V SA/WA 1294/19

V SA/Wa 1294/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 922/20 - Wyrok NSA z 2024-03-06
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 511
art. 49e ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Pindelska Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha asesor WSA Aleksandra Młyńska (spr.) Protokolant st. specjalista Anna Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz skarżącego E. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1359,87 zł (słownie: tysiąc trzysta pięćdziesiąt dziewięć złotych osiemdziesiąt siedem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia (...)maja 2019 r. nr (...), Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez E. S.A. z siedzibą w W. od decyzji tego organu z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) nakazującej zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy lipiec 2015 r. w kwocie 45.329,02 zł (słownie: czterdzieści pięć tysięcy trzysta dwadzieścia dziewięć złotych dwa grosze) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 3 września 2015 r. do dnia wpłaty na rachunek Funduszu – utrzymał w mocy własną decyzję.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej "k.p.a."), w związku z art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej "ustawa o rehabilitacji").
Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący.
Organ uzyskał informację z Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w (...), iż strona - E. S.A. nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej "u.s.u.s.") za okres rozliczeniowy sierpień 2015 r.
W celu weryfikacji spełniania przez ww. płatnika przesłanek do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w okresie rozliczeniowym w ZUS sierpień 2015 r., Fundusz pismem z dnia 22 sierpnia 2018 r. znak (...)zwrócił się do właściwego oddziału ZUS o udzielenie informacji, czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na FUS, FUZ oraz FP i FGŚP za wskazany powyżej okres rozliczeniowy.
W dniu 2 października 2018 r. do Funduszu wpłynęła odpowiedź udzielona przez Oddział ZUS w G. z dnia (...) września 2018 r. znak (...), z której wynika, iż składki za okres rozliczeniowy sierpień 2015 r.: FUS - zostały ostatecznie opłacone po terminie, w dniu 12 października 2015 r., FUZ - zostały ostatecznie opłacone po terminie, w dniu 12 października 2015 r., FP i FGŚP - zostały opłacone po terminie, w dniu 12 października 2015 r., a obowiązującym płatnika terminem płatności składek według deklaracji i stosownie do art. 47 ust. 1 u.s.u.s. jest termin do 15-go dnia każdego miesiąca za miesiąc ubiegły.
Na podstawie złożonych załączników INF-D-P do wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, organ stwierdził, że wnioskowi Wn-D za okres sprawozdawczy lipiec 2015 r. odpowiada deklaracja rozliczeniowa w ZUS za sierpień 2015 r., gdyż strona dokonywała wypłaty wynagrodzenia na rzecz pracowników niepełnosprawnych w miesiącu następującym po miesiącu, za który pracownik pobierał wynagrodzenie. Zastosowanie mają w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361; dalej "p.d.o.f."). Zgodnie z art. 11 ust. 1 p.d.o.f. przychodami (także ze stosunku pracy) są otrzymane bądź pozostawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze i wartości pieniężne. Podstawę naliczenia składek ZUS stanowi przychód w rozumieniu p.d.o.f. z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy. W związku z powyższym obowiązek zapłaty składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia.
Mając na uwadze powyższe, strona pismem z dnia 9 października 2018 r. znak (...)została wezwana do zwrotu środków Funduszu wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy lipiec 2015 r. Pismo zostało odebrane w dniu 12 października 2018 r. W wezwaniu wyznaczono 3-miesięczny termin na dokonanie wpłaty, pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu nienależnie uzyskanych środków z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wyznaczony termin upłynął w dniu 14 stycznia 2019 r. i do tego dnia nie nastąpiła wpłata środków wskazanych w wezwaniu.
Fundusz pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. znak (...) zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy lipiec 2015 r.
Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy w PFRON lipiec 2015 r. w kwocie 45.329,02 zł (słownie: czterdzieści pięć tysięcy trzysta dwadzieścia dziewięć złotych dwa grosze) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 3 września 2015 r. do dnia wpłaty na rachunek Funduszu.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 45 ust. 3a, art. 26a ust.1a1 pkt 3 i ust. 1a2, art. 26a ust. 4 oraz art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.).
Od powyższej decyzji spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że organ pominął kwestie terminowego poniesienia przez spółkę kosztów płacy w części dotyczącej zatrudnionych osób niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których pracodawca wnioskował o dofinansowanie.
Strona wskazała, iż przepisy art. 26a ust. 1 i ust. 1a1 ustawy o rehabilitacji ustanawiają ogólne uprawnienie pracodawcy zatrudniającego osoby niepełnosprawne do ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych oraz określają przesłankę, gdy dofinansowanie to pracodawcy nie przysługuje. Treść art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, ustanawiającego uprawnienie pracodawcy do ubiegania się o dofinansowanie, posługuje się pojęciem miesięcznego dofinansowania do "wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego". Oznacza to, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, chociaż wypłacane jest przez PFRON na podstawie jednego wniosku pracodawcy obejmującego zbiorczą kwotę dofinansowania za dany miesiąc, faktycznie ustalane jest odrębnie za każdego pracownika niepełnosprawnego.
Spółka zauważyła, iż rozporządzenie wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, określa formularz INF-D-P "Miesięczna informacja o wynagrodzeniach, zatrudnieniu, stopniach i rodzaju niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych", na podstawie którego ustalana jest kwota dofinansowania odrębnie w odniesieniu do każdego z pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których pracodawca ubiega się o dofinansowanie. Zdaniem strony, przesłanka terminowości poniesienia kosztów płacy powinna być badana odrębnie do każdego z pracowników niepełnosprawnych, jak również tylko w odniesieniu do tych pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których pracodawca ubiega się o dofinansowanie. Strona wskazała, iż przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji dotyczy braku uprawnienia do miesięcznego dofinansowania jedynie w przypadku, gdy koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, a jego przedmiotowy zakres odnosi się do sytuacji, gdy uchybiono w zakresie terminowości poniesienia kosztów płacy zatrudnionych osób niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których pracodawca ubiega się o dofinansowanie. Miesięczne dofinansowanie dotyczyć może jedynie zatrudnionych osób niepełnosprawnych, co oznacza, że Fundusz powinien zbadać terminowość poniesienia kosztów płacy w przypadku pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których pracodawca ubiegał się o dofinansowanie.
Strona wskazała, iż na kwotę kosztów płacy składa się wynagrodzenie brutto pracownika oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Ponieważ pracodawca terminowo regulował wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, w związku z tym kwota kosztów płacy poniesiona przez pracodawcę faktycznie i terminowo znacząco przewyższa kwotę dofinansowania, której zwrotu domaga się PFRON w decyzji.
Decyzją z dnia (...) maja 2019 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca 2019 r. nakazującą zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy lipiec 2015 r.
W uzasadnieniu wskazał, że art. 26a ust. 11 ustawy o rehabilitacji stanowi, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli Prezes Zarządu PFRON wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Natomiast zgodnie z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu środków dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.
