V SA/Wa 1205/17

V SA/Wa 1205/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący/
Izabella Janson
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 2875/18 - Wyrok NSA z 2022-09-23
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... kwietnia 2017 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez W. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca", "strona", "beneficjent") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] określającą kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu [...] kwietnia 2013 r. z Samorządem Województwa [...] (Instytucja Pośrednicząca) skarżąca realizowała projekt pt.: "[...]" o wartości 1.341.112,50 zł. Projekt realizowany był – z uwzględnieniem zmian wprowadzonych aneksami do umowy – w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r.
Celem głównym projektu było podniesienie zdolności 150 firm z sektora MŚP z województwa [...] do efektywnego wykorzystania posiadanych zasobów ludzkich oraz oprogramowania poprzez udział w szkoleniach 420 ich pracowników. Zgodnie z założeniem wsparcie w projekcie miały otrzymać osoby, które na zajmowanych stanowiskach pracy nie miały wystarczających kwalifikacji informatycznych do pełnego wykorzystania zasobu narzędzi pakietu biurowego. W zadeklarowanej liczbie uczestników projektu 42 osoby miały posiadać stopień niepełnosprawności, a 210 osób miało posiadać wykształcanie co najwyżej średnie, co wpisywało się w kryteria strategiczne określone w konkursie, w którym projekt otrzymał dofinansowanie, tj.:
grupę docelową projektu stanowią w minimum 50% osoby z co najwyżej średnim wykształceniem,
grupę docelową projektu stanowią w minimum 10% osoby niepełnosprawne.
Za spełnienie ww. kryteriów strategicznych zaskarżony projekt na etapie oceny wniosku o dofinansowanie otrzymał dodatkowe 20 punktów (po 10 punktów za każde z tych kryteriów).
Zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie za pomiar realizacji celu głównego odpowiadały następujące wskaźniki pomiaru:
- liczba przedsiębiorstw, które zostały objęte wsparciem w zakresie projektów szkoleniowych,
- liczba pracujących osób dorosłych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym,
- liczba MŚP, które potwierdziły zwiększenie zdolności do efektywnego wykorzystania posiadanych zasobów dzięki udziałowi pracowników w projekcie.
W wyniku weryfikacji końcowego wniosku beneficjenta o płatność (nr [...]) ustalono, iż beneficjent nie osiągnął – na założonym poziomie – wskaźników określonych w projekcie. Stopień realizacji poszczególnych wskaźników oscylował między 33,33% a 90%. Najniższą wartość odnotowano w ramach wskaźnika korespondującego z ustanowionym w konkursie kryterium strategicznym, tj. liczby osób niepełnosprawnych 33% (14 z 42), zaś najwyżej zrealizowano wskaźnik dotyczący osób z wykształceniem co najwyżej średnim 90% (189 z 210).
Organ I instancji nie przyjął wyjaśnień beneficjenta uzasadniających osiągnięcie niższych wartości wskaźników, niż założone we wniosku o dofinansowanie, co skutkowało uznaniem części wydatków w projekcie – wyliczonych w oparciu o regułę proporcjonalności – za niekwalifikowalne. Organ ten ocenił, iż podjęte przez beneficjenta działania nie przyniosły zamierzonych rezultatów, co skutkowało tym, iż pomimo poniesionych kosztów beneficjent nie zdołał zrekrutować i objąć wsparciem założonej w projekcie liczby uczestników. Dlatego też uznano, iż beneficjent realizował projekt niezgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie.
Konsekwencją powyższych ustaleń było wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., którą Zarząd Województwa [...] zobowiązał skarżącą do zwrotu wydatków niekwalifikowanych w kwocie 209.923,53 zł.
Nie zgadzając się z tak podjętym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Rozwoju i Finansów (IZ PO KL) decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przystąpienie przez beneficjenta do umowy o dofinansowanie zaskarżonego projektu wiązało się nie tylko z uzyskaniem przez niego praw w postaci korzyści finansowych wynikających z otrzymanego dofinansowania, ale także oznaczało przyjęcie obowiązków związanych z wydatkowaniem środków zgodnie z obowiązującymi go procedurami. Według umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 1) beneficjent winien był realizować projekt według założeń ujętych we wniosku o dofinansowanie, jak również obowiązywały go w tym zakresie uregulowania Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – dalej jako: "Wytyczne" (§ 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie). Jednocześnie w przywołanych Wytycznych (rozdz. 3.1.5) w ramach reguły proporcjonalności określono, iż "w przypadku nieosiągnięcia celu projektu – wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu w zależności od założeń wskazanych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu – wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona".
