V SA/Wa 1192/10

V SA/Wa 1192/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /sprawozdawca/
Irena Jakubiec-Kudiura /przewodniczący/
Krystyna Madalińska-Urbaniak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 900/10 - Wyrok NSA z 2010-08-31
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
art. 37, art. 30b, art. 30e, art. 30c,
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr rozstrzygnięcie Nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę
Uzasadnienie
1. Skarżąca - B. spółka z o.o. z siedzibą
w W. w dniu [...] października 2009 r. złożyła w Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw (będącej regionalną instytucją finansującą – RIF) wniosek
o dofinansowanie projektu w ramach Działania 8.1. Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 20007-2013 (dalej: POIG) nazwanego "[...]". Wniosek ten był złożony w związku z konkursem ogłoszonym przez Instytucję Wdrażającą - Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości według trybu przewidzianego art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 ze zmianami – dalej: ustawa z.p.p.r).
2. Fundacja skierowała wniosek skarżącej do oceny merytorycznej i odmówiła przyznania dofinansowania pismem z [...] marca 2010r. podając następujące zarzuty:
a) przedmiot projektu jest niezgodny z celami POIG 8.1. ze względu na brak innowacyjności,
b) nieuzasadnienie konieczności poniesienia kosztów zaplanowanych w projekcie, to jest kilkakrotnego wzrostu wynagrodzeń,
c) brak możliwości dokonania oceny efektywności wykorzystania środków
ze względu na brak informacji o wysokości danych kosztów ogólnych czy tez kosztów form promocji,
d) brak szczegółowego przebiegu rzeczowo-finansowego projektu,
e) brak precyzyjnego i szczegółowego opisania wskaźników produktu i rezultatu.
3. Skarżąca wniosła protest do Regionalnej Instytucji Finansującej skarżąca to jest do Fundacji, w proteście tym odniosła się odniosła się do zarzutów zawartych
w ocenie.
4. W odpowiedzi na protest Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw częściowo uznane zostało za zasadne stanowisko skarżącej. Podtrzymano jednak negatywna ocenę nie spełnienia następujących kryteriów:
a) odnośnie niezgodności projektu z celami POIG oraz działania 8.1. PO IG - ze względu na brak uzasadnienia wzrostu płac pracowników o 10% co pół roku, oraz
ze względu na wątpliwości, jakie wzbudziło zatrudnienie 2 dodatkowych szkoleniowców oraz wynajęcie sali konferencyjnej na przeprowadzenie szkoleń,
b) odnośnie braku precyzyjnego i szczegółowego opisania wskaźników produktu i rezultatu – ze względu na brak informacji na temat metod weryfikacji wszystkich zaproponowanych przez wnioskodawcę wskaźników oceny.
Ze względu na podtrzymanie negatywnej oceny powyższych kryteriów uznano, że merytoryczna ocena została przeprowadzona prawidłowo, a złożony protest uznano za bezzasadny.
5. Wobec negatywnego rozpatrzenia protestu Skarżąca wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego pełniącego funkcję Instytucji Pośredniczącej odwołanie. W odwołaniu tym ponownie powtarza swoje stanowisko i polemizuje z argumentacja RIF. W konkluzji
za nielogiczne uważa stwierdzenie RIF, że złożony protest był bezzasadny przy jednoczesnym uznaniu stanowiska i argumentacji skarżącej w większości oprotestowanych punktów.
6.1 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działający jako Instytucja Pośrednicząca w wyniku rozpoznania odwołania w dniu [...] maja 2010 r,
na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 ze zmianami) oraz § 17 ust 1 Procedury odwoławczej w ramach PO IG, stanowiącej załącznik 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, wydał rozstrzygnięcie, w którym stwierdził, że protest został rozpatrzony w sposób właściwy.
