V SA/WA 1355/17

V SA/Wa 1355/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-05-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący/
Michał Sowiński /sprawozdawca/
Mirosława Pindelska
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 3268/18 - Wyrok NSA z 2022-11-09
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... maja 2017 r. nr .... w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat L. jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...], uchylająca w części decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] oraz zobowiązująca Powiat L. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 2 102 785, 00 zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z wynikami kontroli skarbowej przeprowadzonej w Powiecie L. (dalej: "Powiat", "Strona", "Skarżący") w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2010 r. (Wynik kontroli z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...]) – Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez Powiat L. nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 2 245 676, 26 zł w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 514, 5448 (pismo z dnia [...] listopada 2014 r.).
Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], Minister Finansów zawiadomił Powiat L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010.
Następnie decyzją z [...] grudnia 2014 r. Nr [...], Minister Finansów zobowiązał Stronę do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 2 245 676, 26 zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 poz. 1115 ze zm.), dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego" oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej na 2010 r. dla Powiatu L. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 514, 5448 uczniów, liczby uczniów przeliczeniowych.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2014 r. Powiat zarzucił ww. decyzji Ministra Finansów naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości uwzględniającej prawidłowe zakwalifikowanie uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, Minister Finansów uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz zobowiązał Powiat L. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 2 194 309, 50 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010, o której Powiat L. został powiadomiony pismem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 502,7753 uczniów i wynosiła 41 520 890 zł. Natomiast część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 502,7753 uczniów przeliczeniowych wynosi 39 326 580,50 zł.
W postępowaniu odwoławczym, w wyniku stwierdzenia przez Ministerstwo Edukacji Narodowej prawidłowości trzech orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, organ uznał, iż kwota zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w stosunku do wcześniejszych ustaleń (2 245 676, 26 zł) uległa zmianie i wynosi 2 194 309,50 zł z tytułu zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 502,7753 uczniów. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2010 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222 poz. 1756), dalej: "rozporządzenie MEN z 22 grudnia 2008 r.". Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P4, P5, Pg i P38, przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r. posiadający orzeczenia poradni psychologiczno – pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego.
Minister Finansów wyjaśnił, że liczba uczniów (wychowanków) szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu, została ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. i na dzień 10 października 2009 r. Organ wskazał na błędne dane w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września i 10 października 2009 r., tj. :
1. w Specjalnej Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] dla dzieci upośledzonych umysłowo w stopniu lekkim w L. zawyżono o 2 liczbę uczniów w wadze P38; zawyżono o 1 liczbę uczniów w wadze P5, przy jednoczesnym zaniżeniu w wadze P2,
2. w Specjalnej Szkole Podstawowej dla dzieci upośledzonych umysłowo w stopniu umiarkowanym i znacznym zawyżono o 2 liczbę uczniów w wadze P5 (w tym 1 uczeń powinien zostać wykazany jednocześnie w wadze P2 i P4, a 1 uczeń w wadze P4),
3. w Specjalnym Gimnazjum dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu lekkim zawyżono o 1 liczbę uczniów w wadze P5, przy jednoczesnym zaniżeniu w wadze P2; zawyżono o 1 liczbę uczniów w wadze P2,
4. w Szkole Specjalnej Przysposabiającej do Pracy zawyżono o 2 liczbę uczniów statystycznych w wadze P40 oraz w wagach P7 i P8; zawyżono o 1 liczbę uczniów w wadze P4 i o 1 liczbę uczniów w wadze P5,
5. w Szkole Podstawowej Specjalnej w S. zawyżono o 4 liczbę uczniów statystycznych w wadze P40 i jednocześnie w wadze P1; zawyżono o 9 liczbę uczniów w wadze P5, przy jednoczesnym zaniżeniu o 5 uczniów w wadze P4 i o 2 w wadze P2, zawyżono o 5 liczbę uczniów w wadze P4,
6. w Gimnazjum Specjalnym w S. zawyżono o 3 liczbę uczniów statystycznych w wadze P40 i jednocześnie w wagach PI i P26; zawyżono o 8 liczbę uczniów w wadze P5, zawyżono o 6 liczbę uczniów w wadze P4,
7. w Zasadniczej Szkole Zawodowej w S. zawyżono o 1 liczbę uczniów statystycznych w wadze P40 i jednocześnie w wagach P7 i P8; zawyżono o 5 liczbę uczniów w wadze P5, przy jednoczesnym zaniżeniu w wadze P2; zawyżono o 5 liczbę uczniów w wadze P2; zaniżono o 2 liczbę uczniów w wadze P4,
8. w Szkole Specjalnej Przysposabiającej do Pracy w S. zawyżono o 1 liczbę uczniów statystycznych w wadze P40 i jednocześnie w wagach P7 i P8; zawyżono o 2 liczbę uczniów w wadze P5 przy jednoczesnym zaniżeniu w wadze P4; zawyżono o 2 liczbę uczniów w wadze P4,
9. w internacie w S. zawyżono o 35 liczbę wychowanków przeliczanych wagą P33.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 71 b ust. 3 ww. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty", orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych. Jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, stanowiły zatem orzeczenia i opinie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie ci powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Natomiast w myśl art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a ww. ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych (art. 71b ust. 3 ww. ustawy). Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego (art. 71 b ust. 3 ww. ustawy), nie stwierdza natomiast u ucznia niepełnosprawności. Orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności wydawane są przez Powiatowe Zespoły ds. Orzekania o Niepełnosprawności na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych.
