V SA/Wa 1414/17

V SA/Wa 1414/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Symbol z opisem
6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne
Zamówienia publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 3198/18 - Wyrok NSA z 2022-11-04
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
art. 144
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa; oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Instytutu (...) z siedzibą w W.(dalej: "Strona", "Instytut", "Skarżący", "Zamawiający") jest decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: "Prezes UZP", "organ administracji") z dnia (...) czerwca 2017 r. Nr (...) o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z (...) kwietnia 2017 r., Nr (...) nakładającej na Instytut (...) z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu dokonania w dniu (...) maja 2012 r. na podstawie Aneksu nr 1 zmian zawartej umowy nr (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r. na wykonanie zagospodarowania terenu zadrzewionego na P. na terenie (...) w K. z naruszeniem art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (w brzmieniu obowiązującym w czasie wszczęcia postępowania o zamówienie publiczne i zmiany umowy).
Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu (...) marca 2012 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych, pod nr (...) ukazało się ogłoszenie Instytutu (...) w W. o zamówieniu publicznym na zagospodarowanie terenu zadrzewionego na park leśny na terenie (...) w K..
W pkt II.2 ogłoszenia wskazano, że zamówienie miało zostać wykonane do (...) maja 2012 r., a w pkt IV.3 wskazano, że nie przewiduje się istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy. Dzień (...) maja 2012 r. jako termin wykonania zamówienia został również wskazany w rozdziale III specyfikacji istotnych warunków przedmiotowego zamówienia (siwz). Co do zasady zamawiający nie przewidział także zmian umowy i warunków dokonywania takich zmian w siwz (z wyjątkiem wystąpienia "siły wyższej" - § 7 ust. 1 i ust. 2 wzoru umowy stanowiącego załącznik do siwz).
W dniu (...) kwietnia 2012 r. Instytut zawarł z wybranym wykonawcą umowę na wykonanie przedmiotowego zamówienia. Łączna cena za wykonanie umowy określona została na kwotę 947.089,20 zł brutto. Jak wynika z § 2 ust. 2 umowy cena miała mieć charakter ryczałtowy i obejmowała wszystkie elementy niezbędne do prawidłowej realizacji zamówienia.
Stosownie do § 3 ust. 1 umowy zapłata ceny miała nastąpić na podstawie prawidłowo wystawionej faktury VAT, w terminie 30 dni od daty doręczenia zamawiającemu faktury przez wykonawcę, na konto wskazane na fakturze. Podstawą do wystawienia faktury miał być Protokół Odbioru bez zastrzeżeń, podpisany przez obie strony umowy.
Termin wykonania prac został określony w § 4 ust. 2 umowy na dzień (...) maja 2012 r. W dniu (...) maja 2012 r. został zawarty Aneks nr 1 do umowy z (...) kwietnia 2012 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy w brzmieniu przyjętym Aneksem zapłata wskazanej w § 2 ust. 1 ceny miała nastąpić na podstawie prawidłowo wystawionych faktur VAT częściowych i końcowej, w terminie 30 dni od daty doręczenia zamawiającemu każdej z faktur przez wykonawcę, na konto wskazane na fakturze. Wykonawca miał wystawiać poszczególne faktury częściowe zgodnie z harmonogramem czynności, stanowiącym załącznik nr 3 do umowy, wprowadzonym przez § 3 Aneksu. Na mocy § 2 Aneksu określony został nowy termin wykonania przedmiotu umowy - na (...) sierpnia 2012 r.
Prezes UZP przeprowadził kontrolę w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, w wyniku której stwierdził naruszenie przez Stronę art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (w brzmieniu obowiązującym w czasie wszczęcia postępowania o zamówienie publiczne i zmiany umowy - Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759, ze zm.), dalej jako "ustawa". W ocenie Prezesa zmiany umowy w zakresie terminu wykonania zamówienia oraz sposobu rozliczenia za jego wykonanie zaliczyć należy do zmian istotnych w stosunku do treści oferty w rozumieniu przywołanego przepisu, a Instytut nie przewidział możliwości dokonania takich zmian w ogłoszeniu o zamówieniu oraz w siwz. Skarżący złożył zastrzeżenia od powyższych ustaleń.
