V SA/WA 1089/20

V SA/Wa 1089/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska
Bożena Zwolenik /przewodniczący/
Dariusz Czarkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
I GSK 1022/21 - Wyrok NSA z 2025-02-12
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... maja 2020 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. M. kwotę 1500 zł (tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem Agencji") z dnia [...] maja 2020 r. o numerze [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2017 r. E. M. (zwana dalej: "Skarżącą" lub "Stroną") wystąpiła o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. przyznał Skarżącej wnioskowaną pomoc do zakupu 29 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej wysokości [...] zł.
W dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie Skarżącej.
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. zawiadomiono Skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, a następnie decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] września 2019r. o numerze [...], ustalono Stronie kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu Decyzji Nr [...] organ pierwszej instancji wskazał na wystąpienie w przedmiotowej sprawie sztucznych warunków, gdyż zaistniały przesłanki zastosowania przepisu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019, str. 549, ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem 1306/2013".
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Prezes Agencji wydał w dniu [...] maja 2020r. zaskarżoną decyzję, którą postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. dotyczącą ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych.
Organ odwoławczy wskazał, że Agencja Rynku Rolnego, mając na uwadze § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, udzielała pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz.U. UE L 242 z 09.09.2016, str. 10, ze zm.), producentowi mleka w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych lub ras dwukierunkowych, utrzymywanych wyłącznie w celu produkcji mleka, mających powyżej 3 miesięcy i nie więcej niż 24 miesiące.
Na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia RM pomoc, o której mowa w § 2a ust. 1 pkt 2, była wypłacana na wniosek, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez dyrektora oddziału terenowego ARR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta mleka albo producenta świń ubiegającego się o pomoc.
Przepis art. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2016/1613 stanowi, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z następujących działań mających na celu wznowienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku:
a) ograniczenie produkcji wkraczające poza ograniczenie objęte zakresem rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1612 albo niezwiększenie produkcji; b) rolnictwo na małą skalę; c) stosowanie ekstensywnych metod produkcji; d) stosowanie metod produkcji przyjaznych dla środowiska i klimatu; e) wdrażanie projektów współpracy; f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej; g) szkolenie w zakresie instrumentów finansowych i narzędzi zarządzania ryzykiem.
Wobec powyższego, należy wskazać, że celem podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", zwanego również "podśrodkiem", określonego w oparciu o art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 było: wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej umożliwiające rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Jednocześnie pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych.
Z treści rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L 312 z 23.12.1995, str. 1) wynika, że prawo unijne nakłada na Komisję Europejską i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Unii są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Państwa członkowskie UE zobligowano do prowadzenia postępowań sprawdzających, czy nie zostały stworzone sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Podstawę takich działań zawarto w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu nr 1306/2013 oraz w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z póżn. zm.).
Stosownie do przepisu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto, zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści’'.
Organ odwoławczy ustalił następujące obiektywne elementy wskazujące, że cele mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" w zakresie 29 sztuk jałówek nie zostały osiągnięte:
- transakcje wymiany jałówek o podobnej wartości hodowlanej nie przyczyniły się do zwiększenia wartości hodowlanej bydła mlecznego, nie wzrosła też jakość hodowlana bydła w stadzie, ani nie zmieniło się zagrożenie epizootyczne ponieważ w przypadku dokonanych sprzedaży krzyżowych (wymianie bezpośredniej i pośredniej) nie ma możliwości rozróżnienia jałówek na jałówki wyższej i niższej jakości. Celem beneficjentów mechanizmu powinien być zakup zwierząt o wyższej wartości hodowlanej, a w ramach wzajemnej wymiany zwierząt, co najmniej jeden z beneficjentów dokonał zakupu zwierząt niższej jakości hodowlanej niż zwierzęta, które sprzedał, w takiej sytuacji nie można mówić o jakości i wartości dodanej, na którą powołuje się art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613;
- konkurencyjność gospodarstwa nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja dwóch gospodarstw (E. M. i Ł. M.) po dokonaniu sprzedaży krzyżowych jałówek hodowlanych nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy.
