V SA/Wa 106/11

V SA/Wa 106/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-06-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Stopczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Bożek
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 2099/11 - Wyrok NSA z 2013-02-12
II GSK 2099/12 - Postanowienie NSA z 2013-01-30
VI SA/Wa 2440/11 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2012-09-12
Skarżony organ
Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
art 208 ust. 1, art. 211 ust. 4 i ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant st. sekr. sąd. - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] - Zespół Szkół im. [...] w [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji rozwojowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz Powiatu [...] – Zespół Szkół im. [...] w [...] kwotę 2837 zł (dwa tysiące osiemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...] – Zespołu Szkół im. [...] w M. z dnia 22 września 2010 r., przekazanego za pośrednictwem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. pismem z dnia [...] września 2010 r., które wpłynęło do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki, w dniu 5 października 2010 r. Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. nr [...] z dnia [...] września 2010 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją wydaną w I instancji zobowiązano beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości 13 999,95 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 3 grudnia 2008 r. Jako uzasadnienie decyzji organ I instancji wskazał niekwalifikowaność wydatków poniesionych na wynagrodzenie koordynatora projektu (w kwocie 7 999,97 zł) oraz pracownika obsługi finansowej projektu (w kwocie 5 999,98 zł). Powodem uznania ww. wydatków za niekwalifikowane były zastrzeżenia wykryte podczas kontroli projektu dotyczące formy rozliczenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji w projekcie. Zespół kontrolujący zakwestionował fakt zawarcia dwóch umów zlecenia: 1) na pełnienie funkcji koordynatora projektu z dyrektorem szkoły, Z.W. oraz 2) na prowadzenie obsługi finansowej projektu z Główną Księgową szkoły, L.G. – z uwagi na pokrywanie się w obydwu przypadkach zadań w ramach stosunku pracy z zadaniami w ramach stosunku cywilnoprawnego. Na tej podstawie WUP w R. zażądał od Odwołującego zwrotu środków.
W odwołaniu od ww. decyzji Powiat [...] – Zespół Szkół im. [...] w M. zarzucił organowi I instancji:
1. błędne zastosowanie przepisu art. 211 ust. 1 pkt 2 UFP poprzez uznanie, że środki dotacji zostały wykorzystane przez Odwołującego z naruszeniem art. 208 UFP;
2. naruszenie przepisów art. 26 ust. 6 w związku z art. 5 pkt 3 i pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;
3. rażące naruszenie przepisów art. 6-9, art. 11, art. 75 kpa.
Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki zapoznała się z dokumentacją przekazaną w przedmiotowej sprawie i na tej podstawie poczyniła następujące ustalenia.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) Dyrektor szkoły m.in. dopuszcza do użytku w danej szkole zaproponowany przez nauczyciela programu nauczania (art. 22 a ww. ustawy), reprezentuje szkołę na zewnątrz (art. 39 ust. 1 pkt 1), sprawuje nadzór pedagogiczny (art. 39 ust. 1 pkt 2), dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie (art. 39 ust. 1 pkt 5), decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły (art. 39 ust. 3 pkt 1).
Zgodnie z postanowieniami Statutu Zespołu Szkół im. [...] w M. (ZS) do zadań Dyrektora szkoły należy: ustalenie organizacji pracy szkoły, zwłaszcza rozkładu zajęć lekcyjnych (rozdz. III § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. f), kierowanie działalnością ZS i reprezentowanie ZS na zewnątrz (rozdz. III § 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2), dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym ZS oraz ponoszenie odpowiedzialności za ich prawidłowe wykorzystanie (rozdz. III § 3 ust. 2 pkt 5). Ponadto, Dyrektor ZS jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami i w tym zakresie do niego należy nawiązywanie i rozwiązywanie umów o pracę (stosunku pracy) (rozdz. III § 4 pkt 1), a także zatwierdza wydatki ze wszystkich źródeł finansowania (rozdz. VIII § 7).
