V SA/Wa 1053/20

V SA/Wa 1053/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 981/21 - Wyrok NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 935
art. 2
Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2017 nr 138 poz 131  art. 24;  art. 11,  art. 59
Decyzja Parlamentu Europejskiego i  Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości 470-790  MHz w Unii
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Grupy Producentów [...][...] C. spółki [...] z siedzibą w M. [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Grupy Producentów [...] [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka, strona, grupa, organizacja) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy) z [...] lutego 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ
I instancji) z [...] września 2019 r. nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniach od 12 do 26 lipca 2018 r. w siedzibie spółki upoważnieni przez Dyrektora ARiMR pracownicy przeprowadzili kontrolę w ramach spełniania warunków uznania organizacji producentów owoców i warzyw. Podczas kontroli stwierdzono następujące naruszenia:
1) łączna wartość netto produktów sprzedanych wytworzonych przez członków organizacji, w grupie produktów, ze względu na które otrzymała uznanie, nie wynosi co najmniej 500.000 zł, co nie spełnia § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2017 r. poz. 1823, dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 2013 r.);
2) organizacja w kontrolowanym okresie (rok 2017) nie skupowała i nie sprzedawała produktów od swoich członków, wszystkie skupione przez grupę produkty pochodzą od osób niebędących członkami grupy, co nie spełnia art. 11 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 130612013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 54312011 (Dz. Urz. UE L 138 z 25.05.2017, str. 4, dalej: rozporządzenie delegowane 2017/891);
3) organizacja narusza art. 152 ust. 1 lit. c) w związku z art. 160 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz.UE.L.2013.347.671 z dnia 2013.12.20, dalej: rozporządzenie PEiR nr 1308/2013), tj. nie realizuje żadnego z następujących celów:
a) zapewnienia, planowania i dostosowywania produkcji do popytu,
w szczególności w odniesieniu do jakości i ilości,
b) koncentracji dostaw i umieszczania na rynku produktów wytwarzanych przez członków, w tym sprzedaży bezpośredniej,
c) optymalizacji kosztów produkcji i zysków z inwestycji służących utrzymywaniu standardów dotyczących ochrony środowiska oraz stabilizowania cen producentów;
4) organizacja podczas kontroli nie przedstawiła dokumentów księgowych za lata: 2013, 2014 i 2015, co stanowi naruszenie art. 11 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 2017/891.
W wyniku przeprowadzonej kontroli Dyrektor ARiMR pismem z [...] października 2019 r. wezwał stronę do wprowadzenia środków naprawczych w odniesieniu do wykrytych nieprawidłowości dotyczących kontrolowanego 2017 roku w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia wezwania oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających ich usunięcie.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie 15 lutego 2019 r. (data nadania 11 lutego 2019 r.) do organu I instancji wpłynęło pismo, w którym organizacja wskazała, że brak jest podstawy prawnej, z której wynikałoby, aby już uznana organizacja producentów miała obowiązek nadal, w sposób ciągły spełniać warunek z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra z 2013 r. W jej ocenie brak spełnienia tego kryterium nie stanowi podstawy do wydania decyzji o zawieszeniu uznania, o którym mowa
w art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891
Jednocześnie strona oświadczyła, że uznanie uzyskała w czerwcu 2015 r.,
a obecnie nie korzysta z żadnego finansowania. Podniosła również, że łączna wartość produktów wytworzonych przez producentów organizacji i sprzedanych
w okresie przed uznaniem organizacji spełniała wymogi § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra z 2013 r. Poza tym z wezwania do usunięcia naruszeń nie wynika, w którym roku strona nie osiągnęła pułapu łącznej wartości netto produktów sprzedanych wytworzonych przez jej członków.
