V SA/Wa 1373/19

V SA/Wa 1373/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha /przewodniczący zdanie odrebne/
Bożena Zwolenik
Aleksandra Młyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 963/20 - Wyrok NSA z 2024-05-16
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 646
art. 59 ust. 9
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha Sędziowie sędzia WSA Bożena Zwolenik asesor WSA Aleksandra Młyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S.A. Sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego B. S.A. Sp. k. z siedzibą w W. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. c.v.s.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia ... maja 2019 r. nr ... Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu zażalenia B Spółka akcyjna sp. k. z siedzibą w W., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ... Oddziału ZUS w Ł. z dnia ... kwietnia 2019 r. nr ... w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.
Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 59 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646, z późn. zm.) zwanej dalej "Prawo przedsiębiorców" oraz art. 66 ust. 5 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, z późn. zm.).
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z ....04.2019 r. Dyrektor ... Oddziału ZUS w Ł. na podstawie art. 68 ust.1 pkt 6 oraz art. 92a ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6.03.2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 124 k.p.a. postanowił kontynuować czynności kontrolne wobec płatnika składek B. S.A. sp.k.
Rozstrzygnięcie to zapadło w związku ze sprzeciwem na czynności kontrolne, w którym zarzucono: 1) zaplanowanie czynności kontrolnych poza siedzibą przedsiębiorcy i miejscem wykonywania działalności gospodarczej tj. w siedzibie organu kontroli bez uzyskania uprzedniej zgody przedsiębiorcy (naruszenie art. 51 ust. 1 i 3 Prawa przedsiębiorców); 2) nierozpoznanie sprzeciwu na czynności kontrolne z dnia 26.02.2019 r. – w terminie 3 dni roboczych w formie postanowienia (naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 i 8 Prawa przedsiębiorców); 3) wznowienie czynności kontrolnych przed rozpoznaniem sprzeciwu (naruszenie art. 59 ust. 11 Prawa przedsiębiorców); 4) wznowienie czynności kontrolnych mimo złożenia odwołania od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu (art. 130 § 2 k.p.a.).
W uzasadnieniu wskazano, że spośród wymienionych w sprzeciwie z 16.04.2019 r. zarzutów naruszeń przepisów prawa w ustawowym katalogu z art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców mieści się jedynie zarzut dotyczący art. 51 ust. 1 Prawa przedsiębiorców tj. zaplanowanie czynności kontrolnych poza siedzibą przedsiębiorcy i miejscem wykonywania działalności gospodarczej bez zgody przedsiębiorcy. Zarzut ten został uznany za niezasadny, gdyż płatnik składek w dniu wszczęcia kontroli tj. 18.10.2018 r. przedłożył inspektorowi kontroli Zakładu pisemne oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie organu kontroli. Powyższe stanowiło podstawę dla kontrolującego do wyznaczenia pismem z dnia 28.03.2019 r. terminu i miejsca kontynuowania kontroli na dzień 25.04.2019 r. w najbliższej terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu.
Organ wskazał, że zawarte w sprzeciwie zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 i 8 Prawa przedsiębiorców, art. 59 ust. 11 Prawa przedsiębiorców i art. 130 § 2 k.p.a. nie mogą być przedmiotem złożonego w toku kontroli sprzeciwu na czynności kontrolne (powyższą kwestię organ kontroli wyjaśnił kontrolowanemu w wydanej w dniu 1 marca 2019 r. decyzji). Organ wskazał, że w związku ze złożeniem pisma z dnia 26.02.2019 r. nazwanego sprzeciwem po ustawowym terminie, nie podlegało ono rozpatrzeniu ze względów formalnych, co skutkowało wydaniem w dniu ....03.2019 r. przez Dyrektora ... Oddział ZUS na podstawie 61a k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 ustawy systemowej decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Pismo nazwane sprzeciwem z 26.02.2019 r. nie spełniało przesłanek formalnych, o których mowa w Prawie przedsiębiorców, nie było więc podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców przez organ kontroli.