Organ wskazał, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 grudnia 2012 r., miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Jednocześnie, zgodnie z art. 26a ust. 1a2 tej ustawy (obowiązującym za okresy w PFRON od grudnia 2012 r.), kwota miesięcznych należnych składek, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Z kolei koszty płacy zgodnie art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Na podstawie złożonych załączników INF-D-P do wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, organ stwierdził, że wnioskowi Wn-D za okres sprawozdawczy lipiec 2015 r. odpowiada deklaracja rozliczeniowa w ZUS za sierpień 2015 r., gdyż strona dokonywała wypłaty wynagrodzenia na rzecz pracowników niepełnosprawnych w miesiącu następującym po miesiącu, za który pracownik pobierał wynagrodzenie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 p.d.o.f. przychodami (także ze stosunku pracy) są otrzymane bądź pozostawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze i wartości pieniężne. Podstawę naliczenia składek ZUS stanowi przychód w rozumieniu p.d.o.f. z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy. W związku z powyższym obowiązek zapłaty składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. Zakład zapewnia rzetelność i kompletność informacji gromadzonych na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek w sposób uregulowany ustawą. Informacje zawarte na koncie ubezpieczonego i koncie płatnika składek prowadzonych w formie elektronicznej, które przekazane zostały w postaci dokumentu pisemnego albo elektronicznego, są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Na podstawie informacji uzyskanej z ZUS (pismo z dnia (...) września 2018 r. znak (...)) organ ustalił, w jakich dniach pracodawca opłacił składki za miesiąc 08/2015, co przedstawił w formie tabeli. Z pisma wynika, że za okres w ZUS 08/2015 (dotyczy okresu sprawozdawczego w PFRON 07/2015) część składek na FUS, FUZ i FPG została pokryta z wpłat z dnia 12 października 2015 r.
Organ zauważył, że stronę obowiązywał termin wskazany w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., tj. w przypadku okresu rozliczeniowego w ZUS 08/2015 był to termin do 15 września 2015 r. Stwierdził, że zasadą jest, iż wpłaty należnych składek dokonuje się w łącznej kwocie za wszystkich ubezpieczonych, odrębnie na poszczególne fundusze, tj. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Kolejność zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze oraz innych należności, do których poboru jest zobowiązany ZUS, jeżeli płatnik składek opłaca je i przekazuje niezgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, określało za okres objęty postępowaniem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany ZUS (Dz. U. z 2008 r. Nr 78, poz. 465 ze zm.). Zarówno w u.s.u.s. jak i ww. rozporządzeniu brak jest norm prawnych do przyznania pierwszeństwa w rozliczaniu składek na ubezpieczenia społeczne dla osób niepełnosprawnych, a potem na pozostałych zatrudnionych.
Zdaniem organu, z treści przepisów § 12 i § 14 ww. rozporządzenia wynika, że skoro na koncie płatnika E. S.A. za okres objęty postępowaniem zaewidencjonowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, informację tę należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
Organ stwierdził, że pismo z ZUS Oddział w G. z dnia (...) września 2018 r. znak (...) znajdujące się w aktach sprawy jest dokumentem urzędowym, wobec czego stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W ocenie organu, analizując definicję kosztów płacy w kontekście art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji należy stwierdzić, że uzyskanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie jest możliwe m.in., gdy nie zostały opłacone opisane powyżej składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawiera zapis, z którego wynika, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie będzie przysługiwało, jeśli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, przekraczającym 14 dni.
W związku z powyższym nie budzi wątpliwości organu, że w stosunku do strony zachodzi przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, która uniemożliwia wypłatę miesięcznego dofinansowania. Organ wskazał, że zebrał materiał dowodowy sprawy, z którego wynika, iż w przypadku strony przekroczony został 14-dniowy termin na poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy. Zauważył, że późniejsze uregulowanie należności wobec ZUS z tytułu opłacania składek, niepełne opłacenie lub brak opłacenia tych składek nie skutkuje możliwością ubiegania się o dofinansowanie. Organ dodał, że ustalił wysokość składek, które powinna opłacić strona za okres składkowy w ZUS 08/2015 z podziałem na poszczególne fundusze i wyliczył kwotę 2% składek, które pracodawca mógłby opłacić z uchybieniem terminu wskazanego w art. 26 ust. 1a1 pkt 3. Z wyliczeń wynika, że kwota składek opłacona z uchybieniem terminu za okres składkowy w ZUS (dotyczy okresu sprawozdawczego w PFRON 07/2015) wynosi powyżej 2% składek należnych za te miesiące, zatem fakt ten stanowi podstawę do żądania zwrotu dofinansowania za ww. okres.
Organ wskazał, iż wpłaty należnych składek dokonuje się w łącznej kwocie za wszystkich ubezpieczonych, odrębnie na poszczególne fundusze. Płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc nie później niż do 15-go dnia następnego miesiąca dla pozostałych płatników, czyli innych niż osoby fizyczne opłacające składki wyłącznie za siebie oraz jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe. Zgodnie zaś z § 12 ust. 5 rozporządzenia, kwoty składek na ubezpieczenia społeczne rozliczane na fundusz emerytalny, fundusz rentowy, fundusz chorobowy i fundusz wypadkowy podlegają w odniesieniu do każdego ubezpieczonego rozliczeniu, proporcjonalnie do kwoty należnych składek na dany fundusz dotyczących ubezpieczonego, do łącznej kwoty należnych składek na dany fundusz, wynikającej z rozliczenia dokonanego w deklaracji za dany miesiąc kalendarzowy. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli wpłata składek na ubezpieczenia społeczne jest niższa od kwoty należnych składek rozliczonych w deklaracji za dany miesiąc kalendarzowy, zgodnie z zasadami określonymi w § 6 ust. 1 pkt 1, w pierwszej kolejności rozlicza się ją na pokrycie należnych składek na fundusz emerytalny i na otwarte fundusze emerytalne. Przepisy te określają, iż składki na ubezpieczenia społeczne są rozliczane proporcjonalnie na każdego ubezpieczonego, bez wskazania czy wpłacona kwota w pierwszej kolejności pokrywa składki na ubezpieczenia społeczne pracowników niepełnosprawnych. Ponadto ani przepis ustawy, ani przepisy wykonawcze nie przewidują możliwości składania odrębnych deklaracji na osoby niepełnosprawne, wobec czego niemożliwym jest uznanie, że strona terminowo poniosła część kosztów płacy w postaci składek ZUS.
Organ podkreślił, że strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających terminowe opłacenie składek. W trakcie postępowania nie przedstawiła dowodów w postaci deklaracji ZUS P DRA, ZUS P RCA za pracowników niepełnosprawnych, wobec których ubiegała się o dofinasowanie, z których wynikałaby całkowita kwota obowiązkowych składek za okres składkowy w ZUS sierpień 2015 r. Wpłaty dokonane przez stronę w dniu 12 października 2015 r. zostały rozksięgowane przez ZUS zgodnie z zasadami na wszystkich zatrudnionych pracowników uwzględnionych w deklaracji ZUS DRA, wobec powyższego twierdzenie, iż wpłaty te pokryły składki za osoby niepełnosprawne w terminie wynikającym z art. 26a ust. 1a1 pkt 3, zdaniem organu jest niezasadne. Obowiązkowe składki za pracowników spółki, w tym za pracowników niepełnosprawnych, zostały opłacone ostatecznie w dniu 12 października 2015 r.
Organ wskazał, iż ustawa o rehabilitacji nie zawiera przepisu, który pozwalałby na uznanie częściowego poniesienia kosztów płacy za koszty poniesione w całości. Wobec argumentów strony, iż kwoty dofinansowania nie przekroczyły 75% faktycznie i terminowo poniesionych kosztów płacy, organ podkreślił, że system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i nie ma możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów .
Organ stwierdził, że w sprawie istotna jest terminowość opłacenia składek, natomiast pismo z ZUS z dnia (...) września 2018 r. określa terminy wpłat składek do ZUS dokonane przez stronę za okres rozliczeniowy w ZUS sierpień 2015 r. (czyli okres sprawozdawczy w PFRON lipiec 2015 r.). Wskazał ponadto, że z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, iż funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i nie ma możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów. Zdaniem organu, strona nienależnie pobrała środki PFRON wypłacone tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy w PFRON lipiec 2015 r. w kwocie 45.329,02 zł.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S.A. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- przepisu art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, poprzez jego niezastosowanie i żądanie zwrotu dofinansowania w części dotyczącej 75% kosztów płacy poniesionych przez pracodawcę faktycznie i terminowo,
- przepisów art. 7, 7a, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny, jednostronny i błędny z całkowitym pominięciem dowodów przedstawianych przez skarżącego oraz rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia (...)marca 2019 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że rozstrzygnięcie organu jest błędne i pomija kwestię terminowego poniesienia przez stronę kosztów płacy w części dotyczącej wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, objętych wnioskiem o dofinansowanie. Stwierdziła, że w miesiącu objętym postępowaniem pracodawca terminowo uregulował wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, stanowiące przedmiot wniosków o dofinansowanie, dlatego kwota kosztów płacy poniesiona przez pracodawcę faktycznie i w terminach określonych w odrębnych przepisach przewyższa kwotę dofinansowania, o które ubiegała się skarżąca. Skarżąca podniosła, że ustalenie kwoty miesięcznego dofinansowania może odnosić się do tych kosztów płacy, które pracodawca rzeczywiście poniósł.
Zdaniem skarżącej, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ wadliwie, wyłącznie w oparciu o pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, bez próby weryfikacji tych danych z informacjami strony dotyczącymi wysokości poniesionych terminowo kosztów płacy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy.
W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Kontroli Sądu podlegała decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...)maja 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia (...) marca 2019 r., nakazującą zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy lipiec 2015 r. w kwocie 45.329,02 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i ust. 1a2, art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.).
Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Stosownie do art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ww. ustawy, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, z zastrzeżeniem ust. 1a2. Na podstawie art. 26a ust. 1a2 kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc.
Jak stanowi art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Stosownie do art. 49e ust. 2 ww. ustawy, zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.
Wskazać należy, że koszty płacy oznaczają, zgodnie z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Za terminowo poniesione koszty płacy uznaje się te, które zostały poniesione w terminach wynikających odpowiednio z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (wynagrodzenie), z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (należności składkowe) oraz z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń).
W niniejszej sprawie kwestią sporną jest terminowość opłacenia należności składkowych. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 47 ust. 1 u.s.u.s., płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca – dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca – dla pozostałych płatników. Stronę obowiązywał zatem przy opłacaniu należności składkowych termin wskazany w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.
Szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych określa w niniejszej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 78, poz. 465), mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie na mocy przepisu § 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1831) – zgodnie z którym do wpłat dokonanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a więc przed dniem 1 stycznia 2018 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r., Zakład dokonuje rozliczenia dokonanej przez płatnika składek wpłaty na koncie płatnika i zaewidencjonowania danych na koncie ubezpieczonego za dany miesiąc kalendarzowy na podstawie deklaracji oraz raportów lub deklaracji korygującej i raportów korygujących, zgodnie z oznaczeniem dokonanym przez płatnika składek na dokumencie płatniczym, o którym mowa w art. 47 ust. 4a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, z uwzględnieniem § 3 ust. 4 i § 25.
Przy wykładni przepisów krajowych, w tym powołanego art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, należy uwzględnić treść przepisów unijnych, zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Zauważyć trzeba, że art. 33 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187/1) – wskazuje, że za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że wbrew stanowisku Prezesa PFRON, przepisy dotyczące dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jednoznacznie wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie wszystkich pracowników, w tym pracowników pełnosprawnych. Organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – przyjmując, że skoro na koncie płatnika za okres objęty postępowaniem ustalono wpłaty dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z przepisów odrębnych, przekraczającym 14 dni, to informację taką należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
Nieterminowe ponoszenie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1 a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, odnosi się wyłącznie do kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, a nie pracowników ogółem (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 74/19, z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 85/19, z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1511/18). Tymczasem w znajdujących się w aktach sprawy pismach ZUS wskazujących sposób rozliczenia składek, przyjętych przez organ jako materiał dowodowy w sprawie, brak jest informacji, których osób dotyczą poszczególne wpłaty. Zasadnie zatem skarżąca spółka podniosła, że organ nie otrzymał od ZUS informacji, za których ubezpieczonych składki zostały opłacone po terminie i z tego względu nieprawidłowo uznał, że koszty płacy zostały poniesione nieterminowo w odniesieniu do wszystkich osób niepełnosprawnych, objętych wnioskiem o dofinansowanie.
Reasumując, postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji zostało przeprowadzone bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie zabrakło w materiale dowodowym danych odnoszących się do konkretnych pracowników niepełnosprawnych, którym według organu pracodawca nie pokrył kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanym w przepisach terminie. Organ winien zatem uzyskać dowód oraz odnieść się do niego w decyzji na okoliczność, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie. Dowodem takim powinna być informacja o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej z osób niepełnosprawnych, objętych wnioskiem o dofinansowanie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zbada przesłankę terminowości poniesienia kosztów płacy odrębnie wobec każdego z pracowników niepełnosprawnych, do których wynagrodzenia pracodawca ubiegał się o dofinansowanie. Skoro bowiem pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił, do konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie do wszystkich pracowników.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących kwotę uiszczoną z tytułu wpisu sądowego od skargi, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 210 § 1 cytowanej ustawy.
Zdanie odrębne
UZASADNIENIE
ZDANIA ODRĘBNEGO SĘDZIEGO JADWIGI SMOŁUCHY
Mając na uwadze wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE) z 19.11.2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 5.12.2019 r. o sygn. akt III PO 7/18 powzięłam wątpliwości co do prawidłowości składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, co w konsekwencji może doprowadzić do skutecznego wzruszenia tego orzeczenia. Nie zostały przy tym podjęte żadne czynności zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.
W tej sytuacji uznałam, że procedujący w sprawie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie powinien był przystępować do rozpoznawania skargi, dopóki nie zostaną usunięte wątpliwości co do prawidłowości jego obsady.
1. Niezależne sądy i niezawiśli sędziowie są gwarantem realizacji przysługującego każdemu konstytucyjnego prawa do sądu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
2. Prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przysługuje każdemu także na mocy art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej jako: Konwencja).
3. Podkreślenia wymaga, że pozycja prawna Konwencji w polskim porządku prawnym odpowiada umowom ratyfikowanym za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (art. 241 Konstytucji RP), stąd też Konwencja jest częścią wewnętrznego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej oraz – niezależnie od pełnienia roli wskazówki interpretacyjnej przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie prawa wewnętrznego – może stanowić bezpośrednią podstawę decyzji organów krajowych, w tym sądów. Znacząca jest także zasada określona w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, z której wynika, że jeżeli postanowień Konwencji nie da pogodzić z ustawą, ma ona pierwszeństwo przed przepisami ustawy. Stosownie do art. 1 Konwencji, umawiające się państwa zobowiązane są zapewnić każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I. W konsekwencji, odmiennie niż w wypadku klasycznych umów międzynarodowych, Konwencja nie rodzi wyłącznie zobowiązań międzypaństwowych, lecz ustanawia też negatywne i pozytywne obowiązki umawiających się państw wobec podlegających ich jurysdykcji podmiotów. Inaczej mówiąc, sądy są zobligowane do dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnie przepisami Konwencji.
4. Prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu gwarantuje także prawo Unii Europejskie, a mianowicie art. 47 Karty Praw Podstawowych. Co istotne zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP jeżeli postanowień takiego aktu jak Karta Praw Podstawowych nie da pogodzić z ustawą, ma ona pierwszeństwo przed przepisami ustawy.
5. Niezawisłość i bezstronność sądu służy budowaniu zaufania społecznego do sądów, co jest kwestią zasadniczą w społeczeństwie demokratycznym (wyrok ETPCz z 10.01.2012 r., skarga nr 33530/06, Pohoska przeciwko Polsce). Przy ustalaniu, czy dany organ może zostać uznany za niezawisły w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, należy uwzględnić m.in. sposób mianowania jego członków oraz długość ich kadencji, istnienie gwarancji zabezpieczających przed naciskami z zewnątrz, ale także to, czy organ sprawia wrażenie niezawisłości (wyrok ETPCz z 30.11.2010 r., Urban przeciwko Polsce, skarga nr 23614/08). Art. 6 ust. 1 Konwencji wymaga, aby sądy były niezależne nie tylko od władzy wykonawczej i od stron postępowania, ale również od władzy ustawodawczej (wyrok ETPCz z 26.08.2003 r., Filipini przeciwko San Marino, skarga nr 10526/02). Kwestie niezawisłości i bezstronności sądu są ze sobą nierozerwalnie związane. W myśl orzecznictwa strasburskiego, sądy powinny być bezstronne nie tylko z subiektywnego punktu widzenia, ale także powinny być bezstronne obiektywnie, tj. powinny wykluczać jakiekolwiek wątpliwości co do ich bezstronności (wyrok ETPCz z 3.06.2005 r., Brudnicka i inni przeciwko Polsce, skarga nr 54723/00). Art. 6 ust. 1 Konwencji wymaga zatem, aby sąd sprawiał wrażenie niezawisłości i był obiektywnie bezstronny (wyrok ETPCz z 8.02.02010 r., McGonnell przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 28488/95; por. wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 27.02.2018 r., C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses p. Tribunal de Contas i z dnia 25.07.2018 r., C-216/18 PPU, LM; zob. także art. art. 19 ust.1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej; dalej jako: TUE).
6. Orzecznictwo ETPCz dotyczące standardu "niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą" jest bardzo obszerne. W kontekście realiów niniejszego zdania odrębnego dla zbadania dochowania wymogów płynących z art. 6 ust. 1 Konwencji wymagają rozważenia skutki ewentualnych wadliwości związanych z powołaniem sędziego do orzekania w danym sądzie, który brał udział w rozpoznaniu danej sprawy. Za "sąd" może być uznany tylko organ wykonujący "władzę sądzenia", tzn. organ, który rozstrzyga sprawy przekazane do jego kompetencji respektując zasadę państwa prawa (rule of law) i po przeprowadzeniu postępowania w sposób przewidziany prawem (m.in. wyrok ETPCz z dnia 30.11.1987 r., H. p. Belgii, skarga nr 8950/80). Organ ten musi spełniać dalsze wymogi: niezależności (w szczególności od władzy wykonawczej), bezstronności oraz warunki dotyczące czasu trwania kadencji jego członków. Procedura stosowana przez ten organ w ramach wykonywania kompetencji orzeczniczych musi oferować pewne gwarancje, z których część została wyrażona w samym art. 6 ust. 1 Konwencji (m.in. wyroki ETPCz: z dnia 23.06.1981 r., Le Compte, Van Leuven i De Meyere p. Belgii, skargi nr 7299/75, 7496/76; z dnia 29.04.1988 r., Belilos p. Szwajcarii, skarga nr 10328/83; z dnia 8.06.2006 r., Woś p. Polsce, skarga nr 22860/02; z dnia 3.04.2013 r., Julius Kloiber Schlachthof gmbh i inni p. Austrii, skargi nr 21565/07, 21572/07, 21575/07 i 21580/07). W orzecznictwie ETPCz wskazuje się też, że sformułowanie "sąd ustanowiony ustawą" należy rozumieć jako wymagające tego, aby krajowy porządek normatywny regulował za pomocą norm prawnych fundamentalne zagadnienia dotyczące organizacji i funkcjonowania danego organu. Kwestie te nie mogą być rozstrzygane arbitralnie. Sąd musi zatem zostać powołany na mocy przepisów, a także w ten sam sposób musi zostać określona jego właściwość (m.in. wyrok ETPCz z dnia 28.11.2002 r. w sprawie Lavents p. Łotwie, skarga nr 58442/00). Co do zasady powyższe kwestie powinny być regulowane w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i uchwalonych przez władzę ustawodawczą (m.in. wyrok ETPCz z dnia 11.07.2006 r. w sprawie Gurov p. Mołdawii, nr skargi 36455/02).
8. Z punktu widzenia wątpliwości co do prawidłowości obsady Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na dwa aspekty:
1) "prawa do sądu ustanowionego ustawą" w kontekście dopuszczenia do orzekania osoby, co do której istnieją wątpliwości co do jej uprawnienia do orzekania;
2) wymogów procedury powołania na sędziego w kontekście zagwarantowania przymiotu niezawisłości.
9. Prawo do "sądu ustanowionego ustawą" oznacza, że w społeczeństwie demokratycznym organizacja sądownictwa, rozumiana jako powołanie sędziów i wskazanie właściwości sądów, nie może być pozostawiona władzy wykonawczej, ale winna być uregulowana przez prawo przyjęte przez parlament (m.in. wyrok ETPCz z 28.11.2002 r., Lavents p. Łotwie, skarga nr 58442/00). Wymóg ustawowego uregulowania podstaw funkcjonowania sądów obejmuje także sposób wyznaczenia składu orzekającego w konkretnej sprawie. W konsekwencji, jeżeli w składzie orzekającym znajdują się członkowie nieupoważnieni w myśl prawa krajowego do pełnienia ich funkcji, to dochodzi do naruszenia prawa do "sądu ustanowionego ustawą". ETPCz oceniał tę kwestię przede wszystkim w kilku orzeczeniach wydanych wobec Rosji, a dotyczących zarzutów nieprawidłowości przy wyborze ławników (wyrok ETPCz z dnia 4.03.2003 r., w sprawie Posokhov p. Rosji, skarga nr 63486/00; wyrok ETPCz z dnia 23.04.2009 r., w sprawie Moskovets p. Rosji, skarga nr 14370/03; wyrok ETPCz z dnia 14.06.2011 r., w sprawie Sevanstyanov p. Rosji, skarga nr 75911/01). We wszystkich orzeczeniach dotyczących tej kwestii w zasadzie każde naruszenie ustawowych wymogów dotyczących wyboru ławników i sposobu wyznaczania ich do konkretnego składu orzekającego skutkowało stwierdzeniem naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji.
10. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym Polski, ETPCz wypowiedział się już co do wątpliwości w zakresie zgodności z art. 6 Konwencji w sytuacji, w której w sprawie karnej orzekał sąd, w którego składzie zasiadał sędzia nieprawidłowo delegowany do rozpoznania sprawy (wyrok ETPCz z dnia 25.10.2011 r., sprawa Richert p. Polsce, skarga nr 54809/07). Została także oceniona z punktu widzenia art. 6 Konwencji sytuacja, w której wyznaczono sędziego do konkretnej sprawy z naruszeniem wymogów art. 351 § 1 k.p.k. w jego pierwotnym brzmieniu (wyrok ETPCz z dnia 12.04.2018 r., sprawa Chim i Przywieczerski p. Polsce, skargi nr 36661/07 i 38433/07). W sprawie Richert p. Polsce ETPCz stwierdził naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji. Trybunał przyjął założenie o wystąpieniu w sprawie bezwzględnej przyczyny odwoławczej (odpowiednika nieważności w postępowaniu sądowoadministacyjnym i cywilnym) pomimo istniejących w tej kwestii wątpliwości w polskim systemie prawnym związanych z interpretacją art. 77 Prawa o ustroju sądów powszechnych. To założenie pozwoliło następnie Trybunałowi na sformułowanie tezy, że Sąd Najwyższy miał obowiązek zbadać kwestię należytej obsady sądu z urzędu, poza granicami wniesionej kasacji. Wskazany wyrok ETPCz stał się podstawą wznowienia postępowania karnego przez Sąd Najwyższy na podstawie art. 540 § 3 k.p.k. (sprawa III KO 58/13). Z kolei w sprawie Chim i Przywieczerski p. Polsce ETPCz podał w wątpliwość pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17.11.2005 r., I KZP 43/05, że "wyznaczenie składu sądu z naruszeniem reguł określonych w art. 350 § 1 k.p.k. i art. 351 § 1 k.p.k. stanowi względną przyczynę odwoławczą, o której mowa w art. 438 pkt 2 k.p.k.". ETPCz twierdząc, że sąd pierwszej instancji, który rozpoznawał sprawę skarżących, nie może być uznawany za sąd ustanowiony ustawą, de facto uznał, że mogła wystąpić w tym wypadku bezwzględna przyczyna odwoławcza. Tym samym ETPCz nie podzielił stanowiska sądów polskich, że stwierdzone naruszenie nie miało wpływu na treść orzeczenia. Trybunał uznał naruszenie prawa do sądu ustanowionego ustawą za uchybienie na tyle poważne, że wymagało ono naprawienia (por. wyrok ETPC z dnia 11.07.2006 r. w sprawie Gurov przeciwko Mołdawii, skarga nr 36455/02; wyrok ten zapadł na tle sprawy, w której w składzie orzekającym orzekał sędzia, który został powołany do pełnienia urzędu na 10 lat, a sąd krajowy orzekł po upływie tego okresu).
11. ETPCz podchodzi bardzo rygorystycznie do obowiązku przestrzegania przez państwa - strony Konwencji reguł dotyczących wyznaczania składów orzekających (w tym nawet dość technicznych związanych z zasadami losowania członków składu orzekającego) oraz reguł związanych z określaniem granic temporalnych orzekania sędziego w danym sądzie (w ramach ustawowo przewidzianej kadencji czy też delegacji do pełnienia obowiązków w innym sądzie). Ich naruszenie jest jednolicie i jednoznacznie kwalifikowane przez ETPCz jako naruszenie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą (art. 6 ust. 1 Konwencji).
12. Jak chodzi o wymogi procedury powołania na sędziego w kontekście zagwarantowania przymiotu niezawisłości, ETPCz krytycznie ocenia te sytuacje, w których uwarunkowania instytucjonalne związane z prawidłowo przeprowadzoną procedurą wyboru osób sprawujących wymiar sprawiedliwości nie dają gwarancji ich niezawisłości. W tym kontekście warto przytoczyć wyroki ETPCz w sprawach: Brudnicka i inni p. Polsce oraz przede wszystkim Henryk Urban i Ryszard Urban p. Polsce. W pierwszej z wymienionych spraw, dotyczącej izb morskich, wskazano, że istotne znaczenie ma ocena związków strukturalnych między sądem i sędziami a organami pozostałych władz, które de facto mogą powodować, że powstała między powołującym a sędziami zależność hierarchiczna, która wyklucza niezależność (wyrok ETPCz z dnia 3.03.2005 r. w sprawie Brudnicka i inni p. Polsce, skarga nr 54723/00; por. też: wyrok ETPCz z dnia 29.04.1988 r. w sprawie Belilos p. Szwajcarii, skarga nr 10328/83). W drugiej z przywołanych spraw przedmiotem oceny ETPCz był natomiast status asesora sądowego w Polsce w kontekście istnienia wystarczających gwarancji jego niezależności. Trybunał strasburski przyjął, że pozycja prawna asesora sądowego nie dawała wystarczających gwarancji, które pozwalały uznać, że zapewnione zostało prawo jednostki do rozpoznania sprawy przez niezależny sąd. W tym zakresie ETPCz podzielił stanowisko wyrażone wcześniej przez polski Trybunał Konstytucyjny.
12. Kluczowe znaczenie dla ustalenia znaczenia wadliwości procesu powoływania sędziów dla dochowania wynikającego z art. 6 ust. 1 Konwencji standardu sądu ustanowionego ustawą ma jednak wyrok ETPCz z dnia 12.03.2019 r. w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson p. Islandii (skarga nr 26374/18). Wyrok ten jest o tyle ważny, że ETPCz po raz pierwszy wypowiedział się w nim in extenso o wpływie wadliwości procedur wyboru sędziów na uprawnienie jednostki z art. 6 ust. 1 Konwencji. Trybunał strasburski, analizując znaczenie ustalonych wad procesu nominacyjnego sędziego islandzkiego Sądu Apelacyjnego, który następnie rozpoznawał sprawę karną skarżącego, w pierwszej kolejności odnotował, że skarżący kwestionował w związku z powyższym zagwarantowanie mu prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. Zarzuty te zostały ostatecznie rozpoznane przez islandzki Sąd Najwyższy, który stwierdził, że zaistniałe w procesie wyboru sędziego orzekającego w sprawie skarżącego uchybienia nie skutkowały nieważnością jego powołania, a w związku z tym nie mogą być podstawą do kwestionowania zagwarantowania oskarżonemu prawa z art. 6 ust. 1 Konwencji. ETPCz podkreślił jednak, że rekonstruując w ogólności sposób rozumienia wymogu ustanowienia sądu ustawą z art. 6 ust. 1 Konwencji należy zauważyć, że ma on gwarantować, iż organizacja wymiaru sprawiedliwości w społeczeństwie demokratycznym nie będzie zależała od dyskrecjonalnych decyzji egzekutywy, ale będzie regulowana normami prawnymi przyjmowanymi przez parlament. W tym kontekście istotny jest zatem związek wymogu ustanowienia sądu ustawą z wymogiem niezależności i bezstronności sądu. Zdaniem ETPCz w sytuacji, w której dochodzi do rażącego naruszenia prawa krajowego w procesie wyboru sędziów, nie można twierdzić, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na poszanowanie wynikającego z art. 6 ust. 1 Konwencji standardu rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą. Oceniając charakter naruszenia prawa z perspektywy możliwości zakwalifikowania go jako rażącego, należy rozważyć, czy owo naruszenie jest fundamentalnej natury i czy pogwałcone normy stanowią integralną część regulacji dotyczących ukształtowania i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Rażące naruszenie prawa oceniane jest przez pryzmat charakteru i ciężaru gatunkowego danej wadliwości. Ponadto wzięcia pod uwagę wymaga, czy naruszenie reguł wyboru sędziów było umyślne albo czy stanowiło przynajmniej wyraźne zlekceważenie mających zastosowanie w danej sprawie norm prawa krajowego. ETPCz wskazał także na bardzo ważne tło, na którym dokonywana jest powyższa ocena. Jest nim bowiem rosnące znaczenie zasady podziału władzy i konieczność ochrony niezależności sędziowskiej.