W odniesieniu do wystąpienia przesłanek tworzenia sztucznych warunków w zakresie wystąpienia elementów subiektywnych, organ odwoławczy rozważył, czy strona ubiegając się o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada".
Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, należy stwierdzić, iż na element potwierdzający stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania finansowania, tj. wygenerowanie transakcji kupna- sprzedaży w celu spełnienia warunków formalnych do uzyskania pomocy składa się także fakt, że beneficjent nabył 29 sztuk jałówek hodowlanych od Ł. M., który tak samo jak E. M. brał udział w mechanizmie dotyczącym przyznania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych. Beneficjenci dokonali bezpośrednio i pośrednio transakcji kupna-sprzedaży zwierząt, które pierwotnie urodziły się w stadzie Ł. M., czyli urodziły się pod tym samym adresem, pod którym w momencie składania wniosku przebywały (tj. C. [...],[...]) i finalnie oboje producenci wystąpili o przyznanie pomocy do zakupionych jałówek. Wymiana zwierząt pomiędzy beneficjentami pomocy, w celu poprawy jakości stada poprzez wprowadzenie lepszego materiału genetycznego, nie jest wiarygodna - nie ma bowiem dowodów, czy przesłanek świadczących, że jakość kupionych jałówek była wyższa niż jakość sprzedanych jałówek, mając na uwadze fakt, że wszystkie jałówki podlegające "wymianie" pomiędzy beneficjentami były objęte oceną wartości użytkowej bydła. Beneficjenci dokonując bezpośredniej i pośredniej wymiany zwierząt pomiędzy sobą, w ramach transakcji kupna- sprzedaży, nabyli zwierzęta o takiej samej wartości hodowlanej lub pozbywali się zwierząt niższej jakości. Co więcej, w momencie transakcji sprzedaży żadna z jałówek nie dawała mleka, w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości rozróżnienia zwierząt na jałówki wyższej i niższej jakości, skoro finalnie jedna i druga strona transakcji wykazała je do przyznania pomocy, mając na celu wprowadzenie do swojego stada nowego wartościowego materiału hodowlanego.
W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że nie został zrealizowany poprzez przeprowadzenie transakcji kupna-sprzedaży (bezpośredniej i pośredniej) jałówek hodowlanych w dniu [...] czerwca 2017 r. i w dniu [...] lipca 2017 r. pomiędzy Stroną i Ł. M. oraz w dniach [...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. pomiędzy E. M. – K. B. – Ł. M. wzajemna sprzedaż zwierząt, które urodziły się w siedzibie stada Ł. M., a ich siedziby stada znajdowały się pod tym samym adresem tj. C. [...],[...] G., gdzie prowadzona była produkcja mleka, a E. M. dzierżawiła budynek, w którym przetrzymywane były zwierzęta od Ł. M.. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień Strony z dnia [...] lipca 2019r. bardzo duża część faktur za usługi rolnicze, zakup pasz gospodarskich pochodziła od brata, Ł. M.. Ponadto, co najważniejsze, Strona podczas czynności kontrolnych (Raport czynności kontrolnych Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.) oświadczyła, że zakup 29 sztuk jałówek hodowlanych od Ł. M. nie wpłynął na poprawę jakości mleka oraz stan zdrowia zwierząt, czyli cel mechanizmu, o którym mowa w art. 1 lit. f rozporządzenia Komisji (UE) 2016/1613, nie został osiągnięty. Wobec powyższego przeprowadzona transakcja kupna-sprzedaży (bezpośredniej i pośredniej) jałówek stanowi pozorną czynność prawną prowadzącą do obejścia przepisów prawa, mając na uwadze cel "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych" oraz zamierzonego działania w celu uzyskania refundacji kosztów zakupu jałówek, zarówno przez beneficjenta, jak i Ł. M., tym samym płatność w odniesieniu do 29 sztuk jałówek hodowlanych stanowiła nienależnie pobraną pomoc.