Natomiast zakres zadań wynikający z umowy zlecenia zawartej w dniu 1 sierpnia 2008 r. na pełnienie koordynatora projektu obejmuje całościowe zarządzanie projektem, tj.: organizację spotkań z personelem; zawieranie umów z personelem obsługującym projekt; sprawdzanie, ocenę i zatwierdzanie programów autorskich, materiałów dydaktycznych poszczególnych trenerów; kontrolę i nadzór prowadzonych zajęć; kontrolę i nadzór wydatków – analizę dokumentacji finansowej; podpisywanie dokumentacji pedagogicznej, kadrowej, finansowej i sprawozdawczej.
Podkreślono również, że zgodnie z art. 54 ust. 1 UFP do zadań głównego księgowego należy m.in.: prowadzenie rachunkowości jednostki, wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, jak również kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.
Zgodnie z rozdz. VIII § 5 Statutu Zespołu Szkół im. [...] w M. (ZS) za prowadzenie rachunkowości i gospodarki finansowej odpowiada główny księgowy.
Natomiast zakres obowiązków wynikający z umowy zlecenia zawartej w dniu 1 września 2008 r. z L.G. obejmował obsługę finansową projektu.
W ocenie organu odwoławczego z powyższego jasno wynika, że w obydwu przypadkach zakres zadań powierzonych na podstawie umów zlecenia jest tożsamy z zakresem zadań wynikających ze stosunku pracy, jaki łączy Z.W. i L.G. z Odwołującym. Zadania przewidziane dla koordynatora projektu są tożsame z zadaniami przypisanymi dla Dyrektora szkoły. Podobnie, zadanie polegające na obsłudze finansowej projektu realizowanego przez Odwołującego stanowi ten sam rodzaj zadania, jaki jest określony dla Głównego Księgowego Odwołującego.
Projekt w okresie jego realizacji, tj. w okresie od [...] września 2008n r. do [...] grudnia 2009 r. był w istocie "włączony" w system i organizację pracy szkoły. Zakres i specyfika projektu nie pozwala bowiem na wyraźne wyodrębnienie projektu z bieżącego funkcjonowania szkoły. Oznacza to, że Z.W. jako Dyrektor szkoły zarządzał jednocześnie projektem (jako koordynator projektu), natomiast L.G. jako Główna Księgowa szkoły obsługiwała wszystkie wydatki ponoszone przez szkołę, a więc również wydatki ponoszone w ramach projektu.
Organ II instancji przypomniał, że judykatura wielokrotnie wypowiadała poglądy, że zatrudnianie pracowników poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych przy pracach tego samego rodzaju co objęte stosunkami pracy stanowi obejście przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych, nawet gdyby pracownicy byli doraźnie zainteresowani wykonywaniem tego zatrudnienia w ramach umów cywilnoprawnych. Zawarte w takim zakresie uzgodnienia są w sferze prawa pracy – niezależnie od ewentualnej woli stron wyrażonej w nadanej im formie umów cywilnoprawnych – automatycznie nieważne z mocy art. 18 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
W przypadku, gdy zakres czynności określonych w umowie cywilnoprawnej jest taki sam, jak zakres czynności wynikających z umowy o pracę, umowa cywilnoprawna stanowi w istocie uzupełnienie umowy o pracę. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 12 kwietnia 1994 r. (sygn. akt I PZP 13/94, opubl. OSNP 1994/3/39).
Podkreślono również, że nie jest umową zlecenia umowa zawarta z pracownikiem zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, której treścią jest wykonywanie przez pracownika tego samego rodzaju pracy poza normalnym czasem pracy, za odrębnym wynagrodzeniem. Umowa ta stanowi rozszerzenie umowy o pracę, mimo że została nazwana przez strony umową zlecenia. W konsekwencji pracownikowi zatrudnionemu poza normalnym czasem pracy przysługuje dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych, przewidzianych w art. 134 kp.