Uchwałą z dnia (...) października 2016 r. (sygn. akt (...)) Krajowa Izba Odwoławcza uznała zastrzeżenia Strony za niezasadne. W ocenie Izby przyjęte w umowie zmiany były zmianami istotnymi. Zmiana umowy polegająca na wydłużeniu terminu realizacji zamówienia o 102 dni, jak i wprowadzenie przez zamawiającego zaliczek na poczet realizacji zamówienia prowadziły do zmiany równowagi ekonomicznej stron umowy na korzyść wykonawcy. Takie zmiany mogłyby wpływać na rozszerzenie kręgu wykonawców zainteresowanych realizacją przedmiotowego zamówienia.
Zawiadomieniem z (...) stycznia 2017 r. Prezes UZP poinformował Instytut o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu dokonania (...) maja 2012 r. na podstawie Aneksu nr 1 zmian zawartej umowy z (...) kwietnia 2012 r. na wykonanie zagospodarowania terenu zadrzewionego na (...) na terenie (....) w K., z naruszeniem art. 144 ust. 1 ustawy.
Decyzją z (..) kwietnia 2017 r. Nr (...) Prezes UZP nałożył na I. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu dokonania w dniu (...) maja 2012 r. na podstawie Aneksu nr 1 zmian zawartej umowy z (...) kwietnia 2012 r.
W uzasadnieniu decyzji Prezes UZP stwierdził, iż kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy zmiana postanowień umowy o zamówienie publiczne była zgodna z art. 144 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy możliwość dokonania takiej zmiany nie została przewidziana w ogłoszeniu o zamówieniu lub w siwz ma ustalenie, czy dokonana zmiana jest istotna w rozumieniu tego przepisu. Kwestia zasadności dokonanej zmiany pozostaje bez znaczenia dla takich ustaleń, podobnie jak to, czy zmiana zależała od okoliczności, na które zamawiający miał lub mógł mieć wpływ. Organ administracji stwierdził, że przy dokonywaniu oceny, czy dana zmiana ma charakter istotny, badaniu podlega wpływ zmiany na warunki konkurencji w danym postępowaniu o zamówienie publiczne. Istotna zmiana postanowień umowy w rozumieniu art. 144 ust. 1 ustawy będzie zawsze miała miejsce, gdy wprowadzone zmiany mogą wpłynąć na krąg wykonawców, którzy ubiegaliby się o takie zamówienie lub którym zamówienie takie mogłoby być udzielone.
Zdaniem Prezesa UZP zmiana terminu wykonania zamówienia z 23 na 125 dni, gdyby była znana wykonawcom przed upływem terminu składania ofert, mogłaby mieć wpływ na decyzję o ubieganiu się przez nich o jego udzielenie. Co więcej, zmiana nastąpiła na trzy dni przed upływem pierwotnego terminu wykonania zamówienia i początkiem terminu naliczania kar umownych. W ocenie Prezesa UZP pierwotny termin wykonania umowy był stosunkowo krótki, co mogło wpłynąć zarówno na decyzję o złożeniu oferty, jak i na ceny złożonych ofert, uwzględniające możliwość nałożenia przez Zamawiającego kary umownej w wysokości 0,2% wartości umowy za każdy dzień zwłoki za niedotrzymanie terminu realizacji zamówienia. Taka zmiana warunków umowy na korzyść wykonawcy mogła mieć wpływ na krąg wykonawców potencjalnie zainteresowanych zamówieniem oraz na treść złożonych przez nich ofert, a zatem uznać ją należy za istotną w rozumieniu art. 144 ust. 1 ustawy. W ocenie Prezesa UZP wydłużenie terminu realizacji zamówienia skłoniło Zamawiającego do zmiany umowy, polegającej na wprowadzeniu płatności częściowych. Zmiana ta również modyfikowała równowagę ekonomiczną na korzyść wykonawcy. Niewątpliwie, z punktu widzenia wykonawcy płatność za realizację części zamówienia jest korzystniejsza od płatności jednorazowej, uzależnionej od zakończenia i przyjęcia przez Zamawiającego. Na skutek takiej zmiany wykonawca nie musiał już posiadać zabezpieczonych środków finansowych na poczet realizacji, w tym kredytowania realizacji zamówienia ze środków własnych lub pozyskanych.