W dalszej części decyzji organ odniósł się do zarzutów Strony uznając je za niezasadne.
Strona powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewszechstronne oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że Skarżąca nie przedstawiła dokumentów z których by wynikała poprawa stanu gospodarstwa po zakupie jałówek hodowlanych ras mlecznych po otrzymaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, a tym samym zakup jałówek nie wpłynął na jakość mleka oraz na poprawę stanu zdrowia zwierząt w gospodarstwie, co było celem pomocy i tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w skutek zakupu w/wymienionych zwierząt, konkurencyjność gospodarstwa wzrosła, a jakość mleka oraz stan zdrowia zwierząt również uległ wzrostowi, natomiast cel przyznanej pomocy nie był znany Skarżącej, a w szczególności nie wynika z art. 1 rozporządzenia 2016/1613 w rozumieniu wskazanym przez organ;
- naruszenie art. 6, art. 7a, art. 8 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i tym samym żądanie od Skarżącej zwrotu środków, w sytuacji gdy Skarżąca spełniła warunki do otrzymania pomocy, oraz w dalszym ciągu realizuje decyzję z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] na podstawie której środki zostały przyznane Skarżącej;
- naruszenie art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, polegające na ustaleniu stronie skarżącej nienależnie pobranego świadczenia, pomimo niezaistnienia przesłanek ustawowych dla dokonania takiego ustalenia.
Mając powyższe na uwadze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W skardze Strona wniosła nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów: wykazów dostaw mleka wystawionych w dniu [...] września 2019 r. i w dniu [...] czerwca 2020 r., zaświadczenia z dnia (...) czerwca 2020 r wydanego przez Polską Federację Hodowców Bydła i Producentów Mleka na okoliczność zwiększenia konkurencyjności gospodarstwa Skarżącej oraz poprawy jakości mleka, a także stanu zdrowia zwierząt. Załączono je do skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i wniosła o wyznaczenie rozprawy.
Na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi. Równocześnie oddalił wniosek o wyznaczenie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W dniu [...] listopada 2020 r. w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, mając na względzie zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnych działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniu wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374)
Na wstępnie dostrzec trzeba, że decyzja Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą przyznano Skarżącej pomoc finansową, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że nie doszło do zakwestionowania w następstwie jednego z nadzwyczajnych trybów administracyjnych, że Skarżąca spełniała przesłanki do uzyskania pomocy w dniu wydania tej decyzji.
Organy przyjęły natomiast, że pomoc finansowa nie powinna być Skarżącej udzielona, bowiem stworzyła ona sztuczne warunki do uzyskania takich korzyści, zatem zachodzi podstawa do zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019 r., str. 549; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013").
Przypomnieć więc trzeba, że art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W preambule powołanego rozporządzenia (motyw 39) wskazano: "W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu ma zastosowanie rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne". Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei art. 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot.
W orzecznictwie wskazuje się, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć celowe stworzenie takiego stanu faktycznego, który formalnie spełnia przesłanki określone w przepisach prawnych statuujących warunki przyznania korzyści, ale w rzeczywistości działanie to nie zmierza do realizacji celów prawodawstwa wspólnotowego, dla których te przepisy zostały ustanowione, a jego jedyną intencją jest uzyskanie korzyści. Na tle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) przyjmuje się jednolicie, że przesłanki stosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Podkreśla się przy tym, że konieczne jest zbadanie takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne. Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Zaistnienie elementu subiektywnego może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. o sygn. akt II GSK 2576/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych uwag płynie zatem wniosek, że pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu pomocy, organy Agencji uprawnione są do dochodzenia ich zwrotu w sytuacji, gdyby doszło w istocie do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści – w trybie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Niemniej jednak wykazanie przez organ przesłanek ich zastosowania, a zwłaszcza wykazanie zaistnienia elementu subiektywnego musi odnosić się do działań podejmowanych przez beneficjenta na etapie występowania z wnioskiem o płatność. W konsekwencji odzyskanie płatności w oparciu o powołane regulacje musi być poprzedzone należycie i wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, pozwalającym na ustalenie bez żadnych wątpliwości, że sztuczne warunki beneficjent stworzył występując o pomoc finansową, wyłącznie w celu jej uzyskania. Dodać należy, że o ile ciężar dowodowy spełnienia warunków do przyznania pomocy spoczywa na potencjalnym jej beneficjencie, to w sytuacji, gdy organ zmierza do odzyskania pomocy na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na nim spoczywa ciężar wykazania, że ziściły się określone tam przesłanki stworzenia sztucznych warunków. Organ nie może przy tym ciężaru dowodowego przerzucać na stronę, tak by dowodziła ona, że zrealizowała zarówno cel mechanizmu, jak też by wykazała, że w istocie nie działała w sztucznych warunkach i to wyłącznie w celu uzyskania pomocy unijnej.