Zwrócono uwagę także na to, iż zawieranie z własnym pracownikiem dodatkowej (drugiej) umowy o pracę za normalnym wynagrodzeniem judykatura dopuszcza tylko wyjątkowo, gdy chodzi o rodzaj pracy wyraźnie inny niż uzgodniony w podstawowym czasie pracy (wyr. SN z dnia 14 lutegi 2002 r., I PKN 876/00, Prawo Pracy 2002/7-8/51).
Zawarcie umowy cywilnoprawnej obok umowy o pracę w sytuacji, gdy rodzaj czynności objęty tymi umowami jest taki sam, a wymiar czasu pracy przekracza jeden etat w okresie rozliczeniowym, skutkuje więc uznaniem, że zawarta w tych okolicznościach umowa cywilnoprawna stanowi uzupełnienie umowy o pracę w zakresie obowiązku wykonywania pracy w godzinach nadliczbowych.
Wobec powyższego zawarcie przez Beneficjenta dodatkowych umów zlecenia na potrzeby realizacji projektu z własnym pracownikiem na warunkach takich, że zakres zadań i obowiązków wynikający z umów zlecenia pokrywa się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy jest naruszeniem zasad prawa pracy.
Podkreślono jednocześnie, że nie budzi wątpliwości fakt powierzenia funkcji koordynatora projektu Dyrektorowi szkoły oraz obsługi finansowej projektu Głównej Księgowej szkoły, lecz podstawa prawna wypłaty wynagrodzenia z tytułu pełnienia ww. funkcji w projekcie.
Zgodnie z rozdziałem 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowane, o ile są zgodne m.in. z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.
Z uwagi więc na fakt, że podstawa poniesienia wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu i pracownika obsługi finansowej projektu (umowy zlecenia) pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem (naruszenie przepisów Kodeksu pracy), podmiot będący stroną umowy właściwie zakwalifikował wydatki poniesione na ww. wynagrodzenia za niekwalifikowane z uwagi na nie spełnianie warunku określonego w rozdziale 3.1. pkt 1 lit. g Wytycznych.
Tym samym wydatki wypełniły dyspozycję normy art. 211 ust. 1 pkt 2 UFP mówiącą, iż w przypadku gdy środki (...) przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji (...) są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 UFP (...) podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W takim przypadku, zgodnie z art. 211 ust. 4 UFP, podmiot będący stroną umowy wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Odnosząc się do zarzutu Odwołującego, iż organ I instancji naruszył przepisy art. 26 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 5 pkt 3 i pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stwierdzono, iż powyżej przytoczony przepis prawa nie istnieje.
W odniesieniu do zarzutu Odwołującego, iż decyzja Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. rażąco narusza przepisy art. 6-9, art. 11 oraz art. 75 kpa poprzez niewskazanie przez organ I instancji procedur, o których mowa w art. 211 UFP, których naruszenia dopuścił się Odwołujący, IZ PO KL nie stwierdziła naruszenia ww. przepisów w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Decyzję organu odwoławczego zaskarżył w całości Powiat [...] – Zespół Szkół im. [...] w M. wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżący podniósł następujące zarzuty:
1) błędne zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (UFP) poprzez uznanie, że środki dotacji zostały wykorzystane przez skarżącego z naruszeniem art. 208 UFP,
2) naruszenie przepisów art. 6,7,8,9,11,75 kpa,
3) błędną wykładnię i zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w szczególności jej art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 pkt 5 oraz art. 39 ust. 3 pkt 1 przez uznanie, że zakres obowiązków wynikających z umowy zlecenia na pełnienie przez Z.W. funkcji koordynatora projektu jest tożsamy z zakresem obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w M.,
4) błędną wykładnię i zastosowanie art. 54 ust. 1 UFP poprzez przyjęcie, iż zakres obowiązków wynikający z umowy zlecenia zawartej w dniu 1 września 2008 r. z L.G. jest tożsamy z zakresem zadań Głównego Księgowego Zespołu Szkół im. [...] w M.
