V SA/Wa 1044/20

V SA/Wa 1044/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak /przewodniczący/
Konrad Łukaszewicz
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I GSK 1035/21 - Wyrok NSA z 2025-02-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1457
art. 90 ust. 2d; art. 90 ust. 4; art. 14a ust. 7
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego, szkołom podstawowym i gimnazjom 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz T. S. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. S. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") jest § 4 ust. 3 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego, szkołom podstawowym i gimnazjom znajdującym się na terenie Miasta P., a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Rada Miasta P. (dalej również: "organ") podjęła w dniu [...] grudnia 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego, szkołom podstawowym i gimnazjom znajdującym się na terenie Miasta P., a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej: "uchwała"). Jako podstawę prawną podjętej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. Nr 142 z 2001 r. poz.1591 z późn. zmianami) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "u.o.s.o." lub "ustawa oświatowa").
Uchwała nr [...] została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego, szkołom podstawowym i gimnazjom znajdującym się na terenie Miasta P., a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Zgodnie z § 4 ust. 3 ww. uchwały podstawą do naliczania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego przypadającej na jednego ucznia jest kwota zapisana w budżecie miasta P. na działalność bieżącą przedszkoli publicznych (bez remontów kapitalnych), pomniejszona o zaplanowane dochody z opłat za przedszkole wnoszonych przez rodziców.
Skarżący pismem z [...] lutego 2020 r. zwrócił się do organu Gminy o usunięcie stanu niezgodności z prawem. W odpowiedzi na pismo Skarżącego Rada Miasta P. wystosowała pismo z [...] marca 2020 r., w którym nie zgodziła się z twierdzeniami pisma, wskazując, że w ocenie Rady zapis § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, lecz jest wyrazem m.in. racjonalnego wydatkowania środków publicznych oraz jest uzasadnione stwierdzeniem, że Miasto P. nie ponosi wydatków finansowanych opłatami za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, a wydatki na remonty kapitalne przedszkoli publicznych nie są zapisane w budżecie Miasta P. w rozdziale Przedszkola.
Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę. W petitum skargi Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części tj. § 4 ust. 3 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., jak też zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarzucił Radzie Miejskiej przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez przyjęcie, że podstawę do naliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego pomniejsza się o wartość zaplanowanych wydatków bieżących na remonty kapitalne przedszkoli publicznych oraz o wartość dochodów z tytułu opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych, dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, co stanowiło modyfikację ustawowych zasad udzielania tych dotacji.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że prowadzi niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego "[...]" i "[...]" w P. na podstawie wpisu do ewidencji szkól i placówek niepublicznych prowadzonych przez Prezydenta P.. Skarżący otrzymywał w związku z prowadzeniem niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego dotacje podmiotowo - celowe od Gminy.
Zdaniem Skarżącego, Rada Gminy w P., w zacytowanym wyżej § 4 ust. 3 uchwały dokonała zatem modyfikacji ustawowych zasad udzielania dotacji, poprzez wprowadzenie kategorii wydatków (remonty kapitalne) oraz kategorii dochodów (z opłat za przedszkole wnoszonych przez rodziców), o którą pomniejsza podstawę obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych (tj. 75% wydatków bieżących przedszkoli publicznych). Tym samym, zgodnie z konstytucyjną hierarchią aktów prawnych, zapis uchwały we wskazanej części, jest sprzeczny z normą ustawową, jako normą wyższego rzędu, a tym samym, musi ustąpić normie ustawowej.
Strona podkreśliła, iż w czasie obowiązywania § 4 ust. 3 uchwały nr [...] z [...] grudnia 2011 r., ustawodawca przewidział, że jedynym kryterium, na podstawie którego ustalić należy dotacje dla przedszkoli niepublicznych, jest wysokość wydatków bieżących ustalonych w budżecie w przedszkolach publicznych. Nie ograniczono zatem podstawy obliczania dotacji do określonych kategorii wydatków ani nie umożliwiono pomniejszania podstawy ustalenia dotacji o określone wartości dochodów gminy.
Skarżący podniósł, iż niezgodność z prawem wyżej opisanego sposobu ustalania wysokości dotacji dla placówek niepublicznych stwierdziła także Najwyższa Izba Kontroli w toku przeprowadzonej w Mieście P. kontroli (numer i tytuł kontroli: [...] - Przyznawanie, przekazywanie i rozliczanie przez gminy dotacji dla niepublicznych przedszkoli - protokół pokontrolny: [...]- s. 5-6 protokołu).
W opinii Strony treść § 4 ust. 3 uchwały nr [...] jest sprzeczna z celem regulacji art. 90 ust. 2d u.s.o., który stanowił gwarancję finansowania niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego na minimalnym, ustawowym poziomie. Wprowadzenie zaś uchwałą dodatkowych kryteriów, których celem jest obniżenie wysokości dotacji, stanowi odebranie niepublicznym innych formom wychowania przedszkolnego ustawowej gwarancji finansowania na minimalnym poziome i również z tego względu (nie tylko wskutek sprzeczności z ustawą i przekroczenia delegacji ustawowej) należy także ocenić jako sprzeczne z ustawą.
W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, wskazał, że § 4 ust. 3 uchwały nr [...] wbrew zarzutom podnoszonym przez Skarżącego nie modyfikował określonego w art. 90 ust. 2d ustawy oświatowej kryterium, na podstawie którego należy ustalić kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Z brzmienia przepisu art. 90 ust. 2d ustawy wynikało, że przy ustalaniu dotacji dla niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, należało wziąć pod uwagę wydatki bieżące, przy czym miały być to wydatki które są ponoszone na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę.