W ocenie organu administracji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy miał "przebieg wydarzeń w toku przygotowań do otwarcia (...) w 2012 roku, w tym treść i forma informacji, zaleceń i wytycznych organów Państwa biorących udział w otwarciu", w związku z czym Prezes UZP nie widział konieczności przesłuchania na tę okoliczność świadków wymienionych przez Zamawiającego w piśmie z (...) lutego 2017 r. Podobnie bez wpływu na wynik niniejszego postępowania pozostaje kwestia możliwości zastosowania trybu negocjacji bez ogłoszenia w innym postępowaniu o zamówienie publiczne, nawet jeśli postępowanie to było prowadzone przez tego samego Zamawiającego.
Wnioskiem z (...) kwietnia 2017 r. Instytut wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponowił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków "na okoliczność przebiegu wydarzeń w toku przygotowań do otwarcia (...) w 2012 roku, w tym treści i formy informacji, zaleceń i wytycznych organów Państwa biorących udział w otwarciu".
Decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r. Prezes UZP utrzymał w mocy własną decyzję z (...) kwietnia 2017 r. Stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Instytut przede wszystkim podtrzymał pogląd prezentowany w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji wszechstronnym i szczegółowym zebraniem oraz badaniem zebranego materiału dowodowego. Przedmiotem oceny Prezesa UZP w sprawie była zgodność działania Zamawiającego z bezwzględnie obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania o zamówienie publiczne przepisami ustawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezes UZP stanął na stanowisku, iż przepisy te, a w szczególności art. 144 ust. 1 ustawy, nie dawały podstaw - w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy - do zmiany umowy o zamówienie publiczne w zakresie objętym Aneksem nr 1 z dnia (...) maja 2012 r. do umowy nr (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r.
Organ administracji podkreślił, że w przypadku ustalenia, że zamawiający dokonał zmiany umowy o zamówienie publiczne z naruszeniem art. 144 ust. 1 ustawy, obowiązkiem organów administracji jest nałożenie na zamawiającego kary pieniężnej w wysokości określonej przez art. 201 ust. 2 ustawy. Sytuacja taka zaistniała w ocenie organu w niniejszej sprawie, czego skutkiem było wszczęcie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z (...) kwietnia 2017 r.
Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań wskazanych świadków, Prezes UZP podtrzymał stanowisko co do braku potrzeby uwzględnienia wniosku, na okoliczność których świadkowie mieliby zostać przesłuchani. Kwestie "okoliczności przebiegu wydarzeń w toku przygotowań do otwarcia (...) w 2012 roku, w tym treść i forma informacji, zaleceń i wytycznych organów Państwa biorących udział w otwarciu" w ocenie organu pozostają obojętne dla oceny spełnienia przesłanek do zmiany umowy o zamówienie publiczne na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy, a przede wszystkim - oceny, czy dokonane zmiany były istotne w rozumieniu tego przepisu.
Za niezrozumiałą organ administracji uznał zawartą we wniosku sugestię, jakoby zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy, dających podstawę do zastosowania trybu negocjacji bez ogłoszenia przy udzielaniu zamówienia publicznego, powinno również dać podstawę do zmiany umowy o inne zamówienie publiczne, niezależnie od ograniczeń wynikających z art. 144 ust. 1 ustawy.
