V SA/Wa 1244/19

V SA/Wa 1244/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1019/20 - Wyrok NSA z 2024-03-26
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, Protokolant - st. spec. Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę. c.v.s.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. (dalej – "Strona" lub "Skarżący", "Wnioskodawca") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej – "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ II instancji") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej - "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR", "organ I instancji") z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
Skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016. [...] kwietnia 2017 r. organ przeprowadził oględziny deklarowanych do płatności działek rolnych, na podstawie których stwierdzono nieprawidłowości dotyczące zadeklarowania powierzchni większej niż stwierdzona. Nieprawidłowości dotyczyły zawyżenia powierzchni działek rolnych E, F,G, I, J, tj.:
- 1.49 ha w strefie nizinnej II,
- 0,58 ha w strefie nizinnej I.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Kierownik Biura
Powiatowego ARiMR przyznał Wnioskodawcy płatność ONW strefa nizinna I w
wysokości 572,80 zł oraz odmówił przyznania płatności ONW w strefie nizinnej II i nałożył
sankcję w wysokości 389,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.
Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR, decyzją z [...]
września 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wyrokiem z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2051/17 Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...]
września 2017 r. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że organ odwoławczy
wydając decyzję, utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura, nie
dokonał pełnej weryfikacji zarzutów podniesionych przez skarżącego i nie
zweryfikował dokładnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – organ
nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu braku uwzględnienia w płatnościach
działki B1, z uzasadnienia decyzji nie wynika, który materiał dowodowy był istotny
dla rozpatrzenia sprawy, w uzasadnieniu kilkakrotnie wskazano nieprawidłowe
nazwisko i imię wnioskodawcy oraz odwołano się do protokołu kontroli
dotyczącego innego gospodarstwa, a ponadto organ II instancji posiłkował się w
dużej mierze stanowiskiem organ I instancji. Sąd zalecił by organ przy ponownym
rozpoznaniu sprawy dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie
materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz wziął pod
uwagę okoliczności wskazywane w toku postępowania przez stronę skarżącą.
[...] października 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję
nr [...], którą uchylił rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego
ARiMR z [...] czerwca 2017 r. i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR
decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r., przyznał wnioskodawcy płatność
ONW strefa nizinna I w wysokości 572,80 zł oraz odmówił przyznania płatności ONW w
strefie nizinnej II i nałożył sankcję w wysokości 389,40 zł.
Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie.
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego
ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownik Biura z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu
organ II instancji wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2017 r. na działkach Skarżącego stwierdzono uchybienia dotyczące przestrzegania warunków
prowadzenia działalności rolniczej, tj. na działkach rolnych:
- E położonej na działce ewidencyjnej od [...] do [...] widoczne jest częściowe
wieloletnie zadrzewienie oraz bardzo uboga roślinność lub jej całkowity brak,
charakterystyczna dla gruntów odłogowanych. Widoczna jest również roślinność
wieloletnia zaschnięta oraz podjęte prace polegające na usuwaniu drzew,
- F położonej na działce ewidencyjnej [...] widoczna jest roślinność wieloletnia zaschnięta
oraz zakrzaczenia i zadrzewienia,
- G położonej na działce ewidencyjnej [...], [...], [...] widoczna jest roślinność wieloletnia
zaschnięta oraz zakrzaczenia. Na części działki zaschnięta roślinność charakterystyczna
dla terenów podmokłych,
- I położonej na działce ewidencyjnej [...], [...], [...] widoczna jest roślinność wieloletnia
zaschnięta charakterystyczna dla terenów odłogowanych,
- J położonej na działce ewidencyjnej [...] widoczna jest droga dojazdowa oraz roślinność
wieloletnia zaschnięta.
Wskazano, że wobec powyższego, organ II instancji nie dał wiary wyjaśnieniom Strony o
użytkowaniu w roku 2016 deklarowanych gruntów na powierzchni wskazanej we wniosku.