Zgodnie z art. 71 b ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na wniosek rodziców, odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności zapewnia starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Przepisy ustawy o systemie oświaty uzależniają zatem objęcie ucznia wymagającego stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy kształceniem specjalnym od posiadania przez niego orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego.
Organ podkreślił, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, zatem warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej, a następnie do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu L. na rok 2010 przy wagach: P2, P4, P5, Pg i P38 nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2009 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.
Organ zakwestionował zasadność zakwalifikowania części uczniów do wagi P5 (niepełnosprawności sprzężone) podnosząc, że wskazane zaburzenia percepcji wzrokowej, słuchowej, ruchowej, wady wymowy itp. nie stanowią niepełnosprawności. Ponadto, wskazując na treść § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U Nr 19, poz. 166), organ podkreślił, że kształcenie dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w szkołach specjalnych i oddziałach specjalnych w szkołach ogólnodostępnych może być prowadzone nie dłużej niż do ukończenia 24-go roku życia w przypadku szkoły ponadgimnazjalnej lub dotychczasowej szkoły podstawowej. W związku z powyższym w przedstawionych przez Powiat L. przypadkach uczniowie Specjalnej Szkoły Przysposabiającej do Pracy w wieku powyżej 24-go roku życia nie spełniali warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej.
Minister Finansów podkreślił, że z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika zalecenie ścisłej współpracy pomiędzy szkołami i ośrodkami, a poradniami psychologiczno-pedagogicznymi na rzecz dzieci i młodzieży uczęszczających do jednostek systemu oświaty działających w rejonie działania poradni. Współpraca ta powinna również obejmować monitorowanie potrzeb w zakresie wydawania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego bowiem nieprawidłowości w zakresie organizacji kształcenia specjalnego stanowią nie tylko ryzyko nieprawidłowości w finansowaniu zadań oświatowych, ale przede wszystkim mogą skutkować w niewłaściwych oddziaływaniach edukacyjnych, dlatego powinny być niezwłocznie korygowane w trybie nadzoru pedagogicznego. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010 została ustalona na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2009 r., brak jest również podstaw do uwzględnienia przy kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych po dniu 30 września 2009 r.
Jednocześnie organ wskazał, że przekazane pismem Powiatu z dnia [...] grudnia 2014 r. wyjaśnienia dotyczące orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego zostały poddane analizie. W wyniku stwierdzenia przez Ministerstwo Edukacji Narodowej prawidłowości trzech orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, tj. orzeczenia nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., z którego wynika upośledzenie umysłowe umiarkowanego stopnia i mózgowe porażenie dziecięce wydane dla ucznia nr [...] Szkoły Podstawowej Specjalnej w S., orzeczenia nr [...] przyporządkowującego ucznia do wagi właściwej dla niepełnosprawności sprzężonych, która została wskazana w sentencji orzeczenia i opisana w jego treści, orzeczenia nr [...] wydanego na czas dalszego kształcenia objętego obowiązkiem szkolnym, co należy traktować jako orzeczenie wydane na czas nieokreślony, kwota zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. uległa zmianie. Po ponownej kalkulacji kwota zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. dla Powiatu L. wynosi 2 194 309,50 zł z tytułu zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 502,7753 uczniów.
Za nieuzasadnione uznano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podnosząc, że w przedmiotowej sprawie dokonano ustaleń stanu faktycznego w oparciu o ustalenia Urzędu Kontroli Skarbowej we Wrocławiu, uzyskano również stanowisko Ministra Edukacji Narodowej, a także przeanalizowano stanowisko Powiatu L.