Skarżący pismem z (...) lipca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UZP z dnia (...) czerwca 2017 roku.
Zaskarżonej decyzji Instytut zarzucił naruszenie:
1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 144 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dokonane zmiany umowy z dnia ... kwietnia 2012 roku stanowią zmiany niedopuszczalne na podstawie powyższego przepisu;
2. przepisów postępowania:
a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 78 § 2 kpa poprzez zaniechanie zebrania całości materiału dowodowego w sprawie, w tym poprzez bezpodstawne zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań zaproponowanych przez Skarżącego świadków;
b) art. 75 § 1 kpa w związku z art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań wskazanych przez Skarżącego świadków, pomimo że ich zeznania mają istotne znaczenie dla ustalenia całości okoliczności sprawy;
c) art. 8 i art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niezgodny z zasadą przekonywania oraz pogłębiania zaufania o organów Państwa oraz z istotnym uchybieniem obowiązków organów administracji państwowej dotyczących treści uzasadnienia decyzji, co dotyczy zwłaszcza sposobu odniesienia się do faktu powzięcia przez ten sam organ zupełnie innej oceny tej wspólnej obu sprawom okoliczności oraz zaniechanie wskazania właściwego sposobu postępowania.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu administracji publicznej oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.
Zasadniczą kwestią sporu między stronami jest – jak twierdzi organ – naruszenie przez Instytut w realizacji zamówienia treści art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (w brzmieniu obowiązującym w czasie wszczęcia postępowania o zamówienie publiczne i zmiany umowy - Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759, ze zm.), dalej jako "ustawa", "P.z.p".
Skarżący w skardze wskazuje zaś, że organ dopuścił się naruszenia prawa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dokonane zmiany umowy z dnia (...) kwietnia 2012 roku stanowią zmiany niedopuszczalne na podstawie powyższego przepisu.
Przepis art. 144 ustawy w ust. 1 stanowi, że: "Zakazuje się istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany". Z ust. 2 wynika zaś, że zmiana umowy dokonana z naruszeniem ust. 1 podlega unieważnieniu.
W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, iż Skarżący w kontrolowanym postępowaniu naruszył wskazany przepis P.z.p.
Sąd wskazuje, że Prezes UZP poprzedził wydanie zaskarżonych decyzji wszechstronnym i szczegółowym badaniem materiału dowodowego. Przedmiotem oceny Prezesa UZP w sprawach była zgodność działania Zamawiającego z bezwzględnie obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania o zamówienie publiczne przepisami ustawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezes UZP stanął na słusznym stanowisku, iż przepisy te nie dawały podstaw istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy. Organ wskazał nadto prawidłowo, że Zamawiający nie przewidział możliwości dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz nie określił warunków takiej zmiany, poza wskazaniem zaistnienia przypadku siły wyższej, który to przypadek – co jest bezsporne między stronami – nie miał w sprawie miejsca.
W przypadku ustalenia, że zamawiający udzielił zamówienia publicznego, z naruszeniem omawianego przepisu, Prezes UZP zobligowany był do nałożenia na takiego Zamawiającego - w drodze decyzji administracyjnej - kary pieniężnej w wysokości określonej przez art. 201 ust. 2 pkt 1 ustawy. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, czego skutkiem było wszczęcie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przez obrazę przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wyrażające się wadliwym i niezgodnym z zasadą prawdy obiektywnej przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym zaniechaniu zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co jednocześnie miało stanowić wadliwe zastosowanie przepisu art. 144 ust. 1 P.z.p.
