Ministra nieprawidłowe.
W kontekście argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zauważył, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma prawidłowe ustalenie, wg stanu na 30 września 2011 r., liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w MOW nr 5 w J. oraz MOS "J." w O., a w związku z tym przeliczonych odpowiednimi wagami przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012.
W ocenie organu odwoławczego analiza przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178 poz. 1833 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.", które posługuje się pojęciami takim jak: przyjęcie, przybycie, doprowadzenie, uzasadnia wniosek, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka. Zdaniem Ministra dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem stawał się nieletni przyjęty do placówki. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23 poz. 225 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MENiS z dnia 19 lutego 2002 r.", przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków, zatem księga ta jest dokumentem potwierdzającym przyjęcie nieletniego do placówki.
Odnosząc się do stanowiska Strony, iż przyjęcie zaproponowanej przez organ interpretacji przepisów prowadziłoby do sytuacji, w której ośrodek w związku z postanowieniem Sądu rezerwuje miejsce dla wychowanka i nie otrzymuje dla niego subwencji oświatowej z uwagi na fakt, że doprowadzono go po dniu 30 września, organ stwierdził, że w ciągu roku budżetowego jednostki samorządu terytorialnego mogą wnioskować o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej ze środków rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego m.in. z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych polegającego na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych w stosunku do danych przyjętych do naliczenia algorytmem części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy. W przypadku zatem gdy nieletni wychowanek, który został skierowany, ale jeszcze nie przybył do ośrodka i w związku z tym nie został ujęty w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, jednostka samorządu terytorialnego mogła ubiegać się o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych.
Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego nie sposób podzielić stanowiska Strony, że "wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzystającym z zakwaterowania w ośrodku" był nieletni, co do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tego ośrodka, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, dla celów obliczenia subwencji, nie mogą być uznani nieletni, którzy nie zostali doprowadzeni do placówki do dnia 30 września 2011 r. Sam fakt, że dyrektor ośrodka ma obowiązek zarezerwowania nieletniemu miejsca nie oznacza zdaniem organu, że w systemie informacji oświatowej dyrektor placówki może wykazywać tzw. miejsca puste (zarezerwowane, oczekujące na przyjazd osoby skierowanej do ośrodka). Natomiast środków, na utrzymanie gotowości do przyjęcia nieletnich do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii Powiat O. powinien szukać w swoich dochodach własnych.
Na powyższą decyzję Powiat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w części w jakiej utrzymuje swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. w zakresie uznania jako nienależnej pobranej części subwencji oświatowej ogólnej na uczniów Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego nr 5 w J. za 2012 r. w kwocie 901 023,70 zł i nałożenia obowiązku zwrotu, oraz o uchylenie w takim zakresie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Powiat zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że Powiat O. otrzymał na 2012 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej na uczniów i wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego nr 5 w J. na kwotę 901 023,70 zł i w konsekwencji bezzasadne zobowiązanie Powiatu O. do jej zwrotu;
- przepisu art. 28 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 poprzez ich niezastosowanie w stosunku do uczniów i wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Nr 5 w J. w zaskarżonym zakresie i w konsekwencji błędne uznanie, że subwencja nie przysługiwała na tych uczniów;
- przepisu art. 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że co do wychowanków, którzy nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku na dzień 30 września 2011 r. brak było podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2012 r. i tym samym brak było podstaw do uwzględnienia ich przy wadze P33 i P34 przy
naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012;
2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") poprzez przyjęcie odmiennej niż dotychczas stosowana przez organy interpretacji przepisów dotyczących udzielania subwencji, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie nie mające pokrycia w zebranym materiale dowodowym, iż nie było uprawnione wykazywanie przez Skarżącego jako wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Nr 5 w J. osób posiadających skierowanie, które jednak nie przybyły do ośrodka. podczas gdy w rzeczywistości w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów Powiat O. był uprawniony do wykazywania wszystkich nieletnich skierowanych do młodzieżowego ośrodka wychowawczego i uznawanych za uczniów szkoły funkcjonującej w tym ośrodku w systemie informacji oświatowej i uzyskiwania na nich subwencji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2018 r. organ odwoławczy dodatkowo wskazał m.in., iż zmiana stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2017 r. potwierdza, że w latach poprzednich nie było podstaw prawnych do gromadzenia w bazie systemu informacji oświatowej danych o wychowankach skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.), dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego", w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez Ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Finansów i Rozwoju postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej przez Powiat kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. nr 288 poz. 1693 ze zm.).
Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 w. wym. rozporządzenia według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły.
W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463 ze zm.) oraz – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277 poz. 2746 ze zm.). Algorytm podziału terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. wagę P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.
W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. w Powiecie O. stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., które spowodowały zdaniem Ministra, zawyżenie łącznie o 251,7408 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 o 1 244 210 zł.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy Skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego nr 5 w J., a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2011 r. jako wychowankowie tego ośrodka mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach.
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków).
W tym kontekście należy podkreślić, że w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2012 r., co potwierdza wątpliwości Ministra Edukacji Narodowej dotyczące stosowania powołanych przepisów. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez Ministra Rozwoju i Finansów do treści odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 marca 2013 r. na interpelację poselską w sprawie zasad finansowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych.
Minister za prawidłowy uznał wariant I (w kwocie zmniejszenia subwencji uwzględniono liczbę wychowanków MOW w J., którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Powiat zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych o 251,7408, a kwota subwencji była wyższa od należnej o 1 244 209,88 zł stwierdzając, że wariant II (w kwocie zmniejszenia subwencji nieuwzględniono liczby wychowanków MOW w J., którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Powiat zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych o 69,4368, a kwota subwencji była wyższa od należnej o 343 186,30 zł), nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami.
W ocenie Ministra wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków. Nieletni nabywa status prawny wychowanka od dnia przybycia do ośrodka i dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Zdaniem Ministra nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem stawał się nieletni przyjęty do placówki.
Zdaniem Skarżącego skierowanie do konkretnej placówki winno stanowić podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca. Skarżący wskazuje, że takie stanowisko zajmowało również Ministerstwo Edukacji Narodowej (odpowiedź na interpelację z dnia 25 maja 2012 r. nr 4731), pismo z dnia 27 września 2011 r., a także Rzecznik Praw Dziecka.
Należy wskazać, że regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii.
Zgodnie z zapisami w. wym. rozporządzenia, właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Dyrektor ośrodka, wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku. Nie może zatem odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki.
Z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, a
wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku lecz ze skierowaniem do tego ośrodka.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka, dla celów ustalenia kwoty subwencji, nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego o statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). Wskazać należy, iż przepisy w. wym. rozporządzenia dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka.
Sąd podkreśla, iż dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2011 r. i w 2012 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi, zdaniem Sądu, prawidłowości powyższych wywodów.
Regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie wskazują, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób nie budzący wątpliwości kwestii decydującej o tym od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Jak już wskazano wyżej definicji wychowanka, nie zawierały właściwe dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy. Nie zawierało jej także rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), które w myśl § 83 weszło w życie z dniem
1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z § 15 tego rozporządzenia nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich.
Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia.
W ocenie Sądu za trafną należy uznać argumentację Skarżącego co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Takie stanowisko prezentowane było również w wyrokach sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 182/16, wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17.
Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.
Wobec powyższego Sąd uznał, iż znajduje uzasadnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wynika m.in. obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe rozpoznanie treści norm prawa materialnego i dokładne, wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia zgoła odmiennego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b K.p.a. podnoszący nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej, a także art. 7a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Stwierdzenie powyższych uchybień obliguje Sąd do uchylenia decyzji organu odwoławczego w zaskarżonej części, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.