ETPCz podniósł, że należy odróżnić ocenę dokonywaną na podstawie prawa krajowego i zmierzającą do weryfikacji, czy powołanie danego sędziego w kontekście całokształtu procedury przewidzianej przez przepisy krajowe było ważne i skuteczne od oceny tego, czy proces ten i zaistniałe w jego trakcie naruszenia prawa nie powinny zostać ocenione jako rażące na potrzeby weryfikacji dochowania standardu prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji.
W przypadku stwierdzenia, że wadliwości procesu wyboru sędziów powodują naruszenie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą nie jest wymagana dodatkowa weryfikacja, czy powyższa wadliwość skutkowała nierzetelnością postępowania w sprawie skarżącego. Nie ma zatem potrzeby badania wpływu naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą na rzetelność konkretnego postępowania, w którym występował skarżący i sam fakt niezapewnienia ustanowienia sądu ustawą decyduje o naruszeniu standardu konwencyjnego.
ETPCz wywiódł, że mając na względzie znaczenie niezależności sądownictwa, w szczególności od pozostałych dwóch władz, należy przyjąć, że zaistniałe w toku procesu selekcyjnego uchybienia miały charakter rażących naruszeń prawa. W toku postępowania mającego za przedmiot wybór sędziów Sądu Apelacyjnego władza wykonawcza wykroczyła poza ramy uprawień przyznanych jej w obowiązującym prawie, którego celem było zrównoważenie wpływu poszczególnych władz na powołanie sędziów, co łącznie z uchybieniem popełnionym w toku procedowania w parlamencie sprawiło, że zaistniałych wadliwości nie można było zlekceważyć. Naruszyły one bowiem samą istotę zasady, zgodnie z którą sąd ma być ustanowiony ustawą, która z kolei stanowi jedną z podstawowych składowych zasady rządów prawa.
We wspólnym zdaniu odrębnym sędziów Lemmensa i Grito do wyroku ETPCz z dnia 12.03.2019 r. w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson p. Islandii, wskazano, że kluczowe znaczenie dla ich oceny skutków związanych z rażącym naruszeniem reguł ustanowienia sądu ma rodzaj wad, które miały miejsce w procedurze kreacyjnej. Rozważenia bowiem wymaga istnienie granicy, po przekroczeniu której można uznać powołanie sędziów za "nieakt". Składający zdanie odrębne sędziowie przyjęli, że dopóki powołanie osoby na funkcję sędziego nie zostanie unieważnione, jest ona w pełni wyposażona w kompetencje przynależne pełnionej funkcji. Wymaga tego zasada pewności prawa. Tym niemniej, także według składających zdanie odrębne, zachodzą szczególne przypadki, w których naruszenia będą tego rodzaju, że samo w sobie przesadzają o niewystarczalności umocowania składu sądu. Tak będzie m.in. wówczas, gdy brak poszanowania norm prawa krajowego w zakresie powoływania sędziów prowadzi w konsekwencji do zasiadania w składzie sądu osoby, która nie ma (bądź nie ma już) statusu sędziego lub nie mogła zostać powołana na urząd sędziego.
14. Reasumując dotychczasowe rozważania, wskazuję, że z orzecznictwa ETPCz niewątpliwie wynika, iż rażące naruszenie wynikających z prawa krajowego wymogów związanych z powołaniem danej osoby na stanowisko sędziego skutkuje stwierdzeniem naruszenia prawa skarżącego do "sądu ustanowionego ustawą" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. Za rażące naruszenie prawa Trybunał strasburski uznaje naruszenie podstawowych dla ukształtowania i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości uregulowań prawnych. Istotną rolę w ocenie owego rażącego charakteru odgrywa także umyślność naruszenia prawa i to, czy zaistniałe naruszenie jest przejawem wyraźnego zlekceważenia mających zastosowanie w danej sprawie norm prawa krajowego. ETPCz skłonił się przy tym ku stanowisku, że ma uprawnienie do autonomicznej oceny wadliwości procedury nominacyjnej sędziów z perspektywy art. 6 Konwencji.
15. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w kontekście konstytucyjnego i konwencyjnego prawa do sądu, a także w kontekście ważności postępowania przeprowadzonego w obecnie rozpoznawanej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, powzięłam uzasadnione i wciąż nieusunięte wątpliwość co do znaczenia ewentualnej wadliwości procesu nominacyjnego asesora sądowego zasiadającego w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Konieczność rozważenia tej kwestii wynikła z udziału w procedurze konkursowej przeprowadzonej przez organ pełniący aktualnie funkcję Krajowej Rady Sądownictwa (dalej jako: KRS), której skład osobowy został ukształtowany w wyniku wyboru przez Sejm RP piętnastu sędziów w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3 ze zm.).
16. Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek KRS, na czas nieoznaczony. Szczegółowy tryb procedowania w sprawach dotyczących powołania na stanowisko sędziego w różnych sądach jest regulowany: ustawą z dnia 12.05.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 84 – dalej u.K.R.S.) oraz ustawami ustrojowymi: ustawą z dnia 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. j.w. – dalej u.S.N.), ustawą z dnia 21.07.2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 52 ze zm.), ustawą z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2018 r., 2107 ze zm.) i ustawą z dnia 21.08.1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1921 ze zm.).
17. Istotny dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do prawidłowości składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego procedującego w rozpoznawanej sprawie jest zatem status KRS, w tym skład osobowy tego organu i sposób wyłaniania jego członków.
18. Zagadnienia te były przedmiotem pytań prejudycjalnych skierowanych przez Sąd Najwyższy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18.
19. W wyroku z 19.11.2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 TSUE stwierdził jednoznacznie, że wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim wyrażonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego. Gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów.
Trybunał podkreślił, że stopień niezależności KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu zadań powierzonych jej przez ustawodawstwo krajowe jako organowi, któremu na mocy art. 186 Konstytucji RP powierzono misję stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. Wskazał, że do sądu kierującego pytanie prejudycjalne będzie należało ustalenie – na podstawie wszystkich okoliczności zarówno faktycznych, jak i prawnych, dotyczących zarazem okoliczności, w jakich członkowie KRS zostali wybrani, oraz sposobu, w jaki organ ten konkretnie wypełnia wyznaczoną mu rolę – czy KRS daje wystarczające gwarancje niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Trybunał podkreślił, że w uzasadnieniu pytania prejudycjalnego powołano się na szereg czynników, które zdaniem sądu pytającego mogą wzbudzać wątpliwości co do niezależności KRS. W tym względzie, o ile pojedynczo każdy z wyróżnionych w ten sposób przez ten sąd czynników może sam w sobie nie podlegać krytyce i wchodzić w tym wypadku w zakres kompetencji państw członkowskich oraz dokonywanych przez nie wyborów, o tyle ich zbieg, w połączeniu z okolicznościami, w jakich wyborów tych dokonano, może jednak prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezależności organu biorącego udział w procedurze powoływania sędziów, nawet jeżeli taki wniosek nie nasuwałby się, gdyby czynniki te były rozpatrywane oddzielnie.