Należy również zwrócić uwagę, iż aktem prawnym określającym warunki przyznania pomocy jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, natomiast § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 23 lutego 2017 r., statuujący mechanizm pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, został wprowadzony do powołanego rozporządzenia dopiero przez § 1 pkt 2 rozporządzenia dnia 29 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r.; poz. 1328) zmieniającego rozporządzenie RM z dnia 23 lutego 2017 r. z dniem 6 lipca 2017 r.
Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że:
1. E. M. w dniu [...] lipca 2017 r. dokonała zakupu 29 sztuk jałówek hodowlanych pochodzących ze stada należącego do pana Ł. M., a następnie w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła wniosek o udzielenie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.
2. E. M. (siostra) i Ł. M. (brat) dokonali wzajemnych sprzedaży krzyżowych, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio, w ramach których wymienili się zwierzętami, tj. E. M. kupiła łącznie 29 sztuk jałówek hodowlanych od Ł. M., co potwierdza faktura Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., E. M. bezpośrednio sprzedała Ł. M. 3 sztuki (do 2 sztuk przyznano wsparcie Ł. M.) jałówek hodowlanych, a 12 sztuk jałówek hodowlanych sprzedała K. B., które po 4 dniach odkupił Ł. M. (do 10 sztuk przyznano wsparcie). Wszystkie zakupione jałówki hodowlane przez Ł. M. urodziły się w jego siedzibie stada w 2015 r., a następnie zostały przemieszczone w dniu 07 września 2016 r. do stada E. M., i w lipcu 2017 r. ponownie Ł. M. wprowadził je do swojego stada. Wszystkie zakupione jałówki zostały uwzględnione do płatności przyznanej Ł. M. w ramach mechanizmu WPR pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2017 r.
3. W raporcie z czynności kontroli (Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.) Skarżąca oświadczyła, iż zakup 29 sztuk jałówek hodowlanych od Ł. M. nie wpłynął na poprawę jakości mleka oraz stan zdrowia zwierząt.
4. Przedstawione dowody przez Skarżącą nie potwierdzają informacji zawartej w raporcie z czynności kontrolnych (Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.), iż zakup 29 sztuk jałówek hodowlanych od Ł. M. (brata) wpłynął, w szczególności na poprawę stanu jej gospodarstwa poprzez zwiększenie wydajności produkcji mleka oraz wzrost dochodu gospodarstwa.
5. Pod adresem C. [...],[...][...] znajdowały się dwie siedziby stad należących do E. M. (siostry) i Ł. M. (brata).
6. Jak wynika z raportu z kontroli Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca dzierżawiła budynek, w którym przetrzymywane były zwierzęta zakupione od Ł. M..
7. Zgodnie z danymi zawartymi w Systemie IRZ, wszystkie jałówki hodowlane wymienione (bezpośrednio i pośrednio) pomiędzy E. M. a Ł. M., urodziły się w siedzibie stada Ł. M..
8. Od 2016 r. pomiędzy Skarżącą, a Ł. M. dokonywane były przemieszczenia zwierząt, transakcje kupna-sprzedaży, z jednej siedziby stada do drugiej.