5) błędną wykładnię art. 18 § 2 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, iż zawarte umowy cywilnoprawne ze Z.W. i L.G. są nieważne z mocy tegoż przepisu prawa.
W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że organy obydwu instancji nie ustosunkowały się do podnoszonego parokrotnie zarzutu, iż WUP w R. przy braku jasno sprecyzowanych procedur i warunków realizacji projektu przed jego wdrożeniem w dacie podpisania umowy oraz braku precyzyjnych i jednoznacznych odpowiedzi na pytania i wątpliwości w trakcie realizacji – zarówno oceniając wniosek, jak i podpisując umowę o dofinansowanie projektu akceptował formę umów cywilnoprawnych dla zatrudnienia koordynatora i specjalisty ds. finansowych, jako podstawę wydatkowania środków z dofinansowania na wynagrodzenie odpowiednio Z.W. i L.G.
WUP dysponował dokumentami dot. zatrudnienia Z.W. na stanowisku Dyrektora ZS i L.G. na stanowisku Głównej Księgowej.
Z pełną świadomością wyżej wskazanej okoliczności Instytucja pośrednicząca pozytywnie zweryfikowała i zatwierdziła do wypłaty kolejne wnioski o płatności.
Pomimo braku precyzyjnie określonych pisemnie warunków realizacji projektu przedstawiciele ZS w M. uczestnicząc w szkoleniach organizowanych przez WUP oraz w trakcie kontaktów z tą jednostką w czasie realizacji projektu, nigdy nie zostali nawet ustanie poinformowani o jakichkolwiek przeszkodach w pełnieniu funkcji koordynatora projektu przez Dyrektora szkoły lub funkcji specjalisty ds. finansowych przez Główną Księgową szkoły realizującej ten projekt. Wręcz przeciwnie, uzyskiwali informację, iż wskazanym jest by te kluczowe funkcje powierzyć tym osobom, gdyż ich znajomość problematyki stanowić będzie gwarancję prawidłowej realizacji projektu.
Zaznaczono, iż mimo, że projekt obejmował rozpoczęcie realizacji od 1 września 2008 r., umowa została podpisana przez WUP dopiero 17 listopada 2008 r. z przyczyn leżących wyłącznie po jego stronie. Ustne polecenia zobowiązywały skarżącego do rozpoczęcia realizacji zgodnie z harmonogramem zawartym we wniosku i z zapewnieniem pełnej akceptacji wniosku pod względem finansowania ze środków z dotacji. Sprawującą nadzór nad realizacją projektu ze strony WUP była K.M., która w ramach swoich obowiązków udzielała przedstawicielom Beneficjenta wskazówek i sprawdzała wszystkie dokumenty. Także ona nie wnosiła uwag dot. przedmiotu skargi.
Podkreślono, że kolejne wnioski Beneficjenta o płatność zawierają pełne informacje, także odnośnie wydatków poniesionych na zapłatę rachunków z tytułu umów zlecenia dla koordynatora i pracownika ds. finansowych i były akceptowane przez WUP bez zastrzeżeń.
Wskazano również, że WUP zmienił swoją ocenę odnośnie kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenia koordynatora projektu i specjalisty ds. finansowych dopiero na etapie kontroli zrealizowanego projektu przeprowadzonej w 2010 r.
Skarżący nie zgodził się z argumentacją zarówno I instancji, jak II instancji odnośnie tożsamości zadań wykonywanych przez Z.W., jako Dyrektora szkoły i jako koordynatora projektu oraz L.G., Główną Księgową szkoły.
W przedmiotowym projekcie zarówno formalnie, jak i faktycznie występowało wyraźne rozgraniczenie zadań wykonywanych w ramach podstawowego stosunku pracy i czasu pracy w szkole od zadań wykonywanych w ramach dodatkowego zatrudnienia na warunkach umów cywilnoprawnych poza czasem pracy etatowej.
Umowy zawarte w ramach projektu przewidywały całkowicie inne stanowiska oraz inne zakresy obowiązków.