6.2. Organ uznał za prawidłowa ocenę wniosku pod względem kryterium 6 to jest, ocenę, czy planowane wydatki kwalifikowane w ramach działania są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. Według organu skarżąca była zobowiązana przedstawić poszczególne wydatki w sposób szczegółowo opisany
w instrukcji. Wypełnienia wniosku, to jest adekwatnie do rodzaju lub kategorii danego wydatku, uzasadniające jego wysokość. Natomiast wysoki wzrost kosztów wynagrodzeń przy nie zmienionej strukturze i zakresie obowiązków poszczególnych pracowników nie został uzasadniony. Skarżąca dopiero w odwołaniu wskazała jako uzasadnienie wzrostu wynagrodzeń "rozwój projektu" , co i tak zdaniem organu nie uzasadnia tak wysokich podwyżek na przestrzeni krótkiego czasu. Organ
za niedostatecznie uzasadnione uznał również wydatki związane z zatrudnieniem dodatkowych szkoleniowców.
6.3 Organ uznał za nieprawidłową dokonaną przez Fundację ocenę kryterium 9 dotyczącego wskaźników produktu i rezultatu, przyznając w tym zakresie rację skarżącej, jednak z uwagi na negatywną ocenę odwołania w zakresie omówionego wyżej kryterium 6 wniosek jako całość uznał za nie kwalifikujący się do ponownej oceny.
Powołując się na postanowienia Regulaminu przeprowadzenia konkursu dla działania 8.1. w ramach POIG 2007-2013, z których wynika, że wniosek musi spełniać wszystkie wymagane kryteria oceny merytorycznej, aby mógł zostać rekomendowany do wsparcia, organ uznał, że nie spełnienie chociażby jednego kryterium oceny uniemożliwia rekomendowanie wniosku do uzyskania dofinansowania.
7. Skarżąca działając na podstawie art. 30 c ustawy wniosła skargę
o skierowanie wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny. Skarżąca podniosła, że w żadnym akcie normatywnym nie określono w sposób szczegółowy, jakie treści
i uzasadnienia winny się znaleźć we wniosku o dofinansowanie. Wskazała,
że w dniu [...] listopada 2010 r. została poinformowana przez Fundację, że wniosek uzyskał pozytywną ocenę w ocenie formalnej i został skierowany do oceny merytorycznej. Skarżąca zarzuciła, że przy początkowych zarzutach dotyczących nie spełnienia 5 kryteriów, ostatecznie pozostał tylko zarzut dotyczący jednego kryterium. Zdaniem skarżącej w części 18 c wniosku wykazała wzrost wynagrodzeń [...] o 10% co pół roku wskazując na średnią wysokość wynagrodzeń [...] tuż po zakończeniu studiów ([...] PLN netto) i średnie wynagrodzenia [...] ([...] PLN brutto) i kierowników projektu [...] ([...] zł ), co jej zdaniem uzasadnia wzrost wynagrodzeń o 10% co pół roku, by z poziomu wynagrodzenia [...]zł po dwóch latach dojść do poziomu [...] zł. Skarżąca wniosła te o przeprowadzenie dowodu z raportu: [...]". Dalej skarżąca podnosiła, że ani
w kryteriach wyboru projektów ani w instrukcji wypełnienia wniosku nie wskazano, aby konieczne było uzasadnienie rzeczy oczywistych czy racjonalnych lub powszechnie znanych.
Skarżąca zarzuciła też, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. instytucje wdrażające powinny zapewnić równy dostęp do wsparcia i przejrzyste reguły stosownie przy ocenie projektów, co jej zdaniem nie nastąpiło, czego dowodem miałaby być załączony przez nią do skargi wniosek o dofinansowanie złożony przez P. J. która otrzymała dofinansowanie, a podobnie opisała kwestie wzrostu wynagrodzeń informatyków.
