V SA/Wa 1399/18

V SA/Wa 1399/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący/
Bożena Zwolenik
Krystyna Madalińska-Urbaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
I GSK 2209/19 - Wyrok NSA z 2023-08-31
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie na rzecz A. S. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 7 czerwca 2016 r. A.S. (dalej: "Skarżąca", "Strona"), działając na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364 ze zm. ), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW PROW 2014-2020", zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.(dalej: "Kierownik Biura") o przyznanie płatności na rok 2016.
Pismem z 1 lutego 2017 r. organ wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie działek o nr ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... W odpowiedzi Strona złożyła kopię pisma pełnomocnika M.W. - drugiej strony tzw. konfliktu kontroli krzyżowej oraz oświadczyła, że współposiada i współużytkuje każdą z wymienionych w wezwaniu działek.
Postanowieniem z ... marca 2017 r. Kierownik Biura włączył do akt postępowania dowody w postaci oświadczeń osób trzecich oraz innych dokumentów złożonych przez M.W., z których miało wynikać, iż jest on faktycznym użytkownikiem spornych działek.
Pismem z 20 kwietnia 2017 r. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność faktycznego użytkowania przez nią poszczególnych działek. Złożyła także dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Wskazała m.in. na kwestie rozwodu z M.W. i postępowania o podział majątku wspólnego.
W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, 27 kwietnia 2017 r. Strona przedstawiła odpis ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w G. (sygn. akt ...), zgodnie z którą M.W. oświadczył, że wyraża zgodę na złożenie przez A.S. wniosku o przyznanie płatności za rok 2016 i jednocześnie oświadczył, że cofa swój wniosek o przyznanie mu tych płatności.
Następnie, 28 kwietnia 2017 r. M.W. poinformował organ, że w związku z zawarciem przed Sądem Rejonowym w G. ww. ugody wycofuje wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 i wyraża zgodę na złożenie wniosku przez A.S..
Postanowieniem z ... lipca 2017 r. organ włączył do akt prowadzonego postępowania administracyjnego protokoły z rozpraw zawierające zeznania świadków na okoliczność faktycznego użytkowania działek rolnych zgłoszonych do płatności.
...sierpnia 2017 r. Kierownik Biura decyzją nr ... odmówił przyznania stronie płatności ONW strefa nizinna 11 i nałożył sankcję w wysokości 530,64 zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Strony Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału") decyzją z ...listopada 2017 r. nr ... uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W toku ponownego postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura przesłuchał kolejnych świadków na okoliczność faktycznego użytkowania działek o nr ... oraz tych położonych w miejscowości M. i S.. Z zeznań świadków wynikało, że na działce ... od lat rośnie trawa i wypasane są konie a użytkownikiem ww. działki na dzień 31 maja 2016 r. był M, W. Sześć koni było współwłasnością Strony i M.W. Reszta koni była na pensjonacie. Odnośnie działek położonych w miejscowości M. i S. wskazano, że M.W. przywoził stamtąd siano.
M.W. podtrzymał wycofanie wniosku ze względu na zawartą ugodę sądową.
W dniu ....04.2018r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją o nr ...odmówił przyznania stronie płatności ONW strefa nizinna 11 i nałożył sankcję w wysokości 530,64 zł.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak dokonania ustaleń wynikających z całokształtu materiału dowodowego. Zarzucono ponadto naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie wskazań organu II instancji.
Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału decyzją z ... czerwca 2018 r. nr ... postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji powołał przepisy określające warunki przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności ONW złożonym w dniu 07-06-2016 r. zadeklarowano do strefy nizinnej 11 powierzchnię 2,01 ha. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinnej 11 wyniosła 0,00 ha. Z płatności wykluczono działkę rolną o deklarowanej powierzchni 2,01 ha położoną na działce o nr ... Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnia stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Tak wyznaczona kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Wobec tego zmniejszenie płatności , wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy, przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności o 2,01 ha, w związku z powyższym odmówiono przyznania płatności i do wskazanej powierzchni naliczona została kara administracyjna. Następnie Dyrektor Oddziału przedstawił szczegółowe stawki oraz sposób wyliczenia tej kary.
W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2017.1856 j.t.), jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu.
Dyrektor Oddziału wyjaśnił również, że prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych. Celem systemu wsparcia bezpośredniego jest bowiem finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami).