Spółka odniosła się również do sytuacji rynkowej dotyczącej cen kapusty białej, wskazując, że jej średnia cena rynkowa w 2015 r. była wysoka i osiągnęła
we wrześniu 1,18 zł za kilogram, co było konsekwencją małej podaży warzyw spowodowanej suszą. W roku 2016 rolnicy zasadzili z kolei rekordową liczbę sadzonek kapusty, co doprowadziło do zbyt dużej podaży oraz spadku cen rynkowych poniżej kosztów produkcji (do około 0,20 zł/kg). Grupa swoją trudną sytuację finansową tłumaczy również zakazem handlu z Federacją Rosyjską, trwającą od 2014 r., brakiem zysku spowodowanego niską ceną w miesiącach letnio-jesiennych 2016 r., czego powodem było niedokonanie skupu warzyw na okres zimowo-wiosenny. Sytuacja w roku 2017 wyglądała zdaniem strony niemal identycznie, a dodatkowo wystąpiły niesprzyjające warunki agrometeorologiczne. Handel w tym okresie był więc nieopłacalny, przynosił straty, co stanowi okoliczność niezależną od grupy.
Odnosząc się do kwestii dokumentów księgowych za lata 2013, 2014 i 2015, będących przedmiotem kontroli, organizacja wyjaśniła, że zostały one przedstawione organowi I instancji w toku kontroli w latach 2017-2018. Grupa podniosła, że dokumenty te w dalszym ciągu znajdują się w siedzibie i są przechowywane stosownie do obowiązku ustawowego w tym zakresie. Brakujące dokumenty księgowe uzupełniła na wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczące protokołu nr [...] z [...] maja 2017 r. w związku z nieprawidłowościami wykrytymi
w trakcie kontroli, która odbyła się w siedzibie grupy w dniach od [...] do [...] maja 2017 r.
Co do zarzutu naruszenia dotyczącego braku realizacji 3 celów wskazanych
w art. 152 ust. 1 lit. c rozporządzenia PEiR nr 1308/2013 strona podkreśliła, że realizuje wszystkie cele, nadmieniając, że do uznania organizacji wystarczy spełnienie tylko jednego z nich.
Zawiadomieniem z 31 marca 2019 r. Dyrektor ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia uznania organizacji z powodu nieusunięcia naruszeń dotyczących kryteriów uznania.
Decyzją z [...] września 2019 r. Nr [...] Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.935, dalej: ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw), § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 2013 r. w związku z art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 2017/891 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), zawiesił grupie uznanie organizacji producentów owoców i warzyw od [...] lutego 2019 r. do [...] października 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1
i 2 rozporządzenia delegowanego 2017/891 w każdym roku ponad połowa przychodów ze sprzedaży należących do grupy produktów, ze względu na które organizacja producentów uzyskała uznanie, musi pochodzić od producentów zrzeszonych w tym podmiocie. Tymczasem z raportu kontroli z [...] lipca 2018 r., informacji o zakresie działalności przesłanej przez spółkę [...] listopada 2018 r. oraz zestawienia faktur za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. wynika, że całość sprzedaży produktów, ze względu na które organizacja została uznana, pochodziła w tym okresie od producentów niebędących członkami grupy. Zatem
w 2017 r. organizacja nie skupowała i nie wprowadzała do obrotu produktów swoich członków.
Odnosząc się do wątpliwości strony dotyczących okresu jaki obejmowała kontrola przeprowadzona w siedzibie organizacji w dniach od [...] do [...] lipca 2018 r., Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że obejmowała ona rok 2017, o czym organizacja została poinformowana podczas kontroli na miejscu. Wynika to również z kopii raportu
z kontroli spełniania warunków uznania przesłanego do strony pismem z [...] sierpnia 2018 r., jak i z wezwania do usunięcia naruszeń z [...] października 2018 r.