9. Zgodnie z wyjaśnieniami Skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. bardzo duża część faktur za usługi rolnicze, zakup pasz gospodarskich pochodziła od brata Ł. M., co potwierdzają przykładowe kopie faktur na zakup krów, jałówek oraz słomy i sianokiszonki.
10. Z wyjaśnień Skarżącej złożonych w dniu 19 lipca 2019 r. wynika, że za otrzymane dotacje Skarżąca zakupiła młode bydło, tak samo jak dotychczas od brata Ł.M..
11. Zarówno Skarżąca, jak i Ł. M. byli beneficjentami mechanizmu WPR
Analiza materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku, że dokonana przez organy ARiMR ocena prawna, co do zaistnienia przesłanki stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków do uzyskania korzyści, jest błędna wobec niewykazania zaistnienia w sprawie obiektywnego elementu jak i subiektywnego elementu polegającego na zamierzonym skoordynowaniu działań pomiędzy Skarżącą a Ł. M. oraz K. B. na etapie wnioskowania o pomoc finansową. Mając na uwadze, iż aktem prawnym określającym warunki przyznania pomocy jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, natomiast § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 23 lutego 2017 r., statuujący mechanizm pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, został wprowadzony do powołanego rozporządzenia dopiero przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 czerwca 2017 r. (wszedł w życie dopiero w dniu 6 lipca 2017 r.), tym samym jakikolwiek działania przeprowadzane przed dniem 29 czerwca 2017 r. nie mają znaczenia z uwagi na brak ówcześnie wiedzy beneficjenta o przyszłych zasadach mechanizmu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych. Tym samym twierdzenie, że od 2016 r. pomiędzy Skarżącą, a Ł. M. dokonywane były przemieszczenia zwierząt, transakcje kupna-sprzedaży, z jednej siedziby stada do drugiej nie mogą być interpretowane na niekorzyść Strony, a wręcz przeciwnie świadczą o okoliczności dokonywania przemieszczania zwierząt bez względu na funkcjonowanie mechanizmu pomocy. E. M. (siostra) i Ł. M. (brat) według organów dokonali wzajemnych sprzedaży krzyżowych, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio, w ramach których wymienili się zwierzętami, tj. E. M. kupiła łącznie 29 sztuk jałówek hodowlanych od Ł. M., co potwierdza faktura Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., E. M. bezpośrednio sprzedała Ł. M. 3 sztuki (do 2 sztuk przyznano wsparcie Ł. M.) jałówek hodowlanych, a 12 sztuk jałówek hodowlanych sprzedała K. B., które po 4 dniach odkupił Ł. M. (do 10 sztuk przyznano wsparcie). Strona zatem zakupiła 29 jałówek, a sprzedała łącznie 15 jałówek (w tym dofinansowanie dotyczyło tylko 12 jałówek). Tym samym nie doszło do sprzedaży krzyżowej w stosunku do 29 sztuk jałówek, a ewentualnie (bowiem nie zostało to wykazane) w stosunku do 15 sztuk. Z faktu zaś, iż pod adresem C. [...],[...][...], znajdowały się dwie siedziby stad należących do E. M. (siostry) i Ł. M. (brata) trudno wyciągać tak daleko idące wnioski jak czyni to organ. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, że jałówki z obu stad były trzymane razem (Strona dzierżawiła budynek, w którym przetrzymywane były zwierzęta zakupione od Ł. M., a nadto mleko uzyskiwane w siedzibach stada zarejestrowanych pod jednym adresem zlewane i magazynowane było w oddzielnych zbiornikach według raportu z czynności kontrolnych). W raporcie z czynności kontroli (Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.) Skarżąca, jak wskazuje organ, oświadczyła, iż zakup 29 sztuk jałówek hodowlanych od Ł. M. nie wpłynął na poprawę jakości mleka oraz stan zdrowia zwierząt, ale wskazała, że wpłynął, w szczególności, na poprawę stanu jej gospodarstwa poprzez zwiększenie wydajności produkcji mleka oraz wzrost dochodu gospodarstwa. Organ nie może tej drugiej okoliczności nie brać pod uwagę wskazując, że przedstawione dowody przez Skarżącą nie potwierdzają powyższej okoliczności. W tym miejscu Sąd jeszcze raz akcentuje, że o ile ciężar dowodowy spełnienia warunków do przyznania pomocy spoczywa na potencjalnym jej beneficjencie, to w sytuacji, gdy organ zmierza do odzyskania pomocy na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na nim spoczywa ciężar wykazania, że ziściły się określone tam przesłanki stworzenia sztucznych warunków. Organ nie może przy tym ciężaru dowodowego przerzucać na stronę, tak by dowodziła ona, że zrealizowała zarówno cel mechanizmu, jak też by wykazała, że w istocie nie działała w sztucznych warunkach i to wyłącznie w celu uzyskania pomocy unijnej. Z dokumentów załączonych do skargi nadto wynika, że pomiędzy 2017 r., a 2019 r. polepszył się skład mleka oraz wzrosła wydajność mleka przeciętnie od jednej krowy.
