V SA/Wa 132/18

V SA/Wa 132/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak /przewodniczący/
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 3541/18 - Wyrok NSA z 2022-11-18
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w N., dalej: "Skarżąca" lub "Strona" jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej: "Prezes ARiMR", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy" z [...] listopada 2017 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., dalej: "Dyrektor Oddziału" lub "organ I instancji" z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., dalej: "Kierownik BP" z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W dniu 16 czerwca 2016 r. do Kierownika BP wpłynął wniosek Strony o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła: 231,76 ha w ramach jednolitej płatności obszarowej (wraz z płatnością za zazielenienie oraz płatnością redystrybucyjną) oraz 70,58 ha w ramach płatności związanej do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kierownik BP przyznał Stronie:
- Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 61.256,43 zł,
- Płatność za zazielenienie w wysokości 57.900,05 zł,
- Płatność redystrybucyjną w wysokości 4.605,68 zł,
- Płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 29.587,50 zł,
- kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 2.006,01 zł.
W dniu 14 czerwca 2017 r. Strona wniosła do Dyrektora Oddziału wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP z dnia [...] kwietnia 2017 r. zarzucając, iż ww. decyzja obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej jako: "k.p.a.". W opinii Strony, organ wydając tę decyzję rażąco naruszył:
art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 155) – dalej jako: "ustawa o płatnościach", co polegało na na oparciu decyzji na budzącym wątpliwości, nieprzekonywującym i niewystarczającym materiale dowodowym;
art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE 1.347 z 20.12,2013, str. 549, zpóźn. zm.) – dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013", co polegało na nieprzeprowadzeniu kontroli na miejscu pomimo istnienia istotnych rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez rolnika, a powierzchnią ewidencyjno-gospodarczą (PEG) ustaloną przez organ w 2016 r.
W dniu [...] września 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika BP podkreślając, że decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Po rozpoznaniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny, a następnie podkreślił, że charakter postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji determinuje jego zakres, który nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania spraw co do meritum, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowania odwoławczym.
Organ II instancji stwierdził następnie, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Tym samym stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, nawet istotnego, nie uzasadnia automatycznego zastosowania nadzwyczajnego trybu, tj. stwierdzenia nieważności. Konieczne w takim przypadku jest bowiem stwierdzenie wystąpienia ściśle określonej przesłanki prawnej - w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że podstawą obliczenia wysokości przyznanych Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. był art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48, z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw.
Obszar zatwierdzony do płatności ustalony został natomiast w trakcie weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek referencyjnych, zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Powierzchnie poszczególnych działek referencyjnych wyznaczono na podstawie obrazu ortofotomapy.
Dalej organ II instancji zaznaczył, że przepisy określone w art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, z późn. zm.) stanowią, że kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe zgodności między działkami rolnymi zgłoszonymi w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność a informacjami zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych w odniesieniu do działki referencyjnej zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) Nr 640/2014, w celu sprawdzenia kwalifikowalności określonych obszarów do systemu płatności bezpośrednich lub środków rozwoju obszarów wiejskich. W oparciu o dane graficzne (tj. cyfrową ortofotomapę, granice wektorowe, powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru) ARiMR ma możliwość zweryfikowania czy zadeklarowane działki leżą na terenach kwalifikujących się do płatności. Weryfikacja wniosku o przyznanie płatności polega zatem m.in. na wizualnej kontroli ortofotomapy, która wykonywana jest obowiązkowo w każdej sprawie, w której stwierdzone zostały rozbieżności, zwłaszcza w zakresie działek, na których wykryto błąd kontroli administracyjnej.
Ponadto Prezes ARiMR podkreślił, że zgodnie z art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 – zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Zatem w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne, które dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, tzn. polegają na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie polegają na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Natomiast kontrole na miejscu stanowią jedynie uzupełnienie kontroli administracyjnej. Zatem aby ustalić maksymalny kwalifikowany obszar do płatności nie jest niezbędne przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy.
Podsumowując Prezes ARiMR uznał, że przy wydawaniu przez Kierownika BP decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Następnie zaś organ odwoławczy rozważył wystąpienie w przedmiotowej sprawie pozostałych przesłanek z art. 156 k.p.a. i stwierdził, że żadna z nich nie zaistniała.