Organ I instancji stwierdził, że spółka powinna przechowywać przez co najmniej 5 lat dokumenty księgowe za lata 2013-2015, z których wynikało, że organizacja zajmowała się koncentracją podaży i wprowadzała do obrotu produkty swoich członków, co stanowiło podstawę jej uznania. Podczas kontroli spełniania warunków uznania, która odbyła się w dniach od [...] do [...] lipca 2018 r. w siedzibie organizacji ww. dokumenty nie zostały okazane na żądanie kontrolujących.
Organ I instancji wskazał, że posiadanie statusu uznania nakłada obowiązek spełniania kryteriów uznania bez względu na to, czy organizacja nadal korzysta
z pomocy finansowej. Wystąpienie o uznanie za organizację producentów owoców
i warzyw jest dobrowolne, a sam fakt uznania wiąże się z obowiązkiem poddania się kontroli oraz udostępnienia dokumentacji potwierdzającej spełnianie warunków uznania (co najmniej raz na 5 lat), niezależnie od faktu czy dana organizacja korzysta ze wsparcia finansowego wypłacanego przez ARiMR czy też nie.
W konkluzji organ I instancji uznał, że spółka nie podjęła środków naprawczych wskazanych w piśmie z [...] października 2018 r. dotyczących naruszeń
z art. 11 rozporządzenia delegowanego 2017/891. Tym samym zastosowanie musiał mieć art. 59 ust. 2 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym konsekwencją ww. zaniechania jest zawieszenie uznania organizacji producentów, przy czym okres zawieszenia rozpoczyna się natychmiast po upływie terminu ustalonego na podjęcie środków naprawczych i nie przekracza 12 miesięcy od daty otrzymania przez organizację producentów pisma z ostrzeżeniem.
Jednocześnie w decyzji organu I instancji wskazano, że art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2017/891 nie daje możliwości odstąpienia od zawieszenia uznania organizacji w razie przedłożenia przez nią dowodów, że pomimo podjęcia środków zapobiegających sytuacjom kryzysowym organizacja producentów na skutek klęsk żywiołowych, niekorzystnych zjawisk klimatycznych, chorób lub inwazji szkodników nie była w stanie podjąć środków naprawczych. Podnoszone przez stronę okoliczności nie mieszczą się w katalogu przypadków dotyczących nadzwyczajnych okoliczności lub wystąpienia siły wyższej na podstawie art. 2 ust. 2 rozporządzenia PEiR nr 1306/2013. Strona nie przedstawiła nawet dokumentów potwierdzających, że zaistnienie naruszeń i niepodjęcie środków naprawczych, do których została wezwana, nie wynikało z jej winy.
Na skutek odwołania skarżącej Prezes ARiMR decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję
W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że zawieszenie uznania organizacji było zasadne, ponieważ grupa nie usunęła naruszeń, pomimo wezwania do tej czynności. Organ odwoławczy uznał za niewystarczające wyjaśnienie strony zawarte w piśmie z [...] lutego 2019 r. Wskazał, że dokonanie czynności, co do których grupa była zobowiązana w wezwaniu do usunięcia naruszeń, musiały być zrealizowane
w okresie wskazanym w tym wezwaniu, tj. w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia niniejszego wezwania. Brak wykonania tych czynności w powyższym terminie obligatoryjnie wiąże się z zastosowaniem przez organ sankcji, o których mowa w art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2017/891.
W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że nie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uznał również za bezzasadny zarzut naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., ponieważ organ nie przeprowadzał dowodu z przesłuchania świadków. W aktach sprawy są jedynie oświadczenia członków grupy, odebrane przez kontrolujących podczas kontroli na miejscu, które stanowią załącznik do raportu znanego stronie.
