V SA/WA 1308/17

V SA/Wa 1308/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabella Janson /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosława Pindelska
Tomasz Zawiślak
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 3189/18 - Wyrok NSA z 2022-11-04
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 poz 198
art. 28 ust. 5; art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu Ż. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012; oddala skargę.
Uzasadnienie
Urząd Kontroli Skarbowej w K. (dalej: "UKS") przeprowadził w Powiecie Ż. (dalej: "skarżący", "strona" lub "Powiat") kontrolę w zakresie prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych, stanowiących podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. W związku z wynikami kontroli Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów (dalej: "Minister" lub "organ") o uzyskaniu przez Powiat nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.
Minister wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie zakończone wydaniem w dniu (...) października 2016 r. decyzji nr (...) zobowiązującej Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 1.317.217,00 zł. Organ podał, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. błędnych danych w:
1) Przedszkolu przy Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym im. (...) w Ż. - zawyżono o 7 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P28,
2) Szkole Podstawowej przy Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym im. (...) w Ż. - zawyżono o 2 liczbę uczniów przeliczonych wagą
P2,
3) Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym im. (...) w Ż. - zawyżono o 2 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P33,
4) Liceum Ogólnokształcącym w Zespole Szkół Agrotechnicznych i Ogólnokształcących Centrum Kształcenia Praktycznego im. (...) w Ż.:
a) zawyżono o 1 liczbę uczniów ogółem,
b) zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P7,
c) zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P40,
5) Zasadniczej Szkole Zawodowej w Zespole Szkół Agrotechnicznych i Ogólnokształcących Centrum Kształcenia Praktycznego im. (...) w Ż. - zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2,
6) Domu Wczasów Dziecięcych w S. - zawyżono o 980 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P32,
7) Samorządowej Szkole Muzycznej II Stopnia w Ż. - zawyżono o 118 liczbę uczniów przeliczonych wagą P8, co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 266,5122, a w konsekwencji zawyżenie otrzymanej przez Powiat Ż. na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej o kwotę 1 317 216,53 zł.
Powiat Ż. wnioskiem z dnia 7 listopada 2016 r., zwrócił się do Ministra Rozwoju i Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku, Strona stwierdziła, że podtrzymuje w całości dotychczasowe stanowisko. W ocenie Powiatu Ż., Minister Rozwoju i Finansów – wydając kwestionowaną decyzję - nie uwzględnił kilku faktów. Odnośnie do ustaleń dotyczących subwencji oświatowej w części przeznaczonej dla Domu Wczasów Dziecięcych w S. (placówka niepubliczna), nie wziął pod uwagę faktu, że tytułem dotacji dla tej placówki, Powiat Żywiecki przekazał łącznie kwotę 1224 009,90 zł, oprócz przyznanej subwencji w kwocie 975 229,44 zł, przeznaczając na działalność tej placówki z własnych środków kwotę 248 780,46 zł. Ponadto rozpoczęcie przez DWD w S. działalności z początkiem 2012 r. skutkowałoby wystąpieniem przez Powiat Ż. z uzasadnionym wnioskiem o przeliczenie przyznanej na ten rok części oświatowej subwencji ogólnej. Obowiązujące przepisy prawa jak wskazano gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego środki finansowe na realizację zadań oświatowych. Gwarancja ta wynika zarówno z art. 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jak też art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym, żądanie zwrotu kwoty 975 229,44 zł, jako nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., jest całkowicie niezasadne. Według Strony, dane dotyczące naliczenia subwencji dla Szkoły Muzycznej II Stopnia w Ż. zostały wprowadzone zgodnie z instrukcją wprowadzania i przekazywania danych do Systemu Informacji Oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.11 (30 września 2011 r.) - wykazano jedynie ilość uczniów tej szkoły. Waga P8 została przypisana w Ministerstwie Edukacji Narodowej, co nie powinno obciążać Powiatu Ż.. Wobec wątpliwości, które pojawiły się w trakcie kontroli UKS w K., Powiat Ż. pismem z dnia 23 września 2016 r. zwrócił się do MEN o wyjaśnienie kwestii związanej z przypisaną wagą, na które nie otrzymał odpowiedzi. W związku z tym, wskazanie kwoty 111 554,31 zł, jako nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej i zobowiązanie do jej zwrotu jest nieuzasadnione. Dalej Strona podniosła, że w Zespole Szkół Agrotechnicznych i Ogólnokształcących w Ż. uczeń M.K. zrezygnował z nauki w tej szkole w dniu 3 października 2011 r., co oznacza, że w dniu 30 września 2011 r. był uczniem tej szkoły i dane w SIO były na ten dzień prawidłowe. Z kolei w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Ż. według Strony - uczennica A.B. urodzona 5 lutego 2001 r. posiadała orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ważne na czas kształcenia w szkole podstawowej tj. do 31 sierpnia 2012 r. Uczennica ta została skierowana na badania do Poradni
Psychologiczno-Pedagogicznej w Ż., orzeczenie o kształceniu specjalnym zostało wystawione po dniu 30 września 2011 r., lecz jednoznacznie potwierdza, że jest ważne na okres roku szkolnego tj. od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r.
W piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powiat wniósł o ponowną weryfikację zakwestionowanych przez UKS orzeczeń.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...)maja 2017 r. nr (...)Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister" lub "organ") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...)października 2016 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 dokonano według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693). Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P7, P8, P28, P32, P33 i P40 przy których mogli zostać uwzględnieni uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r. posiadający w szczególności P2 i P28 orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej też jako "u.s.o.", tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2012, stanowiły zatem orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie ci powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Opierając się na zgromadzonym materiale Minister stwierdził, że według stanu dzień 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej, przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej to:
• brak aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w cyt. wyżej przepisach (np. orzeczenia zostały wydane po tej dacie), stanowiących podstawę wykazywania uczniów w odpowiednich tabelach systemu,
• wykazanie jako ucznia danej szkoły, ucznia, który w dniu 30 września 2011 r. nie był już uczniem tej szkoły,
• wykazanie przez placówkę, która rozpoczęła działalność od dnia 1 stycznia 2012 r., planowanej liczby dzieci korzystających z wczasów dziecięcych.
Minister wskazał, iż regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag, a w
szczególności P2 i P28, są jednoznaczne. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy części oświatowej subwencji ogólnej, najczęściej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy - tu: według stanu na dzień 30 września 2011 r. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach, tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Wyjątek od tej zasady stanowi waga P2, która jest dedykowana także dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, nieposiadających orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W przedmiotowej sprawie ten problem nie wystąpił. Objęcie - przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej - ww. wagami P2 i P28 uczniów nieposiadających aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego o treści odpowiadającej opisom tych wag, jest nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie odnosi się to do ustaleń dotyczących: Przedszkola i Szkoły Podstawowej przy Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym im. (...) w Ż. oraz Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Zespole Szkół Agrotechnicznych i Ogólnokształcących Centrum Kształcenia Praktycznego w Ż., gdzie w systemie informacji oświatowej wykazano jako uczniów/wychowanków ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, odpowiednio uczniów lub wychowanków nie posiadających w dniu 30 września 2011 r. aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.
Dalej Minister wskazał, iż jak wynika ze zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, wskutek błędów w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. w Liceum Ogólnokształcącym w Zespole Szkół Agrotechnicznych i Ogólnokształcących Centrum Kształcenia Praktycznego im. (...) w Ż., doszło do zawyżenia o 1 liczby uczniów ogółem oraz liczb uczniów przeliczonych wagami P7 i P40. Wykazano bowiem ucznia, który w dniu 30 września 2011 r. nie był już uczniem ww. szkoły – w dniu 22 września 2011 r. został wykreślony w dzienniku lekcyjnym, zaś w księdze uczniów odnotowano, że w dniu 22 września 2011 r. "zrezygnował ze szkoły " (str. 8 wyniku kontroli).
Kwestionując prawidłowość powyższego ustalenia, Powiat Ż. podniósł, że ww. uczeń odebrał swoje dokumenty ze szkoły dopiero w dniu 3 października 2011 r., a zatem w dniu 30 września 2011 r. był jeszcze uczniem tej szkoły.
Odnosząc się do powyższego, Minister stwierdził, iż Ministerstwo Edukacji Narodowej – w piśmie z dnia (...) marca 2017 r. znak: (...) - wyraziło następującą opinię: "Z ustaleń Urzędu Kontroli Skarbowej w K. wynika, ze jeden uczeń Liceum Ogólnokształcącym w Zespole Szkół Agrotechnicznych i Ogólnokształcących Centrum Kształcenia Praktycznego w Ż. w dniu 22 września 2011 r. został wykreślony z listy uczniów, co znajduje odzwierciedlenie zarówno w dzienniku lekcyjnym, jak i w księdze uczniów. Uczeń nie uczęszczał do szkoły w dniu 30 września 2011 r., a fakt odebrania przez niego dokumentacji w dniu 3 października 2011 r. nie ma tu znaczenia."
