V SA/Wa 1476/17

V SA/Wa 1476/17 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-10-31
Data wpływu
2017-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Nasiłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Prawo pomocy
Sygn. powiązane
I GSK 3034/18 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Odmówiono przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 246 par. 2 pkt 2, art. 258 par. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Starszy referendarz sądowy Anna Nasiłowska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Powiatu O. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... czerwca 2017 r. nr ... w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 postanawia: odmówić przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie.
Uzasadnienie
Powiat O., dalej: "Skarżący" albo "Powiat" wystąpił z wnioskiem, sporządzonym na urzędowym formularzu PPPr, o przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych.
W oświadczeniu o majątku i dochodach wskazano, iż Powiat posiada środki trwałe o wartości 127.197.846,39 zł, w ostatnim roku obrotowym osiągnął zysk w wysokości 13.497.273,91 zł, a fundusz jednostki wynosi 144.433.647,84 zł. Skarżący wskazał, iż na rachunkach bankowych posiada środki pieniężne w wysokości 11.937.263,53 zł.
Powiat wskazał, że na koniec 2016 r. jego zadłużenie wyniosło 48.024.902,57 zł zł, tj. 40,35 % wykonanych w 2016 r. dochodów.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż Skarżący w 2012 r. przekształcił ZP ZOZ w spółkę prawa handlowego i w związku z tym przekształceniem, przejął długi szpitala w kwocie 38.388.613,55 zł oraz dokonał konwersji zadłużenia szpitala wobec Powiatu Otwockiego (powstałego w wyniku spłaty wcześniej poręczonych przez powiat kredytów) na udziały w spółce w kwocie 9.500.000 zł. Obecnie szpital znów znalazł się w bardzo trudnej sytuacji finansowej i w celu dalszego funkcjonowania, Powiat zmuszony był go dokapitalizować oraz poręczył emisję obligacji na kwotę 12.000.000 zł wraz z kosztami wykupu.
W 2016 r. na spłatę rat kapitałowych Powiat musiał zabezpieczyć w budżecie kwotę 7.832.038 zł, na spłatę odsetek od kredytów kwotę 1.400.000 zł oraz 488.188 zł z tytułu poręczeń obligacji oraz pożyczki. Łączna kwota obsługi długu i poręczeń wynosi 9.720.226 zł. Ponieważ nadwyżka operacyjna nie pozwala pokryć zobowiązań wynikających ze spłaty długów w 2017 r. Powiat planuje zaciągnąć kredyt w wysokości 5.200.000 zł. Opisał również inwestycje planowane do realizacji oraz ich koszty. Skarżący dodał, że każde "dodatkowe" obciążenie finansowe pogorszy trudną sytuację finansową i uniemożliwi realizację planowanych zadań.
Odpowiadając na zarządzenie z 13 września 2017 r. Powiat Otwocki nadesłał kopie uchwały budżetowej na rok 2017 wraz z uchwałami zmieniającymi.
Rozpoznając wniosek zważyć należało, co następuje.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że strona wnosząca do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki obowiązana jest do uiszczenia kosztów sądowych. Zgodnie bowiem z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") – strona ponosi koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.
W myśl art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a., prawo pomocy w zakresie częściowym może być przyznane osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Określenie "gdy wykaże" oznacza, że to na wnoszącym o przyznanie prawa pomocy spoczywa ciężar dowodu, że znajduje się w sytuacji uprawniającej go do skorzystania z prawa pomocy. Zatem rozstrzygnięcie w tej kwestii będzie zależało od tego, co zostanie udowodnione przez wnioskodawcę.
Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa powołanego przepisu wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej przez powiat jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny.
Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych, jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw.
Zatem, jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej została znacznie ograniczona. Wobec tego, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania posiadanych zgodnie z zaplanowanymi celami, dla oceny, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania prawa pomocy niezbędne jest zbadanie uchwały budżetowej powiatu, w szczególności poziomu zaplanowanych rezerw budżetowych.
W orzecznictwie podkreśla się, iż prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim podmiotom pozbawionym źródeł stałego dochodu i majątku, a także możliwości uzyskania środków na prowadzenie procesu z jakichkolwiek źródeł, nie może być zaś traktowane jako forma zabezpieczenia innych wydatków, uznawanych przez stronę za priorytetowe, a nie mających obiektywnie takiego charakteru (np. wydatków, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu, gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej); por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OZ 677/12 (dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w uchwale budżetowej na 2017 r. z dnia 22 grudnia 2016 r. ustalono rezerwę ogólną w kwocie 300.000 zł oraz rezerwę celową z przeznaczeniem na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości 205.000 zł.
Wskazać także trzeba, iż Powiat posiadał w dniu złożenia wniosku tj. 14 lipca 2017 r. środki pieniężne zgromadzone na rachunkach bankowych w wysokości 11.937.263,53 zł.
Wpis sądowy z tytułu rozpoznania skargi przez Sąd I instancji wynosi 9.011 zł. Dodatkowo jako ewentualne koszty sądowe uznać należy opłatę kancelaryjną w wysokości 100 zł z tytułu sporządzenia na wniosek strony uzasadnienia wyroku oddalającego skargę oraz wpis od skargi kasacyjnej w kwocie stanowiącej połowę wpisu sądowego z tytułu rozpoznania skargi.