Za bezzasadny został też uznany zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., bowiem organ nie ma obowiązku poszukiwania dokumentacji w innym postępowaniu. To na stronie spoczywa obowiązek przechowywania dokumentów księgowych
i udostępnianie ich ARiMR na żądanie podczas przeprowadzonej kontroli. Grupa
w piśmie z [...] października 2018 r. była dodatkowo wezwana do dostarczenia dokumentacji księgowej, której jednak nie przedstawiła w swoich wyjaśnieniach z [...] lutego 2019 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] lutego 2020 r. skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
1) art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z 16 września 2019 r., mimo że organ I instancji nie dochował dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie, na skierowanie do skarżącej pisma z ostrzeżeniem, w którym wymienił stwierdzone naruszenia, podczas gdy organ formułowane naruszenia stwierdził
w trakcie kontroli w dniach 12-26 lipca 2018 r., zakończonej sporządzeniem protokołu z [...] lipca 2018 r., natomiast pismo z ostrzeżeniem skierowane do skarżącej doręczono [...] października 2018 r., czyli już po upływie 2 miesięcy od stwierdzenia rzekomych naruszeń;
2) art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2017/891 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i błędne utrzymanie
w mocy decyzji organu I instancji, mimo wdrożenia przez skarżącą wszystkich środków naprawczych, wskazanych w piśmie z [...] października 2018 r.;
3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego sprawy, w szczególności w zakresie:
a) podniesionych przez stronę ekonomicznych powodów braku produkcji warzyw przez członków organizacji, takich jak: wprowadzenie embargo na sprzedaż warzyw do Rosji oraz drastyczny spadek cen kapusty (głównego produktu skarżącej), powodującego całkowitą okresową nieopłacalność produkcji tego warzywa przez członków organizacji,
b) podniesionych przez stronę agrometeorologicznych przyczyn zaprzestania produkcji kapusty przez członków organizacji;
c) brak weryfikacji możliwości produkcyjnych w 2017 r. u wszystkich członków organizacji;
d) pominięcie, że członkowie organizacji, którzy wyprodukowali kapustę
w 2017 r. oświadczyli, że nie nadawała się ona do sprzedaży,
e) pominięcie, że skarżąca zadośćuczyniła obowiązkom nałożonym pismem
z [...] października 2018 r.;
f) brak weryfikacji dostarczenia przez skarżącą dokumentacji księgowej za lata 2013, 2014 i 2015, podczas gdy została ona przedłożona przez spółkę, a jej kopie znajdują się w posiadaniu organu;
4) art. 79 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie
w mocy decyzji organu l instancji, mimo braku zawiadomienia skarżącej o miejscu
i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, tj. członków organizacji, których oświadczenia zalegają w aktach sprawy, co miało wpływ na kształt wydanego rozstrzygnięcia, albowiem przedstawiciel skarżącej nie mógł zadawać świadkom pytań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ich zeznania nie zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej;
5) art. 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo braku rozstrzygnięcia przez ten organ wątpliwości co do faktu posiadania dokumentacji księgowej skarżącej za lata 2013, 2014 i 2015 na korzyść strony, podczas gdy wskazała ona, że dokumentacja ta została przedłożona organowi w ramach innego postępowania i jest w jego posiadaniu.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej
i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W świetle okoliczności niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, zawieszenie uznania organizacji na okres od 11 lutego 2019 r. do 10 października 2019 r. było uzasadnione.
Z uwagi na fakt, że skarżąca od 2015 r. posiadała status uznanej grupy producentów owoców i warzyw, zastosowanie do niej miał m.in. przepis art. 24 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892 z dnia 13 marca 2017 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz.U.E.2017.138.57 z 25.05.2017 r., dalej: rozporządzenie wykonawcze 2017/892).
Z treści tego przepisu wynika, że państwa członkowskie przeprowadzają kontrolę administracyjną i kontrolę na miejscu w zakresie kryteriów uznania mających zastosowanie do wszystkich uznanych organizacji producentów i wszystkich uznanych zrzeszeń organizacji producentów co najmniej raz na pięć lat, nawet jeżeli dane organizacje producentów lub zrzeszenia organizacji producentów nie realizują programu operacyjnego. Taką kontrolę w zakresie spełniania warunków uznania organizacji producentów i ich zrzeszeń przeprowadza dyrektor oddziału regionalnego ARiMR na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców
i warzyw.