Przyjąwszy takie zastrzeżenie, Trybunał wskazał, że wśród czynników wymienionych przez sąd odsyłający istotne do celów takiej całościowej oceny mogą okazać się następujące okoliczności: po pierwsze okoliczność, że KRS w nowym składzie została utworzona w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu; po drugie, okoliczność, że chociaż 15 członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, to obecnie są oni desygnowani przez organ władzy ustawodawczej spośród kandydatów, którzy mogą być zgłaszani przez grupę 2000 obywateli lub 25 sędziów, co sprawia, że taka zmiana prowadzi do zwiększenia liczby członków KRS z nadania sił politycznych lub przez nie wybranych do 23 z 25 członków, których liczy ten organ; a także, po trzecie, występowanie ewentualnych nieprawidłowości, jakimi mógł zostać dotknięty proces powoływania niektórych członków KRS w nowym składzie – nieprawidłowości, o których wspomina sąd odsyłający i których weryfikacji sąd ten będzie zobowiązany dokonać, jeśli zajdzie tego potrzeba.
Trybunał podkreślił, że do celów rzeczonej całościowej oceny sąd odsyłający może także zasadnie uwzględnić sposób, w jaki wspomniany organ wypełnia swoje konstytucyjne zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz wykonuje swoje poszczególne kompetencje, a w szczególności, czy czyni to w sposób, który może podać w wątpliwość jego niezależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Wyrażone wyżej wątpliwości wymagają oceny istnienia mandatu sędziowskiego, tj. uprawnienia do zajmowania stanowiska sędziego bądź asesora sądowego i wykonywania władzy sędziowskiej. Mandat ten ma swoje umocowanie w akcie powołania wręczanym przez Prezydenta RP, po przeprowadzeniu postępowania konkursowego przed KRS i przedstawieniu przez KRS danej osoby z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego bądź asesora sądowego.
TSUE przesądził, że ustrój i skład KRS może podlegać badaniu z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej (w szczególności art. 19 TUE i art. 47 KPP). Oznacza to, że proces nominacji sędziów przy udziale KRS musi spełniać wymogi niezbędne do uzyskania przez obywateli skutecznej ochrony sądowej. Wszystkie polskie sądy i ich składy muszą więc odpowiadać standardom określonym w wyroku, gdyż są one sądami unijnymi (w zakresie swojej właściwości stosują prawo UE).
Co niezwykle istotne i kluczowe dla niniejszego zdania odrębnego, z treści wyroku Trybunału wynika również wniosek (por. pkt od 158 do 161), że każdy sąd ma kompetencję do oceny, czy skład rozpoznający sprawę z udziałem sędziego powołanego na podstawie uchwały obecnej KRS spełnia standardy niezależności wynikające z prawa unijnego. Ponieważ w omawianym orzeczeniu TSUE wskazał, że nieprawidłowości w procedurze powoływania sędziów mogą wpływać na niezależność sądów wymaganą przez prawo unijne, stąd wyrok ten ma dużo szersze znaczenie w kontekście polskiego systemu prawnego. W razie niespełnienia kryteriów opisanych w wyroku TSUE nominacje sędziowskie dokonane z udziałem KRS w obecnym składzie będą mogły zostać potencjalnie uznane za dokonane z naruszeniem prawa unijnego, tj. zasady skutecznej ochrony sądowej.
20. Art. 187 Konstytucji RP określił skład KRS przesądzając, że ma on wymiar "ponadkorporacyjny". W skład KRS wchodzą przedstawiciele władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz przedstawiciele środowiska sędziowskiego. Spośród jej członków wybieranych przepis wyraźnie wskazał, że posłów i senatorów – członków KRS wybiera, odpowiednio, Sejm i Senat. Pomimo braku literalnego wskazania w przepisie sposobu wyboru piętnastu członków spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, w dotychczasowej praktyce konstytucyjnej nie budziło wątpliwości, że wybór ten jest dokonywany przez organy przedstawicielskie sędziów. Takie rozumienie znalazło swój wyraz w art. 11 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu obowiązującym do 21.06.2017 r.
Warunkiem realizacji wyznaczonego Konstytucją zadania Rady, w tym także w zakresie decydowania o personalnej obsadzie stanowisk sędziowskich, jest zachowanie niezależności KRS względem innych organów władzy. Tym należy tłumaczyć przyjęte w art. 187 Konstytucji RP, znajdujące oparcie w praktyce konstytucyjnej, rozwiązanie, że wchodzący w skład KRS sędziowie wybierani są przez gremia sędziowskie.
Obowiązujące od 17.01.2018 r. rozwiązanie, zawarte w art. 9a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, zgodnie z którym sędziów do Rady wybiera Sejm RP, pozostaje w sprzeczności z dotychczasowymi, demokratycznymi standardami. Wprowadza polityczną procedurę przy kształtowaniu składu tego organu w zakresie dotyczącym reprezentantów środowiska sędziowskiego. Decyduje o tym nie tylko sama reguła wyboru sędziów – członków KRS przez czynnik polityczny, lecz także szczegółowe rozwiązania w procedurze wyłaniania kandydatów na tych członków: 1) oddanie wyboru klubom poselskim (art. 11d ust.1 i 2 ww. ustawy), 2) oddanie selekcji kandydatów Prezydium Sejmu i komisji sejmowej (art. 11d ust. 3 i 4 ustawy).
Sposób powołania aktualnej Krajowej Rady Sądownictwa, w tym wybór sędziów – członków Rady, zdaje się wskazywać, że w zdecydowanej większości składa się ona z członków reprezentujących władzę wykonawczą i ustawodawczą.
W orzecznictwie wskazano także, że arbitralność decyzji politycznej przy wyborze spośród sędziów członków KRS oraz domniemanie o ich powiązaniu z czynnikiem politycznym znajduje potwierdzenie w dążeniu władzy wykonawczej i ustawodawczej do utajnienia list sędziów, którzy udzielili poparcia kandydatom (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 7.10.2019 r., sygn. akt I ACa 649/19).
W tym kontekście, co oczywiste, należy odwołać się także do konsekwentnie ignorowanego przez organy władzy ustawodawczej i wykonawczej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.6.2019 r. sygn. akt I OSK 4282/18, którym zaakceptowano uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Szefa Kancelarii Sejmu w części odmawiającej udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia.
21. W mojej ocenie, biorąc pod uwagę wskazane wątpliwości dotyczące statusu prawnego organu pełniącego obecnie funkcje KRS, zachodzi uzasadniona obawa, że w postępowaniu nominacyjnym prowadzonym w oparciu o uchwałę KRS nr 385/2018 z 20 września 2019 r., w którym doszło do powołania asesora sądowego zasiadającego w rozpoznającym sprawę składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mogło dojść do takiego naruszenia prawa, o jakim mowa w orzecznictwie ETPCz w kontekście art. 6 ust. 1 Konwencji i na jakie zwrócono uwagę w przywołanym wyroku TSUE w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. Wadliwość ta, co podkreślam z cała mocą, ma przy tym charakter systemowy a nie jednostkowy.
22. Dzieje się tak tym bardziej, że 5.12.2019 r. Sąd Najwyższy wydał wyrok w pierwszej z trzech spraw, w których przedstawiono Trybunałowi Sprawiedliwości UE pytania prejudycjalne dotyczące niezależności Izby Dyscyplinarnej SN i Krajowej Rady Sądownictwa. Omawiany wcześniej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tej sprawie zapadł 19.11.2019 r.
Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt III PO 7/18 z odwołania sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z 27.07.2018 r., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uchylił uchwałę KRS w przedmiocie dalszego zajmowania stanowiska sędziego NSA. SN oddalił również wniosek prezesa Izby Dyscyplinarnej SN z 10.10.2018 r. o przekazanie sprawy według właściwości do Izby Dyscyplinarnej.