Jeżeli zatem o płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku bezprawnego użytkowania działek rolnych. Bezprawne wtargnięcia przez innego rolnika na grunty rolne, które wcześniej użytkował właściciel tego gruntu (inny rolnik), nie stanowi dla organów prowadzących postępowanie w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych argumentu do przyznania płatności producentowi, który nie spełnia warunków określonych w art. 7 ustawy o płatnościach. Sprawa bezprawnego użytkowania spornych działek może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Kwestie te nie mogą mieć natomiast wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Rolą agencji jest ustalenie faktycznego użytkownika gruntów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie:
a) art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20.02.2015 r. wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2017.1856 j.t.), w związku z art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;
b) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie istotnych ustaleń w sprawie tylko na podstawie oderwanego faktu, zamiast wynikających z całokształtu materiału dowodowego;
c) naruszenia art. 207 ustawy z dnia 24 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, dalej: "k.c."), według którego dopłaty do gruntów podlegają rozliczeniu pomiędzy współposiadaczami samoistnymi (współwłaścicielami) stosownie do wielkości udziałów.
Rozwijając motywy skargi Skarżąca podniosła, że grunty rolne zgłoszone we wniosku o dopłaty na rok 2016 znajdują się wyłącznie we współposiadaniu samoistnym (współwłasności) jej i jej byłego męża M.W. Wniosek dotyczył dokładnie tych samych działek rolnych, co do których A.S. składała wnioski o dopłaty nieprzerwanie od 2010 r.
Skarżąca 27 kwietnia 2017 r. uzupełniła swój wniosek oświadczeniem zgody M.W. Jednocześnie M.W. cofnął swój wniosek o dopłaty na rok 2016.
Dalej Skarżąca powołała się na treść art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich . Wskazała, że w razie konkurencji do tej samej działki posiadacza samoistnego i posiadacza zależnego, dopłata przysługuje posiadaczowi zależnemu, który jest rolnikiem i rzeczywiście zajmuje się uprawą. Natomiast art. 20 ust. 2 rozstrzyga kwestię komu należy się dopłata, gdy o dopłatę do tej samej działki ubiegają się jej współposiadacze samoistni. W takim przypadku dopłata należy się temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgodę załącza się do wniosku.
Skarżąca podniosła ponadto, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadza ograniczenie postępowania dowodowego w sytuacjach, kiedy do określonego gruntu nie konkuruje dwóch lub więcej wnioskodawców. W takim przypadku przyznanie płatności powinno nastąpić wyłącznie na podstawie oświadczeń zawartych we wniosku o przyznanie płatności.
Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie nie ma posiadania zależnego. A.S. i M.W. są współposiadaczami samoistnymi. Oboje są osobami uprawnionymi do otrzymania dopłat. Oboje są rolnikami spełniającymi warunki z art. 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (posiadają numer ewidencyjny i powierzchnię nie mniejszą niż 1 ha). Oboje też byli uprawnieni do złożenia wniosków o dopłaty na rok 2016. Po wycofaniu wniosku przez M.W. do rozpoznania pozostał wyłącznie wniosek A. S. Cofnięcie wniosku przez M.W. oznaczało, że spór pomiędzy współwłaścicielami przestał istnieć, a zatem postępowania organu w celu ustalenia, który ze współposiadaczy samoistnych użytkował grunty w roku 2016 było zbędne i stanowiło naruszenie art. 20 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Skarżąca wskazała również, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może zmienić Kodeksu cywilnego. Nadal obowiązuje przepis art. 207 k.c.: "Pożytki i inne przychody z rzeczy wspólnej przypadają współwłaścicielom w stosunku do wielkości udziałów; w takim samym stosunku współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną." Dopłaty są przychodem z rzeczy wspólnej. Wysokość płatności, którą uzyskuje jeden (inny) współwłaściciel nie jest obojętna dla tego drugiego (innego) współwłaściciela, gdyż dochód ten podlega rozliczeniu pomiędzy nimi, stosownie do wielkości udziałów.
Zdaniem Skarżącej, organy rozstrzygając przedmiotową sprawę w ten sposób wkroczyły w stosunki pomiędzy współwłaścicielami, czyli w stosunki regulowane przez Kodeks cywilny.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację w sprawie zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że w świetle art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Oznacza to, że niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej.
Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich , z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 1 tej ustawy, w postępowaniach o o przyznanie pomocy organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu ).
W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że ustawa wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów - na tle tej ustawy - został ograniczony do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, że prowadzący postępowanie organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa jednak na stronie. Niemniej jednak organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą.
Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym szczególnym trybie organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Według z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020
płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";
2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zatem warunkiem ubiegania się o płatność bezpośrednią jest posiadanie przez rolnika użytków rolnych lub obszarów przyrodniczych o powierzchni co najmniej 1 ha. Ustawodawca w tych przepisach posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, rozróżniając posiadanie samoistne i zależne w rozumieniu przepisów art. 336-352 k.c. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że ustawodawca, wskazując na posiadanie jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jednak poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym przepisie tej ustawy. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada wnioskowane grunty i utrzymuje je zgodnie z normami. Uprawnionym do płatności jest zatem:
- właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela,
- dzierżawca gruntu rolnego,
- posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę).