Kontrola przeprowadzona w siedzibie spółki w dniach od [...] do [...] lipca 2018 r. przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu upoważnionych przez Dyrektora ARiMR w zakresie kryteriów uznania (zlecenie kontroli z [...] lipca 2018 r.) miała zatem podstawę prawną, niezależnie od podnoszonej przez stronę okoliczności, że wówczas nie korzystała z żadnego wsparcia finansowego. Grupa winna mieć świadomość nie tylko praw wynikających z uznania, ale i obowiązków wiążących się z tym stanem, w tym poddania się kontroli oraz udostępnienia dokumentacji potwierdzającej spełnienie warunków uznania. Taka kontrola jest związana z ochroną środków publicznych - środków unijnych, które zostały zainwestowane w grupę producencką i co do których powinien zaistnieć efekt trwałości dofinansowania – spełnienie wymagań w dalszym okresie istnienia uznanej grupy producenckiej.
Raport z przedmiotowej kontroli z [...] lipca 2018 r. jest dowodem w niniejszym postępowaniu, dokumentującym zakres stwierdzonych naruszeń. Strona otrzymała raport w formie pisemnej w dniu [...] sierpnia 2018 r. (dowód doręczenia k. 313 akt administracyjnych), ale nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń do jego treści.
Kontrola w siedzibie spółki stwierdziła, że w roku 2017 organizacja nie skupowała i nie sprzedawała produktów od swoich członków, a produkty skupione
w tym czasie pochodzą od osób niebędących członkami grupy. Zgodnie natomiast
z art. 11 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891 działalność główna organizacji producentów jest związana z koncentracją podaży i wprowadzaniem do obrotu produktów swoich członków, w odniesieniu do których jest związana. Organizacja producentów może sprzedawać produkty pochodzące od producentów niebędących członkami organizacji producentów ani zrzeszenia organizacji producentów, jeżeli została uznana w odniesieniu do tych produktów i pod warunkiem, że wartość ekonomiczna tej działalności jest niższa od wartości jej produkcji sprzedanej obliczonej zgodnie z art. 22, co oznacza, że w każdym roku ponad połowa przychodów ze sprzedaży owoców i warzyw przez uznaną organizację producentów, należących do grupy produktów, ze względu na które organizacja producentów uzyskała uznanie, musi pochodzić od producentów zrzeszonych w tym podmiocie (art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia).
Tym samym nie został spełniony warunek z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 2013 r., aby łączna wartość wytworzonych i sprzedanych przez członków organizacji produktów, ze względu na które grupa otrzymała uznanie, wynosiła w okresie 12 miesięcy co najmniej 500.000 zł.
Kontrolujący stwierdzili również, że organizacja nie realizuje żadnego ze wskazanych w raporcie celów wymienionych w art. 152 ust. 1 lit c rozporządzenia PEiR nr 1308/2013 oraz nie przedstawiła dokumentów księgowych za lata 2013-2015.
Konsekwencją wyników kontroli było pismo organu I instancji z [...] października 2018 r. wzywające spółkę do usunięcia stwierdzonych naruszeń w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia wezwania pod rygorem wydania decyzji o zawieszeniu uznania zgodnie z art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2017/891. Strona otrzymała wezwanie w dniu 10 października 2018 r. (dowód doręczenia k. 321 akt administracyjnych) i pismem z 10 lutego 2019 r. przedstawiła swoje wyjaśnienia, które były przedmiotem dokładnej analizy Dyrektora ARiMR zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji.