W analizowanej sprawie część założonych wskaźników nie została zrealizowana, co w myśl ww. zapisów Wytycznych było podstawą do rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z Wytycznymi zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę, m.in. stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, charakter kryterium, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu". Przy czym "reguła proporcjonalności nie ma zastosowania w przypadku wystąpienia siły wyższej". Z tych względów kluczowym dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy było ustalenie okoliczności towarzyszących niezrealizowaniu założeń projektu.
Z analizy organu odwoławczego dotyczącej dynamiki postępu rzeczowego w realizacji zaskarżonego projektu wynikało, iż od samego początku występowały w nim trudności z rekrutacją założonej liczby osób, co z kolei opóźniało realizację kolejnych etapów projektu w szczególności realizację wsparcia aktywizującego. Już w następnym dniu po podpisaniu umowy o dofinansowanie projektu, tj. [...] kwietnia 2013 r. beneficjent zawnioskował o zmiany w projekcie, m.in. polegające na zleceniu rekrutacji do projektu firmy zewnętrznej, wyspecjalizowanej w tego typu usługach. Natomiast po upływie niespełna miesiąca, tj. w maju 2013 r. beneficjent zawnioskował o wydłużenie projektu o 4 miesiące, na co uzyskał zgodę IP.
Organ II instancji podkreślił, że nie kwestionuje działań podejmowanych przez stronę, na które powołała się w odwołaniu, tj. bezpośredni kontakt z przedsiębiorcami mającymi zapewnić szeroki i ukierunkowany dostęp do informacji o projekcie, dystrybucja i publikacja ulotek, publikacja ogłoszeń oraz wykorzystanie strony internetowej projektu, wynajęcie wyspecjalizowanej firmy rekrutacyjnej, uczestniczenie w ogólnopolskich Targach teleinformatycznych w Warszawie, prowadzenie badań promujących projekt na portalach [...], [...], kontakt z organizacjami zrzeszającymi osoby niepełnosprawne, mailing do potencjalnych zainteresowanych wsparciem projektu, czy zapewnienie indywidualnego wsparcia pracownikom przedsiębiorstw w ścieżce projektowej. Niemniej jednak wszystkie powyższe działania nie zapewniły realizacji projektu w zakresie ustalonym we wniosku o dofinansowanie, który z kolei był załącznikiem do zawartej umowy o dofinansowanie. W ocenie organu odwoławczego wartości złożone w zaskarżonym projekcie przewyższały potencjał strony.
Organ II instancji wskazał następnie, że wsparcie osób niepełnosprawnych oraz osób z wykształceniem co najwyżej średnim było priorytetem w konkursie, w którym wybrano zaskarżony projekt. Z tego tytułu otrzymał on dodatkowe punkty, co czyniło go bardziej konkurencyjnym wobec innych projektów, zwłaszcza niespełniających ww. kryteriów. Specyfika ww. grup docelowych projektu, nie mogła być nieznana stronie przed przystąpieniem do projektu. Strona zobowiązana była – w treści wniosku o dofinansowanie – uwzględnić wyniki analizy sytuacji problemowej które miały znaleźć przełożenie w zaprojektowanym zakresie wsparcia. W praktyce okazało się jednak iż zakres ten przerósł możliwości beneficjenta, co skutkowało osiągnięciem wskaźników na niższym od zakładanego poziomie. Nie wynikało to z deficytów w potencjale strony które można było zidentyfikować już na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dlatego też nie było podstaw do odmówienia realizacji tak zaprojektowanego przedsięwzięcia. To beneficjent posiada pełne informacje w zakresie swoich możliwości realizacji projektu i samodzielnie odpowiada za jego zrealizowanie.
Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w analizowanej sprawie nie dopatrzył się szczególnych okoliczności zewnętrznych, które wpłynęły na ustalony stan faktyczny, w tym wystąpienia siły wyższej, której strona me mogła przewidzieć ani na etapie planowania wniosku o dofinansowanie ani w chwili podpisania umowy o dofinansowanie, a których wystąpienie uniemożliwiłoby jej osiągnięcie złożeń projektu. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do ewentualnego odstąpienia od rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności. Z uwagi na osiągnięcie finalnie niższych wartości wskaźników od założonych zdaniem organu odwoławczego brak jest uzasadnienia dla rozliczenia w projekcie wydatków w kwocie odpowiadającej pełnej wartości założonego budżetu projektu, gdyż nie spełnia to wymogów Wytycznych (rozdz. 3.1 pkt 1 lit. b).
Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, a dotyczącej nieproporcjonalności kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu w stosunku do zarzucanego stronie uchybienia, organ II instancji wskazał, że istotnie w projekcie realizowane były równorzędnie trzy cele szczegółowe, które miały zapewnić realizację celu głównego projektu, tj. podniesienie zdolności 150 firm z sektora MŚP z województwa [...] do efektywnego wykorzystania posiadanych zasobów ludzkich oraz oprogramowania poprzez udział w szkoleniach 420 ich pracowników. Realizacja każdego z celów szczegółowych była jednak bezpośrednio lub pośrednio związana z objęciem wsparciem ww. 420 osób. W analizowanej sprawie wydatki niekwalifikowalne z tytułu reguły proporcjonalności wyliczone zostały w odniesieniu do wskaźnika dotyczącego liczby osób niepełnosprawnych objętych wsparciem projektu. Organ wskazał przy tym, że strona pomija fakt, iż w projekcie nie zrealizowała przeważającej liczby wskaźników, z wyjątkiem dwóch dotyczących liczb MŚP wspartych w projekcie.
Następnie Minister zaznaczył, że analizowany projekt na etapie oceny otrzymał 111,5 pkt, w tym 20 pkt za zapewnienie spełnienia kryteriów strategicznych dotyczących liczby osób niepełnosprawnych oraz osób o niskich kwalifikacjach wspartych w projekcie. Zapewniło mu to prawo do otrzymania dofinansowania projektu, gdyż znalazł się na 25 pozycji listy rankingowej obejmującej łącznie 81 projektów rekomendowanych do dofinansowania .Projekty, które uzyskały podczas oceny 101,5 pkt i mniej, nie zakwalifikowały się do dofinasowania. Zatem, gdyby strona nie deklarowała spełniania ww. kryteriów, których w rzeczywistości nie spełniła, uzyskując tym samym 91,5 pkt, zgodnie z opublikowaną listą rankingową nie otrzymałaby dofinansowania w analizowanym konkursie. W tym aspekcie zrealizowanie kwestionowanych wskaźników było krytyczne dla uznania spełnienia założeń projektu.
Dalej organ odwoławczy przedstawił szczegółowy sposób wyliczenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych uznając, że wydatki te powinny zostać naliczone zarówno w ramach Zarządzania projektem, jak również w jedynym realizowanym w projekcie zadaniu merytorycznym, tj. zadaniu 1. Realizacja szkoleń, oraz proporcjonalnie w Kosztach pośrednich. Niemniej jednak z uwagi na treść art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", zgodnie z którym "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub narusza interes społeczny" ostateczna kwota wydatków niekwalifikowalnych orzeczonych przez organ odwoławczy z tytułu reguły proporcjonalności w analizowanym projekcie wyniosła 205.884,68 zł i była tożsama z kwotą wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności wynikającą z decyzji organu I instancji.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm., dalej jako "u.f.p.") poprzez brak rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się w szczególności uznaniem, iż działania podejmowane przez beneficjenta były niewystarczające i nieskuteczne dla osiągnięcia celów Projektu, a brak realizacji dwóch kryteriów strategicznych oraz części założonych wskaźników nastąpił z wyłącznej winy skarżącej, podczas gdy skarżąca dochowała należytej staranności podejmując wszelkie możliwe działania, aby zrealizowanie wskaźników zakończyło się sukcesem, wykorzystując przy tym całą posiadaną wiedzę i doświadczenie, co uzasadniało przynajmniej częściowe odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności;
art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. polegające na przedstawieniu niedostatecznego i niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przejawiające się w szczególności brakiem dostatecznego wyjaśnienia w jaki sposób ustalono wysokość środków określonych do zwrotu i czym było to uzasadnione, jak również na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r., podczas gdy decyzja ta jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w odwołaniu Skarżącej, powinna zostać uchylona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., będące konsekwencją naruszenia przez organ postanowień Rozdziału 3 Podrozdziału 1 Sekcji 5 punkt 1 lit. b) oraz pkt 3 i 4 Wytycznych w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. polegającego na ustaleniu wysokości wydatków niekwalifikowalnych z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności w wysokości nieproporcjonalnej do zarzucanego uchybienia wobec niedostatecznego uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie organ zobowiązany był wziąć pod uwagę przy ocenie stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu wobec przyjęcia przez organ błędnej metodologii wyliczenia środków przypadających do zwrotu, co doprowadziło do istotnego zawyżenia przez organ wysokości kwoty dofinansowania określonej do zwrotu.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o ewentualne uchylenie decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.
Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodzić się należy z organem, iż w przedmiotowej sprawie procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta w dniu [...] kwietnia 2013 r. pomiędzy skarżącą a Samorządem Województwa [...].
Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie spółka zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku. Jednocześnie beneficjent oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych (§ 3 ust. 2 umowy). Tym samym przyjął też do wiadomości, że do rozliczenia projektu może mieć zastosowanie reguła proporcjonalności. Na podstawie zaś § 3 ust. 4 umowy skarżąca, przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu, zobowiązała się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych.
Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a które Sąd uznaje za prawidłowe, należy stwierdzić, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, skarżąca poprzez swoje działanie dopuściła się naruszenia wskazanych postanowień umowy.
W tym miejscu należy wskazać, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczność zastosowania w projekcie reguły proporcjonalności w związku z niespełnieniem kryterium strategicznego. Skarżąca nie sformułowała bowiem zarzutów w zakresie naruszenia przepisów programu pomocowego i przekroczenia progu maksymalnej intensywności pomocy publicznej. Sąd zatem powyższych kwestii nie będzie rozważał i jedynie wskaże, że zarówno dokonane w tym zakresie ustalenia, jak i argumentacja wskazująca na konieczność zwrotu kwot jest prawidłowa.
Przechodząc natomiast do kwestii związanej z regułą proporcjonalności, Sąd w pełni podziela pogląd organu, że warunkiem zastosowania tej reguły jest nieosiągnięcie merytorycznych celów projektu z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Zgodnie bowiem z Wytycznymi (rozdz. 3.1.5 pkt 3) "zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta". Jednocześnie w rozdz. 3.1.5 pkt 3 Wytycznych wskazano, że "podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, (...) okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ".
Spełnienie tych warunków jest zatem zawsze kwestią do ustalenia w zakresie stanu faktycznego konkretnej sprawy. W ocenie Sądu organ, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, prawidłowo ustalił, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności zewnętrzne w realizacji projektu, których skarżąca nie mogła przewidzieć na etapie planowania założeń projektu. Tym samym zasadnie uznano, że przyczyny braku realizacji celów projektu były zależne od beneficjenta. Projekt i wskaźniki zawarte we wniosku o dofinansowanie to autorski pomysł beneficjenta, który podkreślając złą sytuację osób niepełnosprawnych na [...] rynku pracy (str. 4 wniosku o dofinansowanie) zdecydował się na uwzględnienie kryterium strategicznego. Podkreślić należy, że kryteria strategiczne określone w dokumentacji konkursowej nie są obligatoryjne do spełnienia, aby projekt mógł uzyskać dofinansowanie. Była to wyłącznie decyzja strony, która sama zdecydowała się na spełnienie tego kryterium. W toku prowadzonego postępowania dowodowego beneficjent wskazywał, że nieosiągnięcie wymaganych wskaźników było niezależne od niego, gdyż przez cały okres realizacji projektu podejmował wszelkiego rodzaju środki naprawcze w celu zlikwidowania powstałych problemów z rekrutacją osób niepełnosprawnych.
Jednocześnie beneficjent wskazał, iż w jego opinii dochował wszelkich należytych starań, by projekt został zrealizowany zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie projektu. W celu zrekrutowania uczestników kwalifikujących się do prawidłowej grupy docelowej, prowadzona była akcja promocyjno-informacyjno-rekrutacyjna.
Z powyższymi twierdzeniami beneficjenta nie sposób się zgodzić. Sąd podziela w pełni pogląd organu, że to niedostateczna analiza struktury grup przeznaczonych do objęcia wsparciem byłą przyczyną późniejszych trudności w rekrutacji. Organ trafnie podniósł w tym zakresie, że specyfika ww. grup docelowych projektu, nie mogła być nieznana stronie przed przystąpieniem do projektu. Strona zobowiązana była bowiem – w treści wniosku o dofinansowanie – uwzględnić wyniki analizy sytuacji problemowej które miały znaleźć przełożenie w zaprojektowanym zakresie wsparcia.