Ponadto, na karcie obiegowej ucznia LO z dnia 22 września 2011 r., której kopie Strona przedłożyła przy piśmie z dnia (...)listopada 2016 r. znak: (...), znajduje się adnotacja o treści "Dokumenty wydano za zgodą ojca. Rozmowa w dniu 22.09.2011 r. tel. (. . .)", podpisana przez Dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych i Ogólnokształcących. Natomiast czytelne nazwisko w podpisie osoby, która w dniu 3 października 2011 r. potwierdziła odbiór wszystkich, wskazuje, że była to kobieta, nie np. sam uczeń.
Minister Rozwoju i Finansów podzielił w powyższej kwestii stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej, uznając tym samym wykazanie ww. ucznia jako ucznia Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół Agrotechnicznych i Ogólnokształcących Centrum Kształcenia Praktycznego w Ż. w dniu 30 września 2011 r., za nieprawidłowe.
Kolejna nieprawidłowość jak wskazał, w zakresie wykazania przez Powiat Żywiecki danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., dotyczyła Domu Wczasów Dziecięcych w S., gdzie zawyżono o 980 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P32.
Minister wyjaśnił, iż jest to placówka niepubliczna, prowadzona przez Towarzystwo Edukacji Ekologicznej i Turystycznej "N.'’ w R., która rozpoczęła swoją działalność z dniem 1 stycznia 2012 r.
Wskazał iż, w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.11 (30 września 2011 r.)" napisano:
Tabela DWD1. Dorn wczasów dziecięcych
Należy wykazać liczbę turnusów i liczbę korzystających w poprzednim roku szkolnym. Liczbę miejsc należy wykazać zgodnie z zasadą, że na jednego korzystającego przypada 5 m² powierzchni sypialnej. (http:/www.kuratorium.1home.pl/kuratorium2/SlO/ed_wrzesien_2011/lnstrukcja_merytoryczna_-_spis_na_dzien_30_wrzesnia_2011.pdf, S.31).
Odnosząc się do analizowanego zagadnienia, Ministerstwo Edukacji Narodowej - w piśmie z dnia 14 marca 2017 r. wskazało iż, w Systemie Informacji Oświatowej, według stanu na 30 września 2011 r. wykazano 980 wychowanków Domu Wczasów Dziecięcych w S. mimo że, jak podano w piśmie z dnia 26 września 2016 r., placówka rozpoczęła działalność oświatowo - wychowawczą w dniu 27 stycznia 2012 r. Wychowankowie ci nie mogli zatem zostać uwzględnieni w kalkulacji algorytmem kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. Ponadto, przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. była prawidłowość otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, nie zaś jej wykorzystania, stąd też powołanie się na konieczność wypłacenia placówce w roku 2012 dotacji z budżetu Powiatu nie znajduje uzasadnienia.
W ocenie Ministra Rozwoju i Finansów, w świetle powyższego bezspornym jest, że nie było prawidłowe wykazanie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienie przy naliczaniu otrzymanej przez Powiat Ż. w roku 2012 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej planowanej na rok 2012 liczby 980 dzieci korzystających z wczasów dziecięcych.
Na koniec wskazano iż, jak wynikało ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy naliczaniu otrzymanej przez Powiat Ż. w roku 2012 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, doszło do nieprawidłowego przeliczenia 118 uczniów Samorządowej Szkoły Muzycznej II Stopnia w Ż. wagą P8. Szkoła ta jest publiczną szkołą artystyczną, a z charakterystyki wagi P8 jasno wynika, że nie obejmuje ona uczniów szkół artystycznych.