Sąd podziela ustalenia organów orzekających w zakresie oceny treści wyjaśnień skarżącej, że w zakreślonym terminie 4 miesięcy nie usunęła stwierdzonych naruszeń i nie podjęła środków naprawczych. Skarżąca powołała się na nieopłacalność produkcji kapusty w 2017 r. jako okoliczność od niej niezależną, nie przedstawiła żądanych dokumentów za lata 2013-2015 i oświadczyła, że realizuje wszystkie wskazane w wezwaniu cele z art. 152 ust. 1 lit. c rozporządzenia PEiR nr 1308/2013, nadmieniając, że do uznania organizacji wystarczy realizacja wyłącznie jednego z nich.
Z treści art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891 wynika, że jeżeli państwo członkowskie ustaliło, że organizacja producentów nie przestrzega któregoś z kryteriów uznania związanych z wymogami art. 5 i 7, art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 17, przesyła ono tej organizacji, nie później niż w ciągu 2 miesięcy od momentu, gdy stwierdzono naruszenie, pismo z ostrzeżeniem, w którym wymienia się stwierdzone naruszenie, wymagane środki naprawcze i okres, w ciągu którego należy wprowadzić te środki, nie dłuższy jednak niż 4 miesiące.
W skardze spółka zarzuciła naruszenie ww. przepisu przez niedochowanie przez organ I instancji terminu dwumiesięcznego na skierowanie do skarżącej pisma z ostrzeżeniem, podczas gdy kontrolujący już [...] lipca 2018 r. sporządzili protokół kontroli ze stwierdzonymi naruszeniami, a pismo z ostrzeżeniem zostało jej doręczone dopiero [...] października 2018 r., a więc po upływie 2 miesięcy od stwierdzenia naruszeń. Zdaniem strony termin ten ma charakter materialnoprawny,
a więc jest nieprzekraczalny; brak jego dochowania przez organ uniemożliwia rozpoczęcie z urzędu procedury zawieszenia uznania organizacji producentów.
Odnośnie do tego zarzutu skargi i interpretacji art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891 Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę. Niewątpliwie w powyższym przepisie nie określono skutków prawnych naruszenia terminu 2 miesięcy. Analizując charakter i rolę terminu doręczenia pisma z ostrzeżeniem należy mieć na uwadze określony w zdaniu drugim tego przepisu środek tymczasowy (sankcję ekonomiczną) polegający na tym, że od momentu stwierdzenia naruszenia państwa członkowskie zawieszają płatność pomocy, dopóki nie zostaną w stopniu zadowalającym podjęte środki naprawcze. Sankcja ta znajduje zastosowanie z mocy prawa już od momentu stwierdzenia naruszenia kryteriów uznania. Natomiast określony w nim termin ma usprawnić procedurę opisaną w art. 59 ust. 1-3 rozporządzenia delegowanego 2017/891, której celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, tj. usunięcia naruszeń kryteriów uznania, a w konsekwencji zniesienia środka tymczasowego (sankcji ekonomicznej) dla organizacji producentów. Reguły celowościowe prowadzą do wykładni, zgodnie z którą termin doręczenia pisma z ostrzeżeniem, w którym wymienia się stwierdzone naruszenia, wymagane środki naprawcze i okres, w ciągu którego należy wprowadzić te środki, nie został opatrzony sankcją za jego naruszenie. Nie jest to więc termin prawa materialnego, którego brak dochowania przez organ uniemożliwia rozpoczęcie procedury zawieszenia uznania. Tym samym jego przekroczenie przez organ nie może być przyczyną wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ takie naruszenie przepisów nie może być uznane za istotne w okolicznościach tej sprawy.