8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zgodnie
z § 7 ust. 2 pkt 10 Regulaminu wniosek musi spełniać wszystkie kryteria oceny merytorycznej, aby został rekomendowany do wsparcia, zatem niespełnienie chociażby jednego z kryteriów dyskwalifikuje wniosek. Organ wskazał tez na zasady przyznawania dofinansowania na projekty w ramach PO IG zakładające dążenie do wykorzystania środków w sposób maksymalnie efektywny, oraz oszczędne dokonywanie wydatków kwalifikowanych. Powołał się też na instrukcję wypełnienia wniosku w punkcie 18c, zgodnie z którą uzasadnienie dla ponoszenia wydatków powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienia co do sposobu oraz zakresu uzasadnienia wydatków kwalifikowanych. Takiego zaś uzasadnienia nie ma ani co do projektowanego wzrostu płac, ani co do zatrudnienia dwóch dodatkowych [...] w piątym etapie realizacji projektu. Odnośnie zarzutu co do dofinansowanie innego projektu zawierającego taki sam 10% wzrost płac organ stwierdził, że zasadność zwiększenia wynagrodzeń o 10% co pół roku w jednym projekcie, nie świadczy o zasadności przyjęcia takich samych założeń przy innych projektach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skarga jest nieuzasadniona.
9.1. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."/, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju . Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.
Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c
i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
9.2. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd nie stwierdził aby zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Należy wyjaśnić, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG); Priorytet 8; Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej".
Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów
w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).
W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę
z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007- 2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przedsądowego).
Ponadto, sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez Instytucję Wdrażającą - Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej http://poig.parp.gov.pl. Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" i "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie".
9.3. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnia on kryterium merytorycznego (kryterium 6),
i czy nie spełnienie tego kryterium jest wystarczającą przesłanka do negatywnej oceny wniosku.
Kryterium 6 dotyczyło tego, czy planowane wydatki są kwalifikowane
w ramach działania, oraz czy są dostatecznie uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. W opisie kryteriów wyboru wskazano, że nie mogą być uznane za kwalifikowane wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku
w sposób niewłaściwy, niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności.
Sąd analizując ocenę wniosku skarżącej dokonana przez Fundację jak i przez organ w wyniku rozpoznania odwołania nie dostrzegł naruszenia prawa w ocenie sprowadzającej się do tego, że to kryterium nie zostało spełnione. Rzeczywiście skarżąca we wniosku wskazując wzrost płac o 10% co pół roku (a więc w stopniu znacznie odbiegającym zarówno co do stopnia inflacji i średniego istniejącego
i przewidywanego wzrostu płac w Polsce), nie wskazała żadnego uzasadnienia tego. Ogólne powołanie się na badania co do średniej wysokości wynagrodzeń [...] nie mogą być uznane same w sobie za uzasadnienie tak znacznego przewidywanego wzrostu płac. Na ocenę niekompletności wniosku w tym zakresie nie mogą wpływać podejmowane przez skarżącą próby uzasadnienia tego kryterium w toku postępowania protestowego i odwoławczego. Skarżąca mając możliwość zapoznania się z regulaminem i instrukcja wypełnienia wniosku powinna mieć świadomość, że uzasadnienie kryterium 6 powinno być szczegółowe, pozwalające
na pełna ocenę wniosku w tym zakresie
Słusznie też Fundacja i organ zastosowały § 7 ust. 2 pkt 10 Regulaminu przeprowadzania konkursy w ramach POIG, z którego wynika, że nie spełnienie chociażby jednego z wymaganych kryteriów oceny merytorycznej eliminuje wniosek
z rekomendacji do wsparcia.
Bez znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego oceny wniosku skarżącej jest ocena innego wniosku, nawet gdyby w ocenie tego porównywanego wniosku nie dostrzeżono wady analogicznej jak we wniosku skarżącej, o ile tam taka wada istniała. Popełnienie bowiem błędu w ocenie jednego wniosku nie może bowiem prowadzić, do tolerowania takiego samego błędu w ocenie innych wniosków w imię równego traktowania wnioskodawców.
Sąd dokonał również oceny postępowania Fundacji i organu odwoławczego na gruncie zasad postępowania w takich sprawach wytyczonych przepisami ustawy z.p.p.r. – w szczególności art. 28- 30 c ustawy z.p.p.r. i nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania. Skarżąca miała możliwość wyczerpania całego toku postępowania protestowego i odwoławczego, a jej protest i odwołanie zostały poddane wnikliwej analizie, czego przejawem było uznanie racji skarżącej
w odniesieniu do znacznej części zarzutów.
10. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Instytucji Pośredniczącej - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji wyroku