Analizując treść zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej, Sąd uznał, że organ prawidłowo przyjął, iż przy dokonywaniu oceny, czy dana zmiana ma charakter istotny, badaniu podlega wpływ zmiany na warunki konkurencji w danym postępowaniu o zamówienie publiczne. Istotna zmiana postanowień umowy w rozumieniu art. 144 ust. 1 ustawy będzie zawsze miała miejsce, gdy wprowadzone zmiany mogą wpłynąć na krąg wykonawców, którzy ubiegaliby się o takie zamówienie lub którym zamówienie takie mogłoby być udzielone.
Należy przy tym podkreślić, że z reguły opóźnienie terminu realizacji umowy działa na korzyść wykonawcy, który nie zostaje w ten sposób narażony na ponoszenie konsekwencji niewykonania umowy w terminie określonym w jej treści. Uniknąć w szczególności może jej rozwiązania i zapłacenia odszkodowania albo też kary umownej na naruszenie terminu. Wydłużając termin wykonania umowy, zamawiający może działać w tym zakresie wbrew swoim interesom finansowym, czyli na swoją niekorzyść, nawet jeżeli wykonanie zamówienia stanowi fragment większej inwestycji albo częściowe zrealizowania lub wdrożenie dużo większego projektu. Przekroczenie bowiem terminu nie zwalnia wykonawcy z obowiązku zrealizowania umowy, nawet po terminie (patrz: teza wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawiez dnia 26 października 2017 r., sygn. akt V ACa 144/17, LEX nr 2420928).
Zdaniem Sądu zasadnie Prezes UZP stwierdził, że zmiana terminu wykonania zamówienia z 23 na 125 dni, gdyby była znana wykonawcom przed upływem terminu składania ofert, mogłaby mieć wpływ na decyzję o ubieganiu się przez nich o jego udzielenie. Trzeba też zgodzić się z organem, że zmiana ta nastąpiła tylko na trzy dni przed upływem pierwotnego terminu wykonania zamówienia i początkiem terminu naliczania kar umownych. Słusznie organ podkreślił przy tym, że pierwotny termin wykonania umowy był stosunkowo krótki, co mogło wpłynąć zarówno na decyzję o złożeniu oferty, jak i na ceny złożonych ofert, uwzględniające możliwość nałożenia przez Zamawiającego kary umownej.
Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że taka zmiana warunków umowy na korzyść wykonawcy mogła mieć wpływ na krąg wykonawców potencjalnie zainteresowanych zamówieniem oraz na treść złożonych przez nich ofert, a zatem uznać ją należy za istotną w rozumieniu art. 144 ust. 1 ustawy.
Kolejną istotną zmianą w rozumieniu art. 144 ust. 1 ustawy było też wprowadzenie płatności częściowych. Należy podzielić w tym względzie stanowisko Prezesa UZP, że zmiana ta również dokonywała modyfikacji równowagi ekonomicznej na korzyść wykonawcy, bowiem - z punktu widzenia wykonawcy - płatność za realizację części zamówienia jest korzystniejsza od płatności jednorazowej, uzależnionej od zakończenia i przyjęcia przez zamawiającego.
Tym samym w ocenie Sądu - wbrew twierdzeniom Skarżącego - organ prawidłowo zastosował w rozpatrywanej sprawie przepisy obowiązującego prawa materialnego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w motywach skargi wskazać też należy, że Prezes UZP odniósł się w uzasadnieniach decyzji także do stanowiska prezentowanego przez Zamawiającego, a tym samym nie naruszył dyspozycji art. 7, 77 § 1, a także art.78 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. , jak też art. 75 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a.
W ocenie Sądu w sprawie nie były niezbędnymi przesłuchania świadków wskazanych przez Instytut, nadto organ odniósł się do tej kwestii szczegółowo w decyzji, wskazując na brak wpływu tego dowodu na ocenę naruszenia przez Skarżącego art. 144 ust. 1 ustawy, z czym należy się zgodzić.
Jednocześnie - mając na uwadze zarzuty skargi - Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to - zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym wskazanych w skardze naruszeń art. 8 i art. 11 k.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.
Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.