Zdaniem Sądu skarżąca, wbrew twierdzeniom skargi, nie zrealizowała nakazanych jej czynności naprawczych, dlatego organy zastosowały art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2017/891, który brzmi: "Niepodjęcie środków naprawczych, o których mowa w ust. 1, w terminie wyznaczonym przez państwo członkowskie skutkuje zawieszeniem uznania organizacji producentów. Państwo członkowskie powiadamia organizację producentów o okresie zawieszenia, który rozpoczyna się natychmiast po upływie terminu ustalonego na podjęcie środków naprawczych i nie przekracza 12 miesięcy od daty otrzymania przez organizację producentów pisma z ostrzeżeniem. (...) W trakcie zawieszenia uznania organizacja producentów może kontynuować działalność, ale płatność pomocy zostaje wstrzymana do chwili zniesienia zamieszenia uznania. Kwota pomocy otrzymana
w ciągu jednego roku zostaje zmniejszona o 2% w odniesieniu do każdego miesiąca kalendarzowego lub jego części, w czasie którego uznanie jest zawieszone. Zawieszenie kończy się w dniu kontroli potwierdzającej spełnienie odpowiednich kryteriów uznania." Natomiast brak spełnienia kryteriów uznania w okresie zawieszenia powoduje wycofanie uznania (art. 59 ust. 3 rozporządzenia delegowanego 2017/891).
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że wdrożyła wszystkie środki naprawcze wskazane jej w piśmie z [...] października 2018 r. Opisywane przez stronę w piśmie wyjaśniającym z [...] lutego 2019 r. oraz w skardze czynności, wykazujące nieopłacalność produkcji kapusty, nie mogą być uznane za okoliczności niezależne od skarżącej czy siłę wyższą.
W tym miejscu należy powtórzyć za organem odwoławczym, że jednym
z założonych przez prawodawcę celów utworzenia organizacji producentów jest zdolność organizacji do przeciwdziałania skutkom sytuacji kryzysowych (por. art. 33 ust.1 lit. f rozporządzenia PEiR nr 1308/2013, art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 lit .c rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/921 z dnia 10 czerwca 2016 r. ustanawiające, dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw Dz.Urz.UE.L 2016.154.3 z 11.06.2016, dalej: rozporządzenie delegowane 2016/921).
W związku z tym sygnalizowane w skardze problemy przy profesjonalnym zarządzaniu spółką powinny być przesłanką do konsolidacji organizacji producentów, a nie jej rozkładu. Poza tym przypadki wystąpienia siły wyższej zostały uregulowane w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013
z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (...), Dz.Urz.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20, dalej: rozporządzenie PEiR nr 1306/2013).
Okoliczności wskazane w skardze nie stanowią jednego z przypadków uregulowanych w tym przepisie. Jednocześnie należy pamiętać, że klauzula siły wyższej nie została zdefiniowana przepisami prawa, lecz wynika z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i stanowi tylko wyjątek od reguły w zakresie obowiązku przestrzegania przepisów prawa, a więc nie można tego pojęcia interpretować rozszerzająco. Dlatego twierdzenie skarżącej, że nieopłacalność produkcji kapusty powinna być traktowana jako siła wyższa jest nieuzasadnione.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie określenia przypadków, w których spadek wartości produkcji sprzedanej wystąpił z przyczyn niezależnych od wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw oraz sposobu potwierdzenia tego spadku (Dz.U. poz. 758, dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 2011 r.). Są to takie okoliczności, jak np.: śmierć beneficjenta, długoterminowa niezdolność do wykonywania zawodu, poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody
w gospodarstwie rolnym, niszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich, choroba epizootyczna zwierząt lub choroba roślin, wywłaszczenie gospodarstwa rolnego lub jego części. Okoliczności wskazane w skardze składające się na nieopłacalność produkcji kapusty nie stanowią jednego z ww. przypadków, a więc nie mogą być traktowane jako okoliczności niezależne od spółki.
W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że doszło
z jej strony do realizacji czynności naprawczych poprzez całkowite zaniechanie
w roku 2018 sprzedaży produktu, ze względu na który została uznana za organizację producentów. Na skutek zastrzeżeń organu zawartych w piśmie z [...] października 2018 r. od spółki należałoby raczej oczekiwać egzekwowania od swoich członków obowiązku dostarczania wyprodukowanych przez nich produktów oraz pozyskiwanie innych członków, którzy dostarczyliby produktu w celu ich wspólnego wprowadzania na rynek.