Powiat zaskarżył powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracji w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa:
1) materialnego: art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 198, z późn. zm.) w związku z art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, z poźn. zm,), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że brak orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego niektórych uczniów w dniu 30 września przesądza o tym, że subwencja na tych uczniów nie była należna, podczas gdy kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy subwencja była należna w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powinna mieć okoliczność, czy subwencja została prawidłowo wykorzystana, ponieważ dani uczniowie rzeczywiście takiej formy kształcenia potrzebowali, np. z uwagi na posiadanie statusu niepełnosprawnych na podstawie orzeczeń o niepełnosprawności (w tym dokumentujących niepełnosprawność od urodzenia), orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanych na poprzedni okres edukacyjny czy też innych dokumentów, co zostało potwierdzone w późniejszym terminie odpowiednim orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego,
2) procesowego:
a) art. 7, 8 i 77 § 1 k.pa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnieniu i nieuwzględnieniu słusznych interesów wychowanków placówek oświatowych, których kwalifikacja została zakwestionowana przez Organ, w szczególności zgodnie ze wskazaniami Ministerstwa Edukacji Narodowej, co skutkowało załatwieniem sprawy w sposób pomijający całkowicie interes społeczny, w szczególności interes społeczności lokalnej, oraz w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa,
b) art. 80 k.p.a., poprzez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci orzeczeń wskazujących na konieczność kształcenia specjalnego, w tym orzeczeń o niepełnosprawności, a także nieuwzględnienie faktu, że wszystkie zakwestionowane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego były wydane na okres całego roku szkolnego,
które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ich konsekwencją było uznanie części oświatowej subwencji ogólnej za nienależną i wydanie decyzji o jej zwrocie.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto jej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy orzekające, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:
1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;
2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. stwierdzając, że nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie wskutek, zawyżenia ogólnej liczby uczniów, uwzględnienia przy jej obliczaniu uczniów, którzy nie posiadali aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń poradni psychologiczno - pedagogicznych lub którzy zostali zakwalifikowani do nieprawidłowej wagi, tj. niezgodnej z ich orzeczeniami.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z wynikającym z ww. przepisu zakresem postępowania, przedmiotem badania i analizy w niniejszej sprawie była prawidłowość naliczenia uzyskanej przez Powiat Ż. na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. Nr 288, poz. 1693, z późn. zm.).
Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego - w myśl § 3 ww. rozporządzenia - według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów/wychowanków wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej – według stanu na dzień 30 września 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.
W myśl ust. 9 formuły algorytmicznej, określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 mającej zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463, z późn. zm.), szkoły i placówki oświatowe prowadzą bazy danych oświatowych, o których mowa w art. 3 ust. 2-4, tj. zawierające zbiory danych o szkole lub placówce oświatowej, uczniach, słuchaczach, wychowankach oraz absolwentach, a także nauczycielach, wychowawcach i innych pracownikach. Stosownie do art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. a cyt. ustawy, jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych z baz danych oświatowych szkól i placówek oświatowych prowadzonych przez te jednostki. W myśl zaś art. 6 ust. 2 cyt. ustawy, jednostki samorządu terytorialnego i właściwi ministrowie przekazują dane z prowadzonych przez siebie baz danych oświatowych odpowiednio kuratorowi oświaty albo ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 6 - 8, w tym jednostki samorządu terytorialnego, były obowiązane do sprawdzania kompletności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych oraz poprawności tych danych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów.
Zgodnie z art.71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (...), kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych. Przepisy ustawy uzależniają objęcie ucznia kształceniem specjalnym od posiadania przez niego orzeczenia. Dowodami mogą być jedynie te orzeczenia.
W myśl art. 71b ust. 5 ustawy o systemie oświaty, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem ust. 5a, zgodnie z którym jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół.
A zatem w świetle art. 71b ust. 1 u.s.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Z art. 71b ust. 3 u.s.o. wynika zaś, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.
W załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, zawarto zapisy stanowiące, że podstawę do naliczania określonych wag stanowi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane na podstawie 71b ust. 3 u.s.o. Z powyższego jednoznacznie wynika, że posiadanie orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego było warunkiem koniecznym do uwzględnienia uczniów przy określonej wadze. Zatem żaden inny dowód, poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 ww. ustawy, nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania zwiększonych dopłat subwencyjnych, z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. Tylko więc uczniowie posiadający orzeczenie wskazanych wyżej poradni mogli być objęci odpowiednią wagą przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Sądów Administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., II GSK 2092/11; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r, II GSK 1767/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r., V SA/Wa 2710/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wszczynając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie oraz wydając decyzję w I instancji Minister oparł się w całości na Wynikach Kontroli nr UKS (...)przeprowadzonej w Powiecie przez UKS oraz na piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 8 września 2016 r. informującym o zauważonych w trakcie kontroli nieprawidłowościach skutkujących otrzymaniem przez skarżącego zawyżonej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.