Jak już to powyżej wyjaśniono, to beneficjent składając wniosek o dofinansowanie w odpowiedzi na konkurs sam określa w nim wszelkie założenia projektu, które chce zrealizować, w tym cele, które chce osiągnąć oraz grupy docelowe, do których projekt ten będzie skierowany. Powyższe oznacza, że to w gestii projektodawcy pozostaje ocena, jakie cele jest on w stanie osiągnąć w ramach realizacji projektu o dofinansowanie którego ma zamiar się ubiegać oraz czy może podjąć ryzyko ich niezrealizowania. Założenia te, w szczególności dotyczące celów wyrażonych wskaźnikami rezultatu/produktu oraz kryteriów strategicznych, powinny być więc określone na poziomie możliwym do osiągnięcia przez beneficjenta i tym samym poparte dogłębną analizą np. potrzeb grup docelowych, do których projekt jest skierowany.
Z całą pewnością ani intensyfikacja standardowych działań ani też uruchomienie, w ocenie beneficjenta, dodatkowych działań promocyjno-rekrutacyjnych, nie może stanowić przesłanki do odstąpienia od zastosowania reguły proporcjonalności, w szczególności, gdy jak wykazano, to już na etapie planowania założeń projektu beneficjent nie dochował należytej staranności w doborze grupy docelowej, czy też metod rekrutacji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że powyższe w całości obciąża skarżącą, a nie organ który oceniał projekt. Oceniający bowiem przyjęli oświadczenie skarżącej w tym zakresie za możliwe do zrealizowania, gdyż takie ono wydawało się być w kontekście ilości osób niepełnosprawnych w województwie [...]. Jednakże to skarżąca deklarując spełnienie tego kryterium strategicznego powinna przeprowadzić określone rozeznanie rynku i to ona w całości przyjęła na siebie zobowiązanie do realizacji tego kryterium. Skoro jak się okazało założenia dotyczące rekrutacji osób niepełnosprawnych było nierzetelne, to obecnie nie może ona przerzucać odpowiedzialności za swoje działanie na organy orzekające i wcześniej na oceniających projekt. To, że skarżąca w toku realizacji dokonywała określonych ponadnormatywnych działań nie oznacza, że uwalnia się ona od odpowiedzialności, za swoje wcześniejsze nierzetelne działania.
Podpisując umowę skarżąca zaciągnęła określone zobowiązania, oświadczając jednocześnie, że zna zarówno reguły konkursu w którym projekt został wyłoniony, jak i aktualne Wytyczne. Tym samym skarżąca powinna wiedzieć jakie osoby niepełnosprawne będą mogły być szkolone, a jakie nie. Nie było żadnego obowiązku, ze strony skarżącej podpisania umowy o dofinansowanie (mimo zwycięstwa w konkursie), gdyż strona mogła odstąpić od tej czynności bez żadnych konsekwencji, czego jednak nie uczyniła.
W ocenie Sądu odstąpienie, w takim wypadku, od zastosowania reguły proporcjonalności po wykazaniu intensyfikacji działań promocyjno-rekrutacyjnych stanowiłoby zachętę do nieefektywnego wykorzystywania środków publicznych, po to, by podkreślić jedynie swoje zaangażowanie, a także byłoby niesprawiedliwością w stosunku do beneficjentów, którzy realnie podchodzą od określania wartości wskaźników, w tym także z całą odpowiedzialnością nie deklarują spełniania kryteriów strategicznych, tracąc jednocześnie na tym rzetelnym podejściu przy ocenie wniosków o dofinansowanie.
Podjęcie się wykonania projektu wiąże się z przyjęciem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi. Dobrowolne wystąpienie o te środki nie oznacza, że w przypadku wystąpienia jakichkolwiek nieprawidłowości, beneficjent może być zwolniony z ponoszenia konsekwencji, w tym finansowych, płynących z tego tytułu. Beneficjent nie może brać na siebie wyłącznie przysługujących mu praw wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie projektu.
Reasumując, zdaniem Sądu, organy udowodniły w sposób przekonywujący, że to skarżąca z nienależytą starannością oceniła możliwość realizacji projektu, w tym w niedostateczny sposób przeanalizowała ryzyko nieosiągnięcia wskaźników dotyczących liczby osób niepełnosprawnych objętych wsparciem w ramach projektu.