W żadnym zakresie objęte umową cywilnoprawną czynności koordynatora nie pokrywały się z zakresem obowiązków Dyrektora szkoły. W zawartej umowie zlecenia brak jest też elementu stałości jaki charakteryzuje stosunek pracy, tj. trwała więź łącząca pracodawcę i pracownika. Zleceniobiorca miał za zadanie wykonać jednorazowo zespół czynności powtarzających się w różnych odstępach czasowych w celu realizacji projektu.
Umowa zlecenia zawarta pomiędzy Powiatem [...] – reprezentowanym przez Zarząd a Z.W. – jako Zleceniobiorcą dotyczyła wykonania konkretnej usługi w zakresie koordynowania projektu przez okres od 1 sierpnia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r., a nie pełnienia pracy jako takiej w ramach istniejącego stosunku pracy na stanowisku Dyrektora szkoły. Zawarta umowa zlecenia nie ma znamion podporządkowania służbowego, tak jak miałoby to miejsce w umowie o pracę.
Jeśli chodzi o L.G., to dokonywała ona osobiście i w czasie wolnym od pracy zawodowej wszystkich księgowań oraz rozliczeń wydatków zgodnie z harmonogramem projektu. Do obowiązków ww. wykonywanych na stanowisku Głównego Księgowego w ZS należy koordynowanie pracy dwóch podległych pracowników przy pomocy których wykonywane są zadania określone ustawą o finansach publicznych i ustawą o rachunkowości.
Zadania zlecone przez Zleceniodawcę w żadnym wypadku nie pokrywały się z zakresem czynności wynikającym ze stosunku pracy. Etatowy zakres obowiązków i odpowiedzialność Głównego Księgowego określa ustawa o finansach publicznych (art. 45 pkt 1), której przepisy nie wskazują aby obowiązkiem księgowej było rozliczenie projektów unijnych. W ramach umowy zlecenia dotyczącej obsługi finansowej projektu L.G. jako Zleceniobiorca wykonywała szereg czynności związanych tylko i wyłącznie z projektem.
Zdaniem skarżącej przytoczone w zaskarżonej decyzji orzecznictwo SN zostało błędnie zastosowane do przedmiotu sprawy, gdyż brak jakichkolwiek podstaw do uznania pracy koordynatora i specjalisty ds. finansowych związanej z projektem z pracą Dyrektora i Głównego Księgowego wykonywaną w godzinach nadliczbowych, jako zadania tożsame z ich obowiązkami z tytułu umów o pracę w szkole.
W ocenie skarżącej brak było zatem podstaw do stwierdzenia, iż projekt w okresie jego realizacji i od [...] września 2008 r. do [...] grudnia 2009 r. był "włączony" w system i organizację pracy szkoły zarówno z ww. przyczyn, jak i ze względu na fakt, że wszystkie zadania z projektu były wykonywane poza godzinami pracy pracowników szkoły i czasem obowiązkowych zajęć lekcyjnych uczniów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Sąd zważył co następuje:
W przedmiotowej sprawie uporządkowania wymaga w pierwszej kolejności kwestia wskazania właściwych przypisów prawa, które legły u podstaw wydania decyzji w obu instancjach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, jak również ich właściwej wykładni.
Chodzi w szczególności o przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249/2005 poz. 2104 z późn. zm.), która w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie z racji przekazania środków pieniężnych stronie skarżącej do dnia 3 grudnia 2008 r. Wynika to w oczywisty sposób z treści art. 111 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157/2009 poz. 1241), który stanowi, że do rozliczenia środków przekazanych do dnia 31 grudnia 2009 r. na realizację programów, projektów i zadań finansowanych z udziałem środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe, zaś rozliczenie tych środków powinno nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2010 r.
Te dotychczasowe przepisy to w szczególności art. 208 ust. 1 oraz art. 211 ust. 4 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.
Pierwszy z nich stanowi, że wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 (a więc takich jak w sprawie niniejszej) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Te inne procedury to m.in. procedury przewidziane w wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie z zapisami Rozdziału 3 (Ogólne zasady kwalifikowania wydatków) Podrozdział 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. 9 co do zasady wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne o ile m.in. są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223 poz. 1655).