Należy podkreślić iż, zgodnie z ust.2 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, według określonego wzoru. We wzorze tym m.in. uwzględnia się uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych oraz przeliczeniową liczbę wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych. Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. odrębne wagi:
- P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty) oraz dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty,
- P7 = 0,082 dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół artystycznych (z wyłączeniem ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia oraz szkół muzycznych I stopnia),
- P8 = 0,19 dla słuchaczy kolegiów pracowników służb społecznych oraz uczniów szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe, w tym na realizację praktycznej nauki zawodu, a także dla uczniów liceów profilowanych i uczniów szkół specjalnych przysposabiających do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi (waga nie obejmuje uczniów szkół artystycznych),
- P28=4,000 dla dzieci niesłyszących, słabosłyszących, niewidomych, słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, umiarkowanym, znacznym lub głębokim - objętych wychowaniem i kształceniem specjalnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, a także w innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art, 71b ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty) oraz dla dzieci w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych zorganizowanych w podmiotach leczniczych,
- P32 = 0,200 dla wychowanków domów wczasów dziecięcych,
- P33= 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach,
- P40 = 0,030 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie tego powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Należy podkreślić iż, regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag, w szczególności P2 i P28, są jednoznaczne.
Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach, tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa art.71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Stąd też dowodem prawidłowości wykazania danych w systemie informacji oświatowej mogą być tylko tego rodzaju dokumenty. Wyjątek od tej zasady stanowiła waga P2, która jest dedykowana także dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, nieposiadających orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jednakże co stwierdził organ, w przedmiotowej sprawie ten problem nie wystąpił. Objęcie przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej ww. wagami P2 i P28 uczniów nieposiadających w dniu 30 września 2011 r. aktualnych na rok szkolny 2011/2012 orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego o treści odpowiadającej opisom tych wag, jest nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie jest możliwe prawidłowe wykazanie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, bez posiadania wydanego najpóźniej w dniu sprawozdawczym orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.
Zgodnie z § 2 ust.1 wydanego na podstawie art. 71b ust.6 ustawy o systemie oświaty rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. Nr 173, poz. 1072), w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradniach specjalistycznych, są organizowane i działają na zasadach określonych w rozporządzeniu zespoły orzekające, które wydają m.in. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej oraz niedostosowanej społecznie, wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.
W myśl art. 71b ust. 5 ustawy o systemie oświaty, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem ust. 5a, zgodnie z którym jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. Natomiast - stosownie do art. 71b ust. 5b cyt. ustawy - jeżeli powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie prowadzi szkoły specjalnej lub ośrodka, o którym mowa w art. 2 pkt 5, odpowiednich ze względu na rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, starosta tego powiatu kieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek; starosta najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek nie może odmówić przyjęcia dziecka do szkoły lub ośrodka.
Zgodnie z § 9 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno - pedagogicznych orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego albo okresu kształcenia w danej szkole. W myśl zaś § 9 ust. 2 rozporządzenia, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dla uczniów szkół podstawowych z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim wydaje się na okres każdego etapu edukacyjnego w tej szkole. Etapy edukacyjne w szkole podstawowej to klasy I-III lub IV-VI.
Stosownie do § 8 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia, w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego określa się zalecane:
1) warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, formy stymulacji, rewalidacji, terapii,
usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka oraz inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej;
2) najkorzystniejsze dla dziecka formy kształcenia specjalnego: w przedszkolu ogólnodostępnym, w tym z oddziałami integracyjnymi, integracyjnym albo specjalnym, szkole ogólnodostępnej, szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym, szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym albo w szkole zorganizowanej w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii lub specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym.
Zgodnie zaś z wzorami zawartymi w załącznikach do cyt. wyżej rozporządzenia, orzeczenia są wydawane na podstawie art. 71b ust. 3 powoływanej wyżej ustawy o systemie oświaty, a poza sentencją, do obligatoryjnych elementów orzeczenia należą: diagnoza, zalecenia i uzasadnienie. Tym samym skarga w powyższym zakresie nie może zostać uwzględniona.
Należy wskazać, iż przy naliczaniu otrzymanej przez Powiat Ż. w roku 2012 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, doszło też do nieprawidłowego przeliczenia 118 uczniów Samorządowej Szkoły Muzycznej II Stopnia w Ż. wagą P8. Szkoła ta jest publiczną szkoła artystyczną, a z charakterystyki wagi P8 wynika, że nie obejmuje ona uczniów szkół artystycznych.
Również zasadnie wskazano, iż skoro Placówka – Dom Wczasów Dziecięcych w S. rozpoczęła działalność oświatowo – wychowawczą w dniu 27 stycznia 2012 roku, to wychowankowie ci nie mogli zostać uwzględnieni w kartotece algorytmu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 rok.
W ocenie Sądu organy w zaskarżonym rozstrzygnięciu tym samym nie naruszyły przepisów prawa, a wydając zaskarżone decyzje odniosły się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to zdaniem Sądu brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.
Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.