W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem:
art. 6 ustawy o płatnościach poprzez nieprzyznanie płatności rolnikowi w pełnej wysokości pomimo spełnienia warunków do jej otrzymania,
art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez wydanie decyzji w oparciu o budzący wątpliwości, nieprzekonywujący i niewystarczający materiał dowodowy,
art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 24 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego komisji (UE) nr 809/2014 poprzez nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym pomimo istnienia istotnych rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez rolnika a powierzchnią ewidencyjną - gospodarczą (PEG) ustaloną przez organ w 2016 r.,
art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej.
Powołując się na tak sforułowane zarzuty Skarząca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może zostać wszczęte z urzędu lub – jak w niniejszej sprawie – na wniosek. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (może to uczynić w postępowaniu odwoławczym).
Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy.
Na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2016.
Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa określających zasady prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, a więc, czy Dyrektor Oddziału Regionalnego, a następnie Prezes ARiMR prawidłowo zbadał ostatecznie zakończone postępowanie administracyjne w zakresie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej Stronie płatności bezpośrednie w niższej od wnioskowanej wysokości.
Analiza zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że Skarżąca wywodzi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uchybienia przez organy administracji przepisom prawa procesowego (braki w materiale dowodowym – nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym pomimo istnienia istotnych rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez rolnika a ustalona przez organ), co doprowadziło organy do błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji do przyznania płatności w kwocie niższej od wnioskowanej.
Odnosząc się do stanowiska Strony wyjaśnić należy, że rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących zasady dokonywania ustaleń faktycznych sprawy można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił jakichkolwiek ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędy w ustaleniach stanu faktycznego ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym.
Zdaniem Sądu decyzja Kierownika BP z [...] kwietnia 2017 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa powołanych przez Stronę. W decyzji tej wskazano, że powierzchnia działek rolnych w ramach JPO została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano również, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Kierownik BP wskazał także, że różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią działek, do których przyznano płatność ustalono podczas kontroli administracyjnej sprawy w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku.
W związku z powyższym Prezes ARiMR trafnie uznał, że postępowanie Kierownika BP było zgodne z w art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 stanowiącym, że kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe zgodności między działkami rolnymi zgłoszonymi w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność a informacjami zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych w odniesieniu do działki referencyjnej zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) Nr 640/2014, w celu sprawdzenia kwalifikowalności określonych obszarów do systemu płatności bezpośrednich lub środków rozwoju obszarów wiejskich. Weryfikacja wniosku o przyznanie płatności polega zatem m.in. na wizualnej kontroli ortofotomapy, która wykonywana jest obowiązkowo w każdej sprawie, w której stwierdzone zostały rozbieżności, zwłaszcza w zakresie działek, na których wykryto błąd kontroli administracyjnej. Prezes ARiMR trafnie też wskazał, że zgodnie z art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Kontrole na miejscu stanowią zatem jedynie uzupełnienie kontroli administracyjnej, tak więc dla ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności przeprowadzenie tego rodzaju kontroli nie jest niezbędne.
Podsumowując wskazać należy, że Sąd – dokonując oceny zaskarżonych decyzji – uznał, że wskazane przez Skarżącą okoliczności wadliwej weryfikacji powierzchni PEG nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP z dnia [...] kwietnia 2017 r., bowiem zarówno treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, jak też rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji.
Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących.
Skarżąca nie złożyła odwołania od decyzji z Kierownika BP z dnia [...] kwietnia 2017 r. wobec czego stała się ona ostateczna. Podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności nie uzasadniały jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Były to zarzuty, które mogłyby zostać ocenione przez organ odwoławczy w toku postępowania zwykłego. Podkreślić należy, że Strona – niezgadzając się rozstrzygnięciem organu, który przyznał płatność w kwocie niższej niż wnioskowana powinien wykorzystać tryb przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. złożyć odwołanie od tej decyzji do Dyrektora Oddziału.
W związku z powyższym Sąd uznał, że organy ARiMR zgodnie z prawem stwierdziły, że decyzja stanowiąca przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności nie była obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Niezależnie od oceny przesłanki stwierdzenia nieważności powołanej przez Stronę, organy administracji prowadzące postępowanie w trybie nadzwyczajnym wskazały i uzasadniły, że decyzja Kierownika BP nie była obarczona jakąkolwiek przesłanką stwierdzenia nieważności.
Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.