Tak samo odmowa przedstawienia dokumentacji księgowej za lata 2013-2015, oparta na twierdzeniu skarżącej, że organ posiada kopię tej dokumentacji uzyskanej w czasie innej kontroli, nie może stanowić argumentu na rzecz tezy o realizacji nakazanych czynności naprawczych. Dokumenty księgowe, w których wykazuje się, że organizacja producentów zajmowała się koncentracją podaży i wprowadzała do obrotu produkty swoich członków, co stanowiło podstawę jej uznania, spółka powinna przechowywać przez co najmniej 5 lat (art. 11 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia delegowanego 2017/891). Powyższa dokumentacja była przedmiotem kontroli pod kątem spełnienia kryteriów uznania. Niewątpliwie w okresie kontroli w siedzibie spółki tej dokumentacji kontrolującym nie udostępniono i nie dosłano w terminie zakreślonym w piśmie z [...] października 2018 r.
Należy w tym miejscu wskazać, że kryterium uznania za organizację producentów owoców i warzyw, zgodnie z art. 7 lit. d i lit. e rozporządzenia delegowanego 2017/891 w związku z art.152 ust.1 lit. c rozporządzenia PEiR nr 1308/2013 w związku z art. 66 rozporządzenia delegowanego 2017/891, polega na tym, żeby dokumentacja ta była przechowywana przez określony czas i dostępna dla kontroli ze strony państwa członkowskiego lub Komisji UE. Posiadanie przez organ kopii określonej wersji dokumentacji uzyskanej w czasie innej kontroli jest bez znaczenia dla oceny spełniania warunków uznania (a to było przedmiotem kontroli, nie przeprowadzenie dowodu na konkretną okoliczność w toku postępowania administracyjnego).
Nieusunięcie naruszeń zawartych w wezwaniu z [...] października 2018 r., będących skutkiem kontroli w siedzibie spółki w zakresie spełnienia warunków uznania, w zakreślonym przez organ I instancji terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia pisma z ostrzeżeniem, było podstawą zawieszenia uznania organizacji na podstawie art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2017/891 na okres od upływu terminu ustalonego na podjęcie środków naprawczych (11 lutego 2019 r.), który jednocześnie nie przekracza 12 miesięcy od daty otrzymania przez organizację pisma z ostrzeżeniem ([...] października 2019 r.). Wszystkie przesłanki podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ I instancji wszechstronnie rozważył, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co potwierdził organ odwoławczy, rozpatrując sprawę po raz drugi w jej administracyjnym toku.
Zdaniem Sądu organy nie naruszyły w tym zakresie przepisów art. 7, art. 77
§ 1, 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy dodatkowo nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem, należy zauważyć, że skarżąca błędnie utożsamia czynności dokonywane w toku kontroli na miejscu w ramach wykonania obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego 2017/892 z kodeksową czynnością procesową polegającą na przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka. W niniejszym postępowaniu nie został dopuszczony i nie został przeprowadzony dowód
z przesłuchania świadków, ale dowód z dokumentu urzędowego w postaci sprawozdania z kontroli na miejscu, który został sporządzony zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego 2017/892. Oświadczenia 8 członków spółki stanowią załącznik nr 19 do raportu z kontroli (k. 44-58 akt administracyjnych), z którym prezes Zarządu spółki został zapoznany poprzez jego doręczenie.
W związku z tym organ I instancji nie mógł naruszyć art.79 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy nie mógł pominąć tego rzekomego naruszenia przepisów postępowania w kontrolowanej przez siebie decyzji. Jeszcze raz należy podkreślić, że kontrola na miejscu nie jest elementem postępowania administracyjnego, lecz samodzielną instytucją uregulowaną przepisami prawa materialnego w art. 24 ust. 2 i art. 34 rozporządzenia wykonawczego 2017/892.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że niezasadne są zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego i procesowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.