Celem uniknięcia wątpliwości odnośnie podmiotu uprawnionego do płatności ONW ustawodawca w ustawie o wspieraniu obszarów wiejskich uregulował problem zbiegu tytułów do wystąpienia o płatność w art. 20 ust. 1-4 ustawy. Z regulacji zawartych w tym przepisie wynika prymat posiadania zależnego nad posiadaniem samoistnym w sytuacji, gdy działki rolne przewidziane do płatności stanowią jednocześnie przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego.
I tak, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu (art. 20 ust. 1), a zatem rolnikowi, który faktycznie uprawia zgłoszone i kwalifikujące się do płatności grunty rolne i który odpowiada za ich utrzymanie zgodnie z normami.
Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 20 ust. 2 jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania lub współwłasności, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi lub współwłaścicielowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze lub współwłaściciele wyrazili zgodę na piśmie.
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca w toku postępowania wyjaśniającego przedstawiła ugodę zawartą przed Sądem Rejonowym w G. (sygn. akt ...), na mocy której M.W. wyraził zgodę na złożenie przez Skarżącą wniosku o przyznanie płatności za rok 2016 i jednocześnie cofnął swój wniosek o przyznanie mu tych płatności. O cofnięciu swojego wniosku poinformował organ.
Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jest jedynym wnioskodawcą w sprawie dopłat. Wskazywała, że grunty rolne zgłoszone we wniosku o dopłaty na rok 2016 znajdują się wyłącznie we współposiadaniu samoistnym (współwłasności) jej i jej byłego męża M.W. Wniosek dotyczył dokładnie tych samych działek rolnych, co do których Skarżąca składała wnioski o dopłaty nieprzerwanie od 2010 r.
Skarżąca podkreślała, że razem z M. W. są współposiadaczami samoistnymi. Oboje są osobami uprawnionymi do otrzymania dopłat. Oboje są rolnikami spełniającymi warunki z art. 14 ustawy o wspieraniu (posiadają numer ewidencyjny i powierzchnię nie mniejszą niż 1 ha). Oboje też byli uprawnieni do złożenia wniosków o dopłaty na rok 2016. Cofnięcie wniosku przez M.W. oznaczało, że spór pomiędzy współwłaścicielami przestał istnieć.
Podnoszonych przez Skarżącą powyższych okoliczności organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Przeprowadzono natomiast obszerne postępowanie wyjaśniające i dowodowe w celu ustalenia, kto faktycznie użytkował zadeklarowane grunty w roku 2016. Było to działanie nieprawidłowe i bezpodstawne. W rozpoznawanej sprawie cofnięcie wniosku przez M.W. nie tylko wykluczało zastosowanie art. 20 ust. 1 ustawy o płatnościach i prowadzenie postępowania we wskazanym tym przepisem zakresie, gdyż także przed jego cofnięciem brak było podstaw do uznania, że zachodzi w sprawie sytuacja posiadania samoistnego i zależnego. Należy podkreślić, że oboje byli małżonkowie byli posiadaczami samoistnymi w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego , gdyż nie władali działkami jako użytkownicy, zastawnicy, najemcy, dzierżawcy lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą . Ich posiadanie wywodziło się z prawa własności, więc jest posiadaniem samoistnym, zwanym inaczej właścicielskim.
Posiadanie to stan faktyczny, więc posiadanie samoistne nie musi się oczywiście wywodzić z prawa własności, ale musi charakteryzować się tym, że posiadacz włada rzeczą w takim zakresie, jak to czyni właściciel, wykorzystując taką faktyczną możliwość władania rzeczą, do jakiej właściciel jest uprawniony (orzeczenie SN z 7 maja 1986 r., III CRN 60/86, LexPolonica nr 302064, OSNCP 1987, nr 9, poz. 138). Tylko ten, kto rzeczą faktycznie włada z zamiarem władania dla siebie (cum animo rem sibi habendi), jest jej posiadaczem samoistnym. Cofnięcie wniosku przez M.W. i wyrażenie zgody na złożenie wniosku przez Skarżącą było realizacją wymogu określonego w art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Rację należy zatem przyznać Skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał art. 20 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w ramach wytyczonych normami tego przepisu organy winny przeprowadzić stosowne postępowanie.
Podsumowując, w ocenie sądu, organy w niedostateczny sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji w sposób niedostatecznie wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem powinno ono zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.
W tych okolicznościach można uznać, że organ prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań sądu. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien odnieść się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c p.p.s.a uchylono zaskarżoną decyzję.
O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę składają się: wpis stosunkowy od skargi w wysokości 197 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 900 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 litera a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).