Drugi z przepisów, a mianowicie art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz art. 5 ust. 3 pkt 2,3a i 4 a tejże ustawy stanowią, że w przypadku gdy środki o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4 a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów zrealizowanych z tych środków lub dotacji o których mowa w art. 202 są wykorzystane z naruszeniem procedur o których mowa w art. 208 instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki.
W ocenie organów obu instancji orzekających w sprawie niniejszej środki o których mowa zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, ponieważ podstawa poniesienia wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu (dyrektora szkoły) i pracownika obsługi finansowej projektu (główna księgowa) w postaci umów zlecenia pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem (Kodeksem pracy). To z kolei pociągało za sobą konieczność uznania wydatków poniesionych na wynagrodzenia wymienionych osób za niekwalifikowalne z uwagi na nie spełnianie warunku określonego w Rozdziale 3.1 pkt 1 lit. 9 Wytycznych.
Aby zająć stanowisko co do tego, czy powyższy pogląd jest uzasadniony trzeba odwołać się z jednej strony do przepisów regulujących zakres praw i obowiązków tak dyrektora szkoły jak i głównej księgowej tej konkretnej placówki, z drugiej zaś, do treści cywilnoprawnych umów zlecenia zawartych z ww.
Przepisy te to:
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256/2004 poz. 2572 – tekst jedn.)
Stanowi ona m.in., że:
a) dyrektor szkoły po zasięgnięciu opinii Rady pedagogicznej dopuszcza do użytku w danej szkole zaproponowany przez nauczyciela program nauczania (art. 22a),
b) Dyrektor szkoły w szczególności:
- kieruje działalnością szkoły i reprezentuje ją na zewnątrz,
- sprawuje nadzór pedagogiczny,
- dysponuje środkami określanymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez Radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługą szkoły,
- jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami (art. 39 ust. 1 pkt 1,2,5 oraz ust. 3).
Z kolei zgodnie z postanowieniami statutu Zespołu Szkół im. [...] w M. do zadań dyrektora należy m.in.:
- kierowanie działalnością szkoły i reprezentowanie jej na zewnątrz,
- ustalanie organizacji pracy szkoły,
- dysponowanie środkami określanymi w planie finansowym oraz ponoszenie odpowiedzialności za ich prawidłowe wykorzystanie,
- kierowanie zakładem pracy oraz zatrudnianie nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami,
- zatwierdzanie wydatków ze wszystkich źródeł finansowania.
Jeśli chodzi natomiast o zakres zadań wynikających z umowy zlecenia zawartej z Dyrektorem J.W. w dniu 1 sierpnia 2008 r., to wiązał się on z pełnieniem obowiązków koordynatora projektu i obejmował całościowe zarządzanie tymże projektem, a mianowicie:
- organizacją spotkań z personelem,
- zawieranie umów z osobami obsługującymi projekt,
- sprawdzanie, ocenę i zatwierdzanie programów autorskich i materiałów dydaktycznych poszczególnych trenerów,
- kontrolę i nadzór prowadzonych zajęć,
- kontrolę i nadzór wydatków, w tym analizę dokumentacji finansowej,
- podpisywanie dokumentacji pedagogicznej, kadrowej, finansowej i sprawozdawczej.
Jeśli chodzi natomiast o Głównego Księgowego L.G., to jej uprawnienia i obowiązki wynikały podobnie jak w przypadku dyrektora ze Statutu szkoły a nadto z przepisów ustawy o finansach publicznych.
Statut szkoły wskazywał, iż główny księgowy odpowiada za prowadzenie rachunkowości i gospodarki finansowej.
Ustawa o finansach publicznych przewidywała natomiast, że główny księgowy:
1. prowadzi rachunkowość jednostki,
2. wykonuje dyspozycje środkami pieniężnymi,
3. dokonuje wstępnej kontroli:
a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych a planem finansowym,
b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych (art. 54 ust. 1 pkt 1,2,3).