Organ wyjaśnił, że po powzięciu informacji, że decyzja z 1.03.2019 r. została skutecznie doręczona, inspektor kontroli wyznaczył pismem z 28.03.2019 r. termin kontynuowania czynności kontrolnych na 25.04.2019 r. W dniu 23.04.2019 r. wpłynął sprzeciw, w którym zarzucono wznowienie czynności kontrolnych, podczas gdy do faktycznego wznowienia kontroli nie doszło. Inspektor wyznaczając termin wznowienia czynności kontrolnych pismem z 28.03.2019 r. uwzględnił wniosek płatnika z 25.02.2019 r. o wstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpatrzenia odwołania płatnika od decyzji Dyrektora ... Oddziału ZUS w Ł. z ....01.2019 r. (decyzję Prezesa ZUS utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję doręczono w dniu 26.03.2019 r.). Zarzut wznowienia czynności kontrolnych mimo złożenia pismem z 1.04.2019 r. odwołania od decyzji Dyrektora ... Oddziału ZUS w Ł. z 1.03.2019 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu jest bezpodstawny. Na dzień złożenia sprzeciwu do wznowienia kontroli nie doszło. Wpływ odwołania od przedmiotowej decyzji nie wstrzymuje czynności kontrolnych. Powołanie się na art. 130 § 2 k.p.a. mówiący, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji nie odnosi się do kontroli przeprowadzanej przez ZUS. Kontrola płatnika składek nie jest postępowaniem administracyjnym. Zasady i tryb przeprowadzania kontroli są uregulowane w ustawie systemowej oraz Prawie przedsiębiorców. Przepisy ww. aktów prawnych regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, a których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. i tym samym do postępowania kontrolnego nie mają zastosowania przepisy k.p.a.
Od wydanego postanowienia z....04.2019 r. płatnik wniósł zażalenie, w którym zarzucono naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 i 8 Prawa przedsiębiorców polegające na rozpatrzeniu pisma nazwanego "sprzeciwem" z 26.02.2019 r. w formie decyzji, podczas gdy w tym przedmiocie powinno zostać wydane postanowienie; art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 11 Prawa przedsiębiorców, polegające na przyjęciu, że nie nastąpiło wznowienie kontroli przed dniem ostateczności postanowienia w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu; art. 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że kontrola płatnika składek nie jest postępowaniem administracyjnym. Ponadto podniesiono, iż w danej sprawie błędnie został ustalony stan faktyczny poprzez przyjęcie, że płatnik wyrażał zgodę na prowadzenie czynności kontrolnych w terenowej jednostce organizacyjnej ZUS, podczas gdy w danej sprawie płatnik składek takiej zgody nie wyrażał (art. 51 ust. 1 Prawa przedsiębiorców).
Postanowieniem z ....05.2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z uwagi na dopuszczalność sprzeciwu tylko w zakresie zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa przedsiębiorców co do miejsca przeprowadzenia kontroli zarzut ten podlegał rozpoznaniu i został uznany za niezasadny, gdyż z analizy akt sprawy wynika, że płatnik składek 18.10.2018 r. złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie organu kontroli. Z uwagi na wyrażenie zgody przez płatnika składek, obowiązek uzasadnienia, że przesłuchanie świadków w terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu usprawni przebieg kontroli pozbawiony jest podstaw faktycznych i prawnych. Organ wskazał, że rozpatrzenie pozostałych zarzutów co do naruszenia przepisów wskazanych we wniesionym sprzeciwie było niedopuszczalne i dlatego naruszenie art. 1, art. 8 oraz art. 61a k.p.a. nie podlegało rozpatrzeniu przez Prezesa ZUS z uwagi na niedopuszczalność wniesienia sprzeciwu w tym zakresie.
Prezes ZUS odniósł się także do zarzutu, iż pismo nazwane "sprzeciwem" z 26.02.2019 r. zostało załatwione w niewłaściwej formie. Podkreślił, że powyższe było przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego wydaniem przez Dyrektora ... Oddziału ZUS decyzji z ....03.2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu oraz decyzji Prezesa ZUS z ....05.2019 r. o utrzymaniu w mocy tej decyzji. Postępowanie kontrolne nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, wobec czego nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jedynie do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zgodnie z art. 1 k.p.a. oraz jedynie do postępowań w zakresie rozpoznawania sprzeciwów i zażaleń zgodnie z art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców.