Nie dał również wiary dołączonemu do odwołania oświadczeniu T. Z.
bowiem jest ono sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podkreślono, że
treść oświadczenia T. Z. jest ogólna i nie wskazuje powierzchni na
jakich podejmowano czynności, a jedynie numer działek ewidencyjnych. Wobec
powyższego podstawą przyznania płatności była powierzchnia stwierdzona podczas
kontroli na miejscu, stosownie do art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia
delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającego
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do
zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania
płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności
bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
(Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku wniosków
o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej
lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar
zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru
zatwierdzonego dla tej grupy upraw obszar.
Następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 19a ust. 1 ww. rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli
w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do
celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V
rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31
rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18
rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego,
pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta
wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie
przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar.
Organ II instancji zauważył, że przedeklarowanie powierzchni w strefie nizinnej II wyniosło
1,49 ha co stanowi ponad 100 % powierzchni stwierdzonej, natomiast w strefie nizinnej I
wyniosło 0,58 ha co stanowi 14,25 %, a zatem przekroczyło 3 %. Wobec powyższego
płatność przyznano do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o wartość 1,5 raza
stwierdzonej różnicy - stosownie do przepisu art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji zauważył, że
co prawda przeprowadzona kontrola miała miejsce [...] kwietnia 2017 r. jednak na podstawie zastanej wieloletniej zaschniętej roślinności lub braku pokrycia gruntów roślinami można stwierdzić, że zaniedbania dotyczą co najmniej całego roku poprzedniego. Natomiast rozbieżności w ustalonej powierzchni PEG oraz kontroli na miejscu w roku 2016 wynikały z faktu, że ustalając powierzchnię PEG na 2016 r. organy ARiMR posługiwały się ortofotomapą z [...] kwietnia 2015 r. Na podstawie tej ortofotomapy organy ARiMR nie były w stanie ustalić zaniedbań na gruntach w roku 2016. Wyznaczona powierzchnia była zatem nieprawidłowa i wynikała z braku posiadania przez organy ARiMR informacji o występujących zaniechaniach użytkowania. Wyjaśniono, że deklarowane grunty na całej zgłoszonej powierzchni powinny spełniać wszelkie wymogi do objęcia płatnościami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. W tym czasie stanowią one użytki rolne, nie mogą natomiast stanowić – nawet "chwilowo" jak wskazuje Skarżący – "składu ściętego drzewa". Co więcej skoro ścięte drzewo na gruntach nie zostało uprzątnięte w roku 2017, to znajdowało się ono tam z całą pewnością również w roku 2016.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na
decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2019 r. Skarżący zarzucił
zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów:
- art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego odniesienia do dowodów
przedstawionych przez Stronę w odwołaniu, tj. m.in. oświadczeń świadków przy
jednoczesnym zbyt silnym akcentowaniu znaczenia i waloru dowodowego kontroli
terenowej oraz ortofotomap, które wykonywane były w terminie późniejszym niż składany
wniosek i stan przed jego złożeniem, co nie odzwierciedla w pełni stanu działek na dzień
składania wniosku a jednocześnie ortofotomapy z kolejnych lat wykazują znaczne
odmienności w zakresie zagospodarowania działek i to pomimo aktualizacji ich w cyklu
czteroletnim, co mogło mieć istotny wpływ na treść skarżonej decyzji;
- art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego, w
tym wyjaśnień Skarżącego, nie ustosunkowując się do wskazanych przez niego
rozbieżności w zakresie powierzchni działek ujawnianych w poszczególnych dokumentach
np. ortofotomapach, protokołach kontroli i zdjęciach, co w ostateczności doprowadziło do
wadliwego (błędnego) ustalenia stanu faktycznego sprawy;
- art. 79a § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (niewskazanie Stronie
okoliczności zdaniem organu nieudowodnionych, co doprowadziło organ do decyzji
negatywnej dla Skarżącego i niezgodnej z jego żądaniem) przez organ pomimo spełnienia
przesłanek wskazanych w naruszonym przepisie, co mogło mieć istotny wpływ na treść
wydanej decyzji;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do
władzy publicznej poprzez m.in. przedkładanie interesu publicznego ponad uzasadniony
interes prywatny Skarżącego oraz dopuszczenie się uchybień procesowych w zakresie
gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz braku całościowego merytorycznego
badania sprawy celem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;
- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia skarżonej
decyzji motywów dla których odmówił waloru wiarygodności oświadczeniom T. Z. oraz jakim materiałem dowodowym dysponował w sprawie i z jakim dowodami ww. oświadczenia nie są zgodne oraz na jakiej podstawie przyjął, że istniejące na działkach zadrzewienie wykazane podczas kontroli bez żadnych wątpliwości dotyczą całego roku 2016 r. pomimo wyrażonej w tym przepisie reguły przekonywania do swoich argumentów i zasadności motywów, którymi kierował się rozpoznając sprawę;
- § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie
określenia maksymalnego zagęszczenia drzew poprzez niezastosowanie go w sprawie I
nie uznanie, że ilość zadrzewienia wykryta na działkach skarżącego mieści się w
granicach przewidzianych w rozporządzeniu, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego
sprawy niezgodnie z stanem rzeczywistym, a w konsekwencji nienależnym pozbawieniem
skarżącego części należnych mu płatności.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy
administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki
określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego
jest zbadanie legalności (zgodności z prawem) zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli
ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały
przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując
powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny
zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w
konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym
rozstrzygnięciu Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] kwietnia 2019 r., (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
W rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 lutego
2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego
Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju
Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627) zwana dalej:
"EFRROW", a także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13
marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy
finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub
innymi szczególnymi ograniczeniami", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich
na lata 2014-2020, zwanym nadal "rozporządzeniem ONW".
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w
rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr
1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności
bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki
rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady
(WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej
rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:
1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i
Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów
wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
(EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z
20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013";
2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f
rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na
obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi
ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej
"obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4
ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym
został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie
ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o
przyznanie płatności.
Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:
1) na których jest:
a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania
wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego
rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr
814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str.
549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013", o powierzchni co
najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";
b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr
1307/2013;
2) położonych na obszarach ONW (§ 2 ust. 2 rozporządzenia ONW).
Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2,
będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o
przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika
realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia
z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków (....) w ramach działania
"Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych
warunkach gospodarowania (ONW)" - do powierzchni użytków rolnych objętej tym
zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha (§ 2 ust. 3 rozporządzenia ONW). Pod
pojęciem "posiadania" gospodarstwa rolnego rozumieć należy stan faktyczny, polegający
na rzeczywistym i faktycznym użytkowaniu gruntów. Pojęcie to ściśle wiąże się z
produkcją rolną, której wspieraniu płatności do gruntów rolnych mają służyć (por. np.
wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 853/08). Płatność jest udzielana
producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność
rolniczą.
Elementy krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr
640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu
zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar
administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju
obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014,
str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 640/2014", określone w przepisach
wydanych na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w
ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), uznaje się za
część działki rolnej, jeżeli ich szerokość nie przekracza szerokości określonej w tych
przepisach (§ 2 ust. 4 rozporządzenia ONW).
Zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia ONW, wykaz obszarów ONW zaliczonych do
poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia z dnia 11 marca
2009 r. Przepis art. 14 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z
dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu
zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej
zgodności (Dz. U. L 227 z 31.7.2014), zwanego dalej rozporządzeniem nr 809/2014,
wskazuje na niezbędne elementy wniosku o płatność, w szczególności na informacje w
przedmiocie deklarowanych działek. Natomiast art. 5 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr
640/2014 stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70
rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka
referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie
z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych
przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32
ust. 2 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28
ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę
referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia
niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co
do zasady jest stabilna w czasie. Zgodnie zaś z ust. 2 powyższego przepisu państwa
członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w
sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o
przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami
lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią
lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej
państwa członkowskie:
a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia
wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;
b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których
mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że warunkiem uzyskania płatności ONW
jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym
wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego
strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany we wniosku obszar
podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na
miejscu. Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią
kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w przepisach prawa
wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 czy też w art. 24
rozporządzenia (UE) nr 809/2014. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013
państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu
zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia,
zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano
inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2
obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie
pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art.
59 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013). Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr
809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu
przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający
skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o
przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b)
zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi
obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia,
warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c)
przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.
Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy
fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które
pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ,
w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest
przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4
rozporządzenia (UE) nr 809/2014).
Państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o
płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im
dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej
działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie ustalają,
czy mają zastosowanie przepisy dotyczące obszarów górskich, obszarów
charakteryzujących się znacznymi ograniczeniami naturalnymi i innych obszarów
charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 32
rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, obszarów Natura 2000, obszarów objętych dyrektywą
2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, gruntów rolnych zatwierdzonych do
produkcji bawełny zgodnie z art. 57 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, użytków rolnych
utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, o których
mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów
wyznaczonych przez państwa członkowskie do wdrażania na poziomie regionalnym lub
wspólnego wdrażania obszarów proekologicznych zgodnie z art. 46 ust. 5 i 6
rozporządzenia (nr 1307/2013, obszarów zgłoszonych Komisji zgodnie z art. 20
rozporządzenia nr 1307/2013, obszarów pokrytych trwałymi użytkami zielonymi, które są
wrażliwe pod względem środowiskowym, na obszarach objętych dyrektywą Rady
92/43/EWG lub dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE, jak i dalszych
obszarów wrażliwych, o których mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013,
lub obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 48 tego
rozporządzenia (art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia (UE) nr 640/2014).
Ze szczególnych uregulowań zawartych w art. 4 ustawy EFRROW wynika, że z
zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt
1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji
administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks
postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149),
zwanej dalej "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1
tej ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności organ, przed którym toczy
się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób
wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie,
niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ
na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia
stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie,
przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do
zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81
k.p.a. nie stosuje się. Na mocy art. 27 ust 2 ww. ustawy, strony oraz inne osoby
uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać
dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez
zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu
wywodzi skutki prawne. Z treści powołanych przepisów wynika, że w zakresie
prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności ONW istnieją odmienności w
stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział
obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy
prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia
materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego
zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu
spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją
tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania
spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu
obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w
celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady
czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ
zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony (por. wyrok WSA w Opolu z
dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Op 344/16).
W rozpoznawanej sprawie organ, po przeprowadzeniu kontroli w gospodarstwie
skarżącego, stwierdził brak wykorzystywania części działek zgłoszonych do płatności do
prowadzania działalności rolniczej i w konsekwencji przedeklarowanie powierzchni
zgłoszonych do płatności działek rolnych, które w strefie nizinnej II wyniosło 1,49 ha co
stanowi ponad 100 % powierzchni stwierdzonej, natomiast w strefie nizinnej I wyniosło
0,58 ha co stanowi 14,25 %, a zatem przekroczyło 3 %. Skarżący kwestionuje dokonane
przez organ ustalenia co do braku prowadzenia działalności rolniczej na części działek
zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności.
W rozpoznawanej sprawie podstawę ustaleń faktycznych, w zakresie użytkowanej
rolniczo powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku do płatności, stanowiła kontrola
przeprowadzona w gospodarstwie rolnym strony przez inspektorów terenowych,
obejmująca weryfikację kwalifikowalności powierzchni działek zgłoszonych do płatności na
rok 2016. Kontrola w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została w oparciu o
powołane wyżej przepisy prawa, metodą inspekcji terenowej, która polega na weryfikacji w
terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych,
pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych metod, odwzorowaniu
dokonanych ustaleń na materiale graficznym i zobrazowaniu stanu gruntów poprzez
sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Inspektorzy terenowi podczas kontroli na
miejscu ustalili stan faktyczny zadeklarowanych działek, w tym ich powierzchnie
użytkowane rolniczo, poprzez oględziny działek rolnych oraz dokonanie pomiarów
powierzchni, co do której stwierdzono, że jest ona użytkowana rolniczo, urządzeniem
GPS. Z czynności tej sporządzono protokół oraz szkice i dokumentację fotograficzną
obrazującą rzeczywisty sposób zagospodarowania działek, w szczególności pokrywającą
działki roślinność. W treści raportu z kontroli zostały wskazane działki objęte kontrolą oraz
stwierdzone powierzchnie działek referencyjnych. Kontrolą zostały objęte wszystkie działki
zadeklarowane przez skarżącego do płatności, co potwierdzają sporządzone w trakcie
oględzin szkice określające przebieg działek rolnych, powierzchnię wyłączoną z płatności
oraz miejsca i kierunek wykonanych zdjęć. Zawarte w raporcie kontroli wyniki oględzin
działek znajdują potwierdzenie w dołączonym do raportu materiale fotograficznym.