Z kolei z treści umowy zlecenia zawartej z ww. w dniu 1 września 2008 r. wynikało, iż miała ona zapewnić obsługę finansową projektu.
W ocenie organów zakres obowiązków (czynności) obu ww. osób wynikający ze Statutu szkoły, ustaw cytowanych wyżej, jak i zawartych umów zlecenia był taki sam, co oznaczało, że wykonanie dodatkowych obowiązków związanych z wdrażaniem i realizacją projektu mogło i powinno mieć miejsce w ramach pracy świadczonej w godzinach nadliczbowych, nie zaś w oparciu o cywilnoprawne umowy zlecenia.
Co charakterystyczne nie budzi wątpliwości organów fakt powierzenia funkcji koordynatora projektu Dyrektorowi szkoły, a jego obsługi finansowej Głównej Księgowej lecz podstawa prawna wypłaty wynagrodzenia z tytułu pełnienia tych funkcji w przypadku projektu.
W ocenie sądu orzekającego w sprawie niniejszej z powyższą argumentacją nie można się zgodzić. Żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada expresis verbis obowiązku wykonywania pracy związanej z wdrażaniem i regulacją projektu dofinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego tak przez Dyrektora tej konkretnej szkoły jak i jej Głównego Księgowego w ramach dotychczas zawartych umów o pracę i w oparciu o wiążące tych pracowników zakresy czynności. Twierdzenia, że obowiązek, czy też uprawnienie bycia koordynatorem takiego projektu bądź też osobą zobowiązaną do prowadzenia jego obsługi finansowej oraz świadczenia pracy w tym zakresie w godzinach nadliczbowych znajduje uzasadnienie w przywołanych przez organ regulacjach prawnych nie były przekonujące.
Zarówno Dyrektor szkoły jak i jej Główny Księgowy wdrażając (koordynując) projekt nie wykonywali w tym zakresie zadań, które byłyby tożsame bądź podobne do tych, które wiążą się ze specyfiką tej instytucji (szkoły), w której są zatrudnieni i które były wykonywane kiedykolwiek wcześniej.
Umowy cywilnoprawne dotyczące wdrażania projektu nie obejmowały merytorycznie tego z czym obie ww. osoby miały do czynienia na co dzień i co wynikało z obciążających je obowiązków wynikających z umów o pracę i przepisów prawa. Umowy zlecenia dotyczyły przecież wykonania konkretnej usługi (w zakresie koordynowania i wdrażania projektu), nie zaś świadczenia pracy w ramach istniejącego stosunku pracy na obu stanowiskach (Dyrektora szkoły i Głównego Księgowego) i to w godzinach nadliczbowych.
W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie chodziło więc o zatrudnienie pracowników poza normalnym czasem pracy przy pracy tego samego rodzaju co objęte stosunkami pracy. Nie chodziło więc także o zawarcie umów cywilnoprawnych w celu obejścia przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych.
Jak już bowiem podkreślono wcześniej ani umowy o pracę, ani Statut szkoły, ani wreszcie przywołane wcześniej przepisy ustaw (o finansach publicznych i systemie oświaty) nie przewidywały w przypadku dyrektora tej konkretnej szkoły, jak i jej Głównego Księgowego obowiązku koordynacji i wdrażania projektu dofinansowanego ze środków unijnych.
Podkreślenia wymaga i to, że takie czynności mogły być wykonane również przez podmioty zewnętrzne (także w oparciu o umowy cywilnoprawne).
Zdaniem sądu cytowane przez organ orzecznictwo sądowe (lat 90-tych) dotyczyło odmiennych sytuacji faktyczno-prawnych. Oznacza to, iż tez w nim postawionych nie można automatycznie łączyć ze stanem faktycznym występującym w sprawie niniejszej.
Powyższe niezależnie od treści zarzutów przedstawionych w skardze skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 ppsa.