Za bezpodstawny uznany został zarzut, że organ pierwszej instancji powinien wstrzymać się z wykonywaniem czynności kontrolnych do czasu rozpoznania odwołania od decyzji. W konsekwencji braku uznania pisma z 26.02.2019 r. jako sprzeciwu przepisy w zakresie wstrzymania czynności kontrolnych nie znajdują zastosowania.
W skardze na powyższe postanowienie B. S.A. sp.k. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 51 ust. 3 Prawa przedsiębiorców poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z uwagi na rzekome wyrażenie zgody przez płatnika składek na wykonanie czynności kontrolnych w siedzibie organu kontroli, nie było konieczne wykazywanie usprawnienia kontroli, podczas gdy ww. przepis wymaga spełnienia obu tych przesłanek jednocześnie (wyrażenia zgody i usprawnienia przeprowadzenia kontroli); art. 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kontrola płatnika składek nie jest postępowaniem administracyjnym, podczas gdy jest ona przejawem władczego działania organów władzy publicznej wobec jednostki i kończy się rozstrzygnięciem o jej prawach i obowiązkach - decyzją.
Skarżący zarzucił także nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie z ....04.2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych: naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 i 8 Prawa Przedsiębiorców w drodze przyjęcia, że sprzeciw na czynności kontrolne z 26.02.2019 r. został prawidłowo rozpatrzony w formie decyzji z ....03.2019 r., podczas gdy art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców wymaga w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w formie postanowienia; naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 11 Prawa przedsiębiorców w drodze przyjęcia, że nie nastąpiło wznowienie kontroli przed dniem ostateczności postanowienia w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu, gdyż samo wyznaczenie kolejnego terminu czynności kontrolnych nie jest ich wznowieniem, co jest rażąco sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania wobec władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy.
W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, niezależnie od treści zarzutów skargi.
Kontroli Sądu podlegało postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... maja 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora ... Oddziału ZUS w Ł. z dnia ... kwietnia 2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.
Sąd z urzędu stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, co obligowało Sąd do jego uchylenia.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Zgodnie z art. 59 ust. 3 i 4 Prawa przedsiębiorców sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu.
Art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców stanowi, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Co istotne, nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (art. 59 ust. 8 Prawa przedsiębiorców).
Jak wynika z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (a więc jak w niniejszej sprawie – o kontynuowaniu czynności kontrolnych), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców, nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wreszcie, jak wynika z art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców, do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu w świetle powyższych regulacji, w sprawie ma zastosowanie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co oznacza, że zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie.
W realiach kontrolowanej sprawy zażalenie na postanowienie Dyrektora ... Oddziału ZUS w Ł. z dnia ... kwietnia 2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wpłynęło do organu I instancji w dniu 20 maja 2019 r. Rozpatrując zażalenie dopiero w dniu ... maja 2019 r., tj. po upływie wynikającego z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców siedmiodniowego terminu i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, Prezes ZUS działał z naruszeniem art. 59 ust. 9 i ust. 10 Prawo przedsiębiorców.
Wskazany w art. 59 ust. 9 Prawo przedsiębiorców siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc najpóźniej od dnia wniesienia do organu I instancji). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią celowościową tej regulacji. Ma ona przecież w oczywisty sposób charakter gwarancyjny i ma zapewnić przedsiębiorcy sprawne rozpoznanie wniesionego zażalenia. Jego sprawne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 361/19).
Skoro Prezes ZUS nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, postanowienie organu I instancji o kontynuacji czynności kontrolnych z mocy prawa upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Tym samym wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po upływie tego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i dlatego jako wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących koszty zastępstwa procesowego przez adwokata orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 210 § 1 oraz art. 205 § 2 cytowanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).