W skardze wniesionej pismem z dnia 30 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Powiat wystąpił o uchylenie decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji.
Wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. V SA/Wa 3619/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wyjaśnił, iż Minister Finansów w zakresie wyliczenia kwoty oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. uzyskanej nienależnie przez Powiat oparł się na stanowisku wyrażonym przez Ministra Edukacji Narodowej w pismach z dnia [...] listopada 2014 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie wyjaśniając, pomimo rozbieżności w materiale dowodowym, powodów dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej Wynikowi kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. w zakresie prawidłowości zawartych tam wyliczeń. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli, co do wysokości przyjętej przez organ nienależnie uzyskanej przez Powiat L. oświatowej subwencji ogólnej. Jednocześnie wskazano, że analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § K.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka jest wysokość kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., otrzymanej nienależnie przez Powiat.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów uchylił w części decyzję z [...] grudnia 2014 r. i zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 2 102 785, 00 zł.
Uzasadniając wydanie rozstrzygnięcie organ wskazał, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został ustalony na podstawie przekazanego przez Urząd Kontroli Skarbowej we W. wyniku kontroli z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], skierowanego do Powiatu L. oraz opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawionej w pismach z dnia: [...] listopada 2014 r. nr [...],[...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz [...] lutego 2017 r. nr [...] Następnie wyjaśniono, że różnica między kalkulacją kwoty zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej określonej przez Urząd Kontroli Skarbowej we W. (tj. kwota 2 244 239,67 zł) a kwotą zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej określoną w niniejszej decyzji (tj. kwota 2 102 785,00 zł), wynika z uwzględnienia:
obniżenia wskaźnika korygującego Di z 0,9974157452 na 0,997297361815 na skutek obniżenia się liczby uczniów ogółem o 11 uczniów, w tym 9 uczniów szkół podstawowych i gimnazjów położonych na terenach wiejskich i w miastach do 5 000 mieszkańców,
wagi P40 (zadania pozaszkolne powiatowe) na skutek zawyżenia o 11 uczniów liczby uczniów ogółem,
orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego Nr: [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., [...] z dnia [...] lipca 2006 r, [...] z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., [...] z [...] czerwca 2006 r" które dawały podstawę do wykazania w systemie informacji oświatowej w tabeli NP1 uczniów posiadających ww. orzeczenia, a tym samym stanowiły podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 wagą P5.
Organ wyjaśnił, że po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 481,8046 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 39 418 105,00 zł. Różnica między otrzymaną przez Powiat L. częścią oświatową subwencji ogólnej na rok 2010 i należną częścią oświatową subwencji ogólnej za ten rok wynosi 2 102 785,00 zł.
W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat zarzucił:
1. rażące naruszenie art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie nastąpił okres przedawnienia do wydania zaskarżonej decyzji dotyczącej zobowiązania Powiatu do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, pomimo iż decyzja ta została wydana i doręczona po upływie 5 lat licząc od 31.12.2010 r.,
2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 7 Konstytucji, art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77§ 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez uznanie, że kwota przyznanej subwencji oświatowej została wydatkowana w sposób nieprawidłowy i nie na cele związane z ustawą o systemie oświaty,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i wynikające z niej niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegające na niewłaściwym ustaleniu kwoty subwencji należnej za rok 2010, co miało decydujący wpływ na sposób ustalenia i wyliczenia kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej podlegającej zwrotowi,
- § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dziećmi i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz.U. nr 19, poz. i 66). poprzez przyjęcie, że w kategorii "niepełnosprawności" nie mieści się "niedostosowanie społeczne", co uniemożliwia zakwalifikowanie niedostosowania społecznego i niepełnosprawności jako niepełnosprawności sprzężonej.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję organ wypełnił wytyczne wskazane w wyroku z 20 września 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3619/15 odnosząc się do stanowiska Powiatu zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz wyjaśniając z jakich powodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wynikowi kontroli w: zakresie prawidłowości wyliczenia nienależnie uzyskanej przez Powiat L. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, w nim zawartej.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Ramy materialnoprawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:
1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;
2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił w sprawie, że w wyniku wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., zawyżono łącznie liczbę uczniów przeliczeniowych o 481,8046 uczniów.