W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący zastosowania reguły proporcjonalności w wysokości nieproporcjonalnej do zarzucanego uchybienia. Opierając się bowiem na treści Wytycznych należy stwierdzić, że w przypadku nieosiągnięcia większości wskaźników projektu, wydatki niekwalifikowalne należało naliczyć zarówno w ramach Zarządzania projektem, jak i w jedynym realizowanym w projekcie zadaniu merytorycznym – zadaniu nr 1 Realizacja szkoleń oraz proporcjonalnie w Kosztach pośrednich. W zaistniałej sytuacji wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należało uznać za prawidłowe. Skarżąca mogła bowiem rozliczyć wydatki w maksymalnej kwocie 384.968,22 zł (tj. 38,89% x 989.890 zł). Natomiast rozliczyła wydatki w kwocie 574.006,36 zł. Zachowując zasadę proporcjonalności rozliczone wydatki w kwocie 189.038,14 zł, stanowiące różnicę pomiędzy maksymalną kwotą możliwą do rozliczenia a kwotą faktycznie rozliczoną przez stronę (574.006,36 zł – 384.968,22 zł), są nieproporcjonalne do osiągniętego postępu rzeczowego w projekcie, a tym samym zasadnym byłoby uznać je za niekwalifikowalne. Z uwagi na wystąpienie przesłanek uzasadniających zastosowanie reguły proporcjonalności również do rozliczenia wydatków przedstawionych w Zarządzaniu projektem oraz w Kosztach pośrednich, zasadne było wyliczenie przez organ odwoławczy wydatków niekwalifikowalnych z uwzględnieniem stopnia niezrealizowania kwestionowanego wskaźnika dotyczącego osób niepełnosprawnych (61,11%). W przypadku Zarządzania projektem wydatki niekwalifikowane powinny zatem wynosić 161.558,25 zł, a w przypadku Kosztów pośrednich 44.326,43 zł.
Z uwagi zaś na to, że suma powyższych wydatków była wyższa niż określono to w decyzji organu i instancji, prawidłowe było również powołanie się przez organ odwoławczy na zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a.
Przechodząc do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. W toku prowadzonego postępowania organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ rozważył wszelkie okoliczności sprawy, poddał je wnikliwej ocenie i na tej podstawie wydał decyzję zgodną ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami. Uzasadnienie rozstrzygnięcia jest przekonywujące i stanowiące logiczną całość.
Okoliczność, że ocena zgromadzonych w sprawie dowodów doprowadziła organ do wniosków odmiennych od tych, które prezentuje skarżąca nie oznacza jeszcze, że organ uchybił przepisom procedury administracyjnej. Jednocześnie należy dodać, że zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. postanowiony jest gołosłownie, skarżąca nie sprecyzowała jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 11 k.p.a., to należy uznać, że organ wyczerpująco wyjaśnił jakimi przesłankami się kierował przy rozstrzyganiu sprawy powołując się na zgromadzony materiał dowodowy. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ wskazał wyczerpująco, z jakich powodów uznał, że skarżąca naruszyła obowiązujące ją procedury wydatkowania udzielonych jej środków, czym działał zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisie. Nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż organ odwoławczy rozważył wszystkie argumenty skarżącej, niemniej ich analiza doprowadziła do wniosków rozbieżnych ze stanowiskiem skarżącej. Rozumowanie organu w zakresie zastosowania reguły proporcjonalności i odniesienia jej do kosztów zarządzania i kosztów pośrednich w projekcie było prawidłowe. Jak już to powyżej szczegółowo wyjaśniono, warunkiem zastosowania tej reguły jest niezrealizowanie kryterium strategicznego z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Mając na uwadze ten warunek organ przeprowadził w tym zakresie wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło m.in. do ustalenia, że to skarżąca, chcąc uzyskać dodatkowe punkty za spełnienie kryterium strategicznego (20 dodatkowych punktów pozwoliło skarżącej na przekroczenie progu projektów zakwalifikowanych do dofinansowania) zadeklarowała przeszkolenie określonej liczby osób niepełnosprawnych i osób z co najwyżej średnim wykształceniem, wskutek czego, w tak skonstruowanym projekcie przeszkolenie 42 osób niepełnosprawnych (ostatecznie przyjęto konieczność przeszkolenia 36 osób) było kluczowe dla zrealizowania całego projektu. Tego skarżąca nie uczyniła.
Z akt rozpoznawanej sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że organ zbadał wyczerpująco wszystkie mające znaczenie dla sprawy okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.