Końcowo podnieść należy, że Sąd w tym składzie podziela również stanowisko, wyrażone przez inny skład orzekający tutejszego Sądu, w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 2259/19, zgodnie z którym, zaprezentowany przez organy w uzasadnieniach decyzji opis celu podśrodka z art. 1 lit. f rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613, nie został wyrażony ani w treści "Warunków udzielenia pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych" (stanowiących załącznik do zarządzenia nr 115/2017/Z Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 6 lipca 2017 r., opublikowanych na stronie internetowej ARR), ani też nie wynika wprost z treści tego przepisu, jak również z treści przepisów rozporządzeniem RM z dnia 23 lutego 2017 r., które określały szczegółowe warunki udzielenia pomocy. Organ nie wyjaśnił przy tym, gdzie został opublikowany wskazany przez niego szczegółowy cel podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" i w jaki sposób Skarżąca mogła się z nim zapoznać. Przepis art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 stanowi jedynie bardzo ogólnie, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku i jako jedno z tych działań przepis wymienia "f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej".
Odnosząc się do wniosku Skarżącej o wyznaczenie rozprawy (złożonym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r.), należy wskazać, że rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym zostało oparte o art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie zatem nie jest konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Stołeczne Warszawa, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. W konsekwencji Sąd oddalił powyższy wniosek o wyznaczenie rozprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r.
Na tym samym posiedzeniu Sąd dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi tj. wykazów dostaw mleka wystawionych w dniu [...] września 2019 r. i w dniu [...] czerwca 2020 r., zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2020 r wydanego przez Polską Federację Hodowców Bydła i Producentów Mleka. Sąd dopuścił powyższy wniosek dowodowy w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Treść powyższych dokumentów była niezbędna celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości (zwiększenia konkurencyjności gospodarstwa Skarżącej oraz poprawy jakości mleka, a także stanu zdrowia zwierząt), a dopuszczenie tego dowodu nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wywody zawarte w powyższym wyroku, w tym przeprowadzi ponownie postępowanie zgodnie z zasadami zbierania i oceny zebranego materiału dowodowego określonymi w k.p.a. co do ewentualnego zaistnienia przesłanki stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków do uzyskania korzyści. Weźmie nadto pod uwagę, że to na organie spoczywa ciężar wykazania, że ziściły się określone przesłanki stworzenia sztucznych warunków. Ustalenia organu, co do ewentualnego stworzenia sztucznych warunków przez Skarżącą, znajdą swoje odzwierciedlenie w poprawnie uzasadnionej decyzji. Organ ustosunkuje się również w ponownie prowadzonym postępowaniu do dokumentów załączonych do skargi. Organ wyjaśni także gdzie został opublikowany wskazany przez niego szczegółowy cel podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" i w jaki sposób Skarżąca mogła się z nim zapoznać.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, orzekł jak w sentencji (punkt 1 wyroku).
Odnośnie wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazany przepis, zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w wysokość [...] zł (punkt 2 wyroku).