Skarżący został powiadomiony o terminie kontroli i następnie doręczono mu protokół z
kontroli, który został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń. Skarżący miał zatem
miał możliwość zweryfikowania wyników kontroli. Skarżący zakwestionował wyniki kontroli
dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W toku postępowania odwoławczego
Skarżący nie wykazał, że w 2016 r. faktycznie użytkował rolniczo grunty, zgłoszone do
płatności we wniosku o przyznanie płatności na 2016 rok, na całej powierzchni,
zadeklarowanej. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że analiza materiału
dowodowego, a w szczególności protokołu oględzin oraz szkiców i zdjęć sporządzonych
podczas inspekcji terenowej, nie daje podstaw do podważenia wyników kontroli. Ustalenia
poczynione w toku kontroli zawarte w protokole kontroli są dowodem w sprawie i podstawą
wydanego rozstrzygnięcia. Raport z kontroli należy uznać za dokument urzędowy w
rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego
organy. Samo zakwestionowanie przez stronę ustaleń raportu nie powoduje, że traci on
walor dokumentu urzędowego. W tym przypadku to na stronie ciąży obowiązek
przedstawienia przeciwdowodu lub innych okoliczności mających znaczenie dla zawartych
w nim ustaleń. Organ odwoławczy trafnie uznał, że przedłożone przy odwołaniu przez
skarżącego oświadczenia osób fizycznych, o dokonywaniu koszenia trawy i wypasu bydła
oraz na wskazanych działkach, nie podważają ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz
dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej. Kontrolę przeprowadzili bowiem
wyspecjalizowani kontrolerzy, którzy w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie, z
uwagi na znajdującą się na działkach wieloletnią zaschniętą roślinność, zakrzaczenia i
siewki drzew lub roślinność typową dla gruntów odłogowanych, stwierdzili brak
użytkowania rolniczego części zadeklarowanych przez skarżącego działek. Wyniki kontroli
na miejscu w sposób niewątpliwy wykazały, że na powierzchni wykluczonych z płatności
działek rolnych skarżący nie przeprowadził zabiegów koszenia oraz zapobiegających
rozprzestrzenianiu się chwastów, o czym świadczy występowanie wieloletniej zaschniętej
roślinności na tych działkach. Ustalenia te potwierdzają fotografie sporządzone podczas
oględzin, na których widać, że działki porośnięte są kilkuletnimi samosiejkami drzew i
wieloletnimi chwastami, brak jest śladów przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych, a
w szczególności koszenia traw. Podnoszone przez Skarżącego okoliczności okresowego
podtopienia działek, które jego zdaniem uniemożliwiały prowadzenie działań
agrotechnicznych na działkach, winny być zgłoszone w stosownym terminie organowi,
czego skarżący nie uczynił. Z drugiej strony zauważyć także należy, że argumentacja
skarżącego odnośnie braku możliwości prowadzenia działań agrotechnicznych z uwagi na
wskazane okoliczności potwierdza ustalenia kontroli co do zaniechania prowadzenia
działalności rolniczej, a mianowicie niedokonywania prawidłowych zabiegów
agrotechnicznych. Czynności kontrolne objęły powierzchnie wszystkich działek
zadeklarowanych do płatności i w ich wyniku w sposób nie budzący wątpliwości organy
ustaliły faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo. Stan faktyczny działek, stwierdzony
przez wyspecjalizowanych kontrolerów podczas oględzin działek i utrwalony w protokole
kontroli oraz w dokumentacji fotograficznej, potwierdza stanowisko organu, że deklaracja
skarżącego złożona we wniosku o przyznanie płatności nie była zgodna ze stanem
faktycznym zastanym w dniu kontroli. Dokonanym przez organ odwoławczy w oparciu o
protokół kontroli ustaleniom w zakresie użytkowanej rolniczo powierzchni działek nie
można postawić zarzutu dowolności ani arbitralności, gdyż organ szczegółowo opisał
nieprawidłowości stwierdzone na poszczególnych działkach, w oparciu o dokumentację
przeprowadzonych zgodnie z prawem czynności kontrolnych, w tym ocenę stanu upraw i
pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo, dokonanych przez wyspecjalizowanych
kontrolerów. Tym samym nie można w rozpoznawanej sprawie deprecjonować wartości
wyników raportu z kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2017 r. W razie przeprowadzenia
kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność
zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie
budzi uzasadnionych wątpliwości – gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez
osoby spełniające wskazane wyżej warunki – nie można organowi postawić skutecznego
zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z
protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków
niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Zgodnie z pkt 77 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia
17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu
zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej
zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31), kontrole na miejscu powinny być
przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o
przyznanie pomocy i wnioski o płatność. W odniesieniu do wnioskodawców ubiegających
się o środki z systemów wsparcia w sektorze wina na podstawie art. 46 i 47
rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, kontrole takie powinny zostać przeprowadzone w
dowolnym momencie w trakcie trwania okresu, o którym mowa w art. 97 ust. 1 akapit drugi
rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie zaś z art. 97 ust 1 Rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie
finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające
rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr
814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) karę
administracyjną przewidzianą w art. 91 nakłada się w przypadku nieprzestrzegania zasady
wzajemnej zgodności w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego
("dany rok kalendarzowy"), oraz w przypadku gdy taką niezgodność można bezpośrednio
przypisać beneficjentowi, który złożył w danym roku kalendarzowym wniosek o przyznanie
pomocy lub wniosek o płatność. W ocenie sądu zarówno organy uwzględniając
przytoczone powyżej przepisy prawidłowo uznały, że podstawą ustaleń faktycznych
sprawy stanowią wyniki inspekcji terenowej przeprowadzonej [...] kwietnia 2017 r., słusznie wskazując, że jej wyniki mogły być uznane za miarodajne dla poczynienia ustaleń
faktycznych w przedmiocie wniosku strony o przyznanie płatności ONW na 2016 rok.
Niezasadny jest zarzut nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego wobec braku
zastosowania w sprawie § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6
marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew. W
rozpoznawanej sprawie przyczyną wykluczenia z płatności części zadeklarowanych przez
Skarżącego działek było ustalenie przez inspektorów terenowych w wyniku oględzin tych
działek, że znajdująca się na tych działkach roślinność (wieloletnia zaschnięta roślinność,
zakrzaczenia, siewki drzew, roślinność typowa dla gruntów odłogowanych), świadczy o
tym, że w 2016 r. na tych działkach nie była prowadzona działalność rolnicza.
Okoliczność, że część wykluczonych z płatności działek porastały siewki drzew nie była
wyłączną przyczyną braku uznania tych użytków gospodarstwa rolnego za kwalifikujący
się hektar. Tym samym, nawet w przypadku ustalenia, że maksymalne zagęszczenie
drzew nie przekracza 100 drzew na hektar, równoczesna obecność na kontrolowanych
działkach innej roślinności, świadczącej jednoznacznie o braku prowadzenia na tych
terenach działalności rolniczej, wyklucza możliwość przyznania płatności w odniesieniu do
tych działek.
W konsekwencji organy I i II instancji trafnie uznały, że wykryte w toku kontroli na
miejscu nieprawidłowości, dotyczące powierzchni kwalifikującej się do płatności i
stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią
stwierdzoną, powstała na skutek wykluczenia z płatności nieprawidłowych powierzchni,
obligowały organy do zastosowania art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 i w
konsekwencji pomniejszenia należnych stronie płatności, zawierając w decyzji
wyczerpujace uzasadnienie zastosowania sankcji.
W tym stanie rzeczy sąd uznał, że ustalenia poczynione przez organ II instancji są
prawidłowe i mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. W kontrolowanej sprawie
Dyrektor ARiMR podjął bowiem wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu
faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający
do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i
merytorycznie uzasadnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący
wątpliwości umożliwił podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności w
pomniejszonej wysokości. Decyzja jest zrozumiała, a argumenty w niej zawarte pozwalają
na prześledzenie rozumowania organu.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił
skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.