Jak wynika z komunikatu prasowego umieszczonego na stronie internetowej Sądu Najwyższego (w dacie sporządzania niniejszego uzasadnienia zadania odrębnego pisemne motywy wyroku Sadu Najwyższego nie zostały jeszcze opublikowane) ustne motywy rozstrzygnięcia, które SN wygłosił na sali rozpraw, sprowadzają się do następujących ośmiu tez:
a) wykładnia zawarta w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 listopada 2019 r. wiąże każdy sąd w Polsce, a także każdy organ władzy państwowej;
b) wyrok TSUE wyznacza jednoznaczny i precyzyjny standard oceny niezawisłości i bezstronności sądu, jaki obowiązuje we wszystkich krajach Unii Europejskiej, w tym w Polsce;
c) każdy sąd w Polsce, w tym Sąd Najwyższy, ma obowiązek z urzędu badać czy standard przewidziany w wyroku TSUE jest zapewniony w rozpoznawanej sprawie;
d) wykonując ten obowiązek Sąd Najwyższy stwierdził, że KRS w obecnym składzie nie jest organem bezstronnym i niezawisłym od władzy ustawodawczej i wykonawczej;
e) Sąd Najwyższy uznaje, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest sądem w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, a przez to nie jest sądem w rozumieniu prawa krajowego;
f) Polska, przystępując do Unii Europejskiej, zgodziła się na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym (co zostało przypomniane w pkt 157 wyroku TSUE);
g) prymat prawa Unii skutkuje tym, że każdy organ państwa członkowskiego ma obowiązek zapewnić pełną skuteczność norm prawa Unii (pkt 158 wyroku TSUE), aż do pomijania niezgodnych przepisów prawa krajowego (pkt 160).
h) dlatego Sąd Najwyższy z pominięciem Izby Dyscyplinarnej rozpoznał merytorycznie sprawę powoda.
23. Sposób powoływania sędziów sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz asesorów sądowych sądów administracyjnych w oparciu o aktualnie obowiązujące w prawie polskim reguły, a także wynikające stąd ukształtowanie składów sądów, może mieć kluczowe znaczenie nie tylko dla oceny statusu sędziego powołanego z udziałem wskazanego organu, ale także dla oceny skutków orzeczniczej działalności tak obsadzonych sądów.
W orzecznictwie podnoszono już, że dylemat przed jakim stają sędziowie dotyczy tego, czy sędzia legitymowany konstytucyjnie i sąd krajowy prawidłowo umocowany ma ograniczyć się do podporządkowania literze ustaw kształtowanej wolą i siłą decydenta (władzy wykonawczej i ustawodawczej) w imię pewności prawa, dla zachowania własnego spokoju i bezpieczeństwa, czy też, w imię ochrony wyższych dóbr jego obowiązkiem jest sprzeciw i odmowa podporządkowaniu się jawnym naruszeniom (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 7.10.2019 r., sygn. akt I ACa 649/19). Podstawę tego sprzeciwu, co podkreślam, stanowią nie tylko przepisy Konstytucji RP ale także Konwencja w rozumieniu nadanym jej orzecznictwem ETPCz oraz prawo UE, w szczególności Karta Praw Podstawowych, wykładane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W przytoczonych wcześniej okolicznościach, biorąc pod uwagę formalny brak potwierdzenia braku wadliwości powołania asesora sądowego zasiadającego w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wciąż zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy mamy w takim wypadku do czynienia ze składem sądu, w którym uczestniczy osoba uprawniona w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 271 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie czy skład taki jest sądem niezawisłym, bezstronnym i ustanowionym ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE.
W orzecznictwie TSUE wskazano, że w przypadku wątpliwości co do prawidłowości składu orzekającego w pierwszej instancji, zarzut oparty na nieprawidłowym składzie orzekającym, jako dotyczący bezwzględnej przeszkody procesowej, winien być badany przez sąd odwoławczy z urzędu (wyrok TSUE z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in, C-341/06 P i C-342/06). Na gruncie prawa krajowego należy wskazać w tym kontekście na treść art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Okoliczność, że w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona jest także podstawą do wzięcia jej pod rozwagę z urzędu w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) lub do wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga o wznowienie postępowania (art. 271 pkt 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że nieważność postępowania zachodzi w każdym wypadku, gdy skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa (uchwała SN z 18.12.1969 r., III CZP 119/68), przy czym w pojęciu "skład sądu" musi się mieścić i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia. Przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego były m.in. oceny dotyczące udziału w składach orzekających sędziów delegowanych. W przypadku naruszenia przepisów ustawowych co do uprawnienia sędziego delegowanego do udziału w składzie oznaczonego sądu jednoznacznie przyjmowano skutek nieważności postępowania (wyrok SN z 14.04.2004 r., III SK 26/04; postanowienie SN z 19.12.1979 r., IV CR 435/79). Zasadne jest zatem stwierdzenie, że skład sądu jest niewłaściwy w każdym wypadku, gdy pozostaje w sprzeczności z przepisem ustawy, a pojęcie "składu sądu" mieści w sobie także właściwą obsadę osobową.
24. Akceptując argumentację przedstawioną w ustnych motywach wyroku Sądu Najwyższego z 5.12.2019 r. w sprawie o sygn. akt III PO 7/18 oraz tezy opublikowane w komunikacie 5.12.2019 r. na stronie internetowej Sądu Najwyższego www.sn.pl (a dla rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych znaczenie mogą mieć tezy z pkt. 1) – 4) oraz 6) – 7) nie przekonuje mnie zarazem stanowisko wyrażone w wydanym jednoosobowo postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.11.2019 r. w sprawie o sygn. akt I OZ 550/19. Istota tego stanowiska sprowadza się do stwierdzenia, że: "skoro kandydat na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego został powołany przez Prezydenta RP do pełnienia urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być osobą nieuprawnioną, o której mowa w art. 271 pkt 1 p.p.s.a.". Postanowienie to, pomimo że wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc niewątpliwie sąd stosujący prawo europejskie, już po upublicznieniu motywów wyroku TSUE z 19.11.2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 w najmniejszym stopniu nie odnosi się do tez wskazanych w wyroku TSUE.
25. Jednocześnie z całą mocą podkreślam, że aktualny sposób powoływania sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sędziów sądów administracyjnych i asesorów sądowych sądów administracyjnych w wielu aspektach proceduralnych (innych niż opiniowanie przez KRS) różni się od procedury powoływania sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów wojskowych. Z tej przyczyny dotyczące tej materii orzeczenia Sądu Najwyższego nie mają i nie będą miały automatycznego przełożenia na wyjaśnienia wątpliwości co do statusu prawnego niektórych sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych. W celu usunięcia przedstawionych wątpliwości konieczna będzie natomiast stanowcza wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu, którego wynik będzie wiązał inne składy rozstrzygające.
26. Ponieważ taka wypowiedź wciąż nie istnieje, moje aktualne wątpliwości co do prawidłowości obsady sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w kontekście tego, czy nie zachodzi w niej okoliczność skutkująca nieważnością postępowania (art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a.) i dająca podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 271 pkt 1 p.p.s.a., nie zostały usunięte.
27. Okoliczność ta spowodowała zgłoszenie niniejszego zdania odrębnego na podstawie art. 137 § 2 p.p.s.a.