Wskazać należy, że niniejsza sprawa jest kolejnym postępowaniem sądowym wszczętym przez Powiat w związku z prowadzonymi przez organy administracji postępowaniami w sprawie zwrotu oświatowej subwencji za kolejne lata budżetowe. Pomimo zaskarżania wydawanych decyzji administracyjnych Powiat nie podjął działań w celu zapewnienia środków pieniężnych w ramach uchwalanego budżetu, np. tworząc rezerwę na ewentualne koszty sądowe.
Jednocześnie Powiat nie wyjaśnia na co przeznaczone zostały środki z rezerw ogólnych za kolejne lata budżetowe (2015-2016), a nadto nie wyjaśnił powodów dla których nie zaplanował w roku budżetowym 2017 wydatków z tytułu wpisów sądowych. Taką postawę uznać należy za niezasługującą na uwzględnienie, w szczególności wobec innych jednostek samorządu terytorialnego, które wydatki takie uwzględniają. W orzecznictwie przyjmuje się, że niezabezpieczenie w planie wydatków bieżących środków na postępowania sądowe, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem Skarżącego i przyznaniem prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Jednostka samorządowa nawet będąc w trakcie realizacji licznych inwestycji, powinna uwzględnić w swoich wydatkach również konieczne środki finansowe pozwalające na jej uczestnictwo w postępowaniach sądowych wynikających z bieżącej działalności (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wa 9/12).
Jeszcze raz podkreślić należy, co podniesiono wyżej, iż prawo pomocy może być udzielone jednostkom organizacyjnym w sytuacji, w której są one pozbawione możliwości zgromadzenia żądanej opłaty sądowej, a nie w sytuacji, gdy środki takie wprawdzie posiadają, jednakże są one przeznaczone na spłatę innych zobowiązań.
Ustosunkowując się do podniesionych przez Powiat argumentów, które mają przemawiać za uwzględnieniem wniosku, podnieść należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie w świetle przesłanek, jakimi należy się kierować przy korzystaniu z nadzwyczajnej instytucji prawa pomocy. W tym zakresie wskazać należy, iż Powiat w sposób bardziej priorytetowy traktuje inne wydatki niż obowiązek uiszczenia wpisu sądowego, próbując przerzucić na Skarb Państwa jego koszty. Co więcej, niejako a priori zakłada zasadność zwolnienia od kosztów z uwagi na brak środków finansowych, który to brak motywuje jednocześnie koniecznością zaspokojenia innych zobowiązań. Stanowiska tego nie sposób zaaprobować. Skoro bowiem – co do zasady – jednostki samorządu terytorialnego nie są pozbawione źródeł dochodów, a tym samym nie są pozbawione środków finansowych, a co więcej mają możliwość kształtowania swoich budżetów, to pominięcie w planowaniu wydatków budżetowych kosztów postępowań sądowych, bądź ich marginalizacja, nie może usprawiedliwiać wniosku o pomoc ze strony państwa w sytuacji, gdy środki takie przeznaczają na spłatę zobowiązań niemających charakteru priorytetowego przed kosztami sądowymi.
Zauważyć również należy, iż wskazane przez Powiat zobowiązania, jak sam zresztą wskazuje, nie są natychmiast wymagalne, bowiem termin wykupu obligacji zaplanowany został na koniec 2023 r., natomiast przejęcie odpowiedzialności z tytułu poręczenia jest zdarzeniem ewentualnym.
Powtórzyć warto, iż w orzecznictwie utrwalony jest także pogląd zgodnie z którym, instytucja prawa pomocy ma charakter wyjątkowy z tego przede wszystkim względu, iż wiąże się z przeniesieniem ciężaru ponoszenia wydatków w indywidualnej sprawie sądowej na współobywateli, bowiem to z ich środków pochodzą dochody budżetu państwa, z których pokrywa się koszty postępowania sądowego w razie zwolnienia z obowiązku ich ponoszenia. W konsekwencji – w razie nie wykazania omawianego uprawnienia – próbę przeniesienia ciężaru dotyczącego wnioskodawcy na Skarb Państwa należy oceniać negatywnie (por. postanowienie NSA z dnia 27 maja 2008 r. o sygn. akt II GZ 112/08, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1132/14).
Niezależnie od powyższego, przypomnieć również trzeba, iż kwestia zastosowania wyjątkowej instytucji, jaką jest prawo pomocy, w odniesieniu do osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych była już wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 201/11, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcie sądu w zakresie prawa pomocy ma charakter uznaniowy. To oznacza, że nawet jeżeli zostałaby spełniona przesłanka braku dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania, sąd nie musi przychylić się do żądania strony, a jedynie może przyznać prawo pomocy, jeżeli w oparciu o powyższy przepis uzna, że zachodzi taka potrzeba w świetle zapewnienia stronie realizacji zasady prawa do sądu. Przyznanie prawa pomocy osobie prawnej nie ma charakteru obowiązkowego nawet w przypadku spełnienia przez nią przesłanek ustawowych (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 21/10).
Z wyłożonych względów, na podstawie art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.