Dane zostały ustalone na podstawie wyniku kontroli z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] oraz opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawionej w pismach z dnia: [...] listopada 2014 r. nr [...],[...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz [...] lutego 2017 r. nr [...]
Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia o 481,8046 uczniów przeliczeniowych wynosiła 39 418 105,00 zł. Kwotę 2 102 785,00 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat L. za rok 2010, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlegała zwrotowi do budżetu państwa.
W związku z tym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego organ zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 2 102 785,00 zł. Minister zastrzegł, że decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 nie ma charakteru uznaniowego. Do jej wydania Minister Finansów jest zobligowany, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, gdy zachodzą ustawowe przesłanki, np. w postaci otrzymania subwencji w kwocie wyższej od należnej.
W toku postępowania administracyjnego Minister Rozwoju i Finansów podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz umożliwiono Powiatowi zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego. Badając prawidłowość naliczenia uzyskanej przez Powiat na rok 2010 części oświatowej subwencji ogólnej, należało dokonać sprawdzenia prawidłowości danych uwzględnionych do jej naliczenia, tj. danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. i dzień 10 października 2009 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, należy zwrócić uwagę, że decyzje wydawane na podstawie cyt. wyżej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego są to tzw. decyzje związane, co oznacza, że ustawodawca nie dał organowi wyboru, co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. W sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie, minister właściwy do spraw finansów publicznych jest zobowiązany do wydania decyzji o zwrocie przez daną jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. W związku z tym, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, o której mowa w art. 7 k.p.a., doznaje ograniczenia w sprawach, w których ww. przepis stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 37 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 8 w związku z ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który to przepis uniemożliwia wydanie decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, w którym wprowadzono do systemu informacji oświatowej dane stanowiące podstawę wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010.
W myśl art. 37 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, do części oświatowej subwencji ogólnej przepis art. 36 ust. 8 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do tego przepisu, decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od tej kwoty - w myśl ust. 2 cyt. przepisu - odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy - zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu - minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi - w sposób określony na podstawie ust. 6.
Stosownie zatem do cyt. wyżej art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756, z późn. zm.) - według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z ust. 8 formuły algorytmicznej, określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2009 r. i dzień 10 października 2009 r. z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej. Początek biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należy więc wiązać z przekazaniem do systemu informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego danych stanowiących podstawę wyliczenia tej części subwencji, zaś jego koniec - z upływem 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, w którym przekazano te dane.
Zatem - w świetle cyt. wyżej art. 36 ust. 8 w związku z art. 37 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 mogła być wydana do dnia 31 grudnia 2014 r. Decyzja Ministra Finansów zobowiązująca Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 została wydana w dniu 17 grudnia 2014 r. oraz doręczona Powiatowi w dniu 23 grudnia 2014 r., a zatem przed upływem tego terminu.
Decyzja zobowiązująca jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej ma charakter decyzji konstytutywnej (ustalającej), do której - w zakresie nieuregulowanym w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w których uregulowana została zarówno instytucja przedawnienia prawa do wydania decyzji wymiarowej, jak i przedawnienia zobowiązań podatkowych. Okres przedawnienia prawa do wydania decyzji w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego dotyczy tylko decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja drugoinstancyjna i to zarówno utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jak i uchylająca ją i ustalająca zobowiązanie w kwocie niższej niż wskazana w decyzji organu drugiej instancji, może być wydana również po upływie terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji (por. Ordynacja podatkowa, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski. J. Zubrzycki, Warszawa, 2012. Str. 379, podobnie: Ordynacja podatkowa Komentarz praktyczny, B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, Gdańsk 2015, str. 364, Ordynacja podatkowa Komentarz S. Babiarz, B. Dauter. B. Gruszczyński, R. Hauser. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2015 str. 450).
Jednocześnie, w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja wykazania w systemie informacji oświatowej uczniów w tabeli NP1 "Uczniowie z więcej niż jedną niepełnosprawnością posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego" - jako uczniów z niepełnosprawnością i niedostosowaniem społecznym, które zdaniem Powiatu uprawniało do wykazania jako uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną.
Materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Minister Rozwoju i Finansów - przed wydaniem zaskarżonej decyzji - dokonał wnikliwej analizy i oceny w świetle właściwych przepisów prawa materialnego, całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przyjmując jako podstawę orzekania stan faktyczny ustalony w oparciu o ten materiał, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym podjętej decyzji.
Reasumując, w świetle bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Prowadząc postępowanie przestrzegał stosownych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.
Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.