Zdaniem organu, Skarżący błędnie interpretuje treść § 4 ust. 3 uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. twierdząc, że w przepisie tym doszło przekroczenia delegacji ustawowej. W przepisie § 4 ust. 3 uchwały jedynie doprecyzowano to. co należy rozumieć przez kwotę wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia, tak aby przepis ten nie budził wątpliwości dla adresatów normy i aby rzeczywiście do obliczania podstawy kwoty dotacji dla placówek niepublicznych uwzględniane były tylko wydatki bieżące ponoszone przez gminę na przedszkola publiczne. W treści uchwały nie zmodyfikowano kryterium ustalania kwoty należnej dotacji, wynikającego z art. 90 ust. 2d ustawy o systemie oświaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W przedmiotowej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego, szkołom podstawowym i gimnazjom znajdującym się na terenie Miasta P., a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Art. 90 ust. 2d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w czasie obowiązywania ww, uchwały) brzmiał: "Osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości me niższej niż kwota przewidziana a niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego roku udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego".
Przypomnieć należy, że upoważnienie do podjęcia spornej uchwały wynika z art. 90 ust. 4 u.s.o. i ogólnie rzecz ujmując uprawnia do uregulowania zasad udzielania dotacji (środków publicznych) niepublicznym formom działalności wychowawczo- oświatowej (podmiotom prywatnym). Zasady dysponowania dotacją wynikają zatem częściowo z przepisów ustawowych (art. 90 u.s.o.), a częściowo z uchwał podejmowanych na podstawie upoważnienia zawartego w wymienionym wyżej art. 90 ust. 4 u.s.o.
Przystępując do badania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, Sąd uznał, iż spełnione zostały formalne wymogi poddania uchwały kontroli sądowej. Nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 t.j. z dnia 2019.03.15, dalej "u.s.g.") Skarga została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej".
Z powyższego należy wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 729/15).
W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skarżący prowadzi niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego w P. na podstawie wpisu do ewidencji szkól i placówek niepublicznych prowadzonych przez Prezydenta P.. Posiada legitymację skargową, gdyż uchwała definiowała sposób naliczania dotacji podmiotowo - celowej na jednego ucznia w związku z prowadzeniem niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego.
Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 90 ust. 4 u.s.o.. Zgodnie z jego brzmieniem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się do zakresu upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określonego w przepisach art. 90 ust. 4 u.o.s. dla regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przywołana uchwała w zaskarżonej części przekracza lub nie zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przytoczonych przepisach ustawy o systemie oświaty.
Dokonując pod tym kątem wykładni przepisów spornej uchwały, które zaskarżyła strona, należy także mieć na uwadze spójność przepisów uchwały z innymi bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Ponadto należy wziąć pod uwagę względy racjonalności ustawodawcy, określającego zakres upoważnienia dla prawodawcy podustawowego, jakim w niniejszej sprawie jest Rada Miasta, podejmująca sporną uchwałę. Jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel ustawowej delegacji i to jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Kwestia ta ma istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy. Zakres ustawowej delegacji dla podjęcia spornej uchwały, mając na uwadze jej przedmiot, z natury rzeczy nie może być jednoznacznie, precyzyjnie sformułowany, o czym zresztą świadczy brzmienie przepisu art. 90 ust. 4 u.o.s., w którym upoważnia się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.
Uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw“. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano, bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania“, precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu“ (art. 92 ust. 1), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie“ (art. 94). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy“ i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego“ upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).
Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek ( art. 90 ust. 3e u.s.o.), z kolei osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji ( art. 90 ust. 3f u.s.o.).
Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Jak wynika z powyższego, intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. CBOSA). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu udzielania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.
Podstawy ustalenia dotacji dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne powinny być ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (art. 90 ust. 2d u.s.o.). Dotacje dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę. Ustawa o systemie oświaty nie definiuje jednak, co należy rozumieć przez pojęcie "wydatków bieżących".
Wyjaśnienie tego pojęcia można odnaleźć w innym akcie powszechnie obowiązującym - ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 t.j. z dnia 2017.11.10). W art. 236 tej ustawy wskazano, że "W planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych. W ustawie wskazano, że "Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi".
W kwestionowanym § 4 ust 3 uchwały wskazano, że podstawą do naliczania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego przypadającej na jednego ucznia jest kwota zapisana w budżecie miasta P. na działalność bieżącą przedszkoli publicznych (bez remontów kapitalnych), pomniejszona o zaplanowane dochody z opłat za przedszkole wnoszonych przez rodziców. Rada Miasta P. dokonała w ten sposób zdefiniowania użytego w § 4 ust. 3 pojęcia "wydatków bieżących" ponoszonych w przedszkolu, do czego nie miała prawa.
Dopuszczalności zbadania legalności zaskarżonego aktu nie wyklucza również fakt, że w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (Dz.U. Nr 109, poz. 527), ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdzając, że po pierwsze, przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę oraz po drugie, przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jako że zaskarżona uchwała mimo jej uchylenia, stosowana jest do stanów faktycznych zaistniałych w przedmiotowej sprawie i na jej podstawie udzielono Skarżącemu dotacje oświatowe, to tym samym jej uchylenie nie stoi na przeszkodzie dokonania jej sądowej kontroli.
Uchwała w przedmiotowym zakresie została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. i z naruszeniem art. 90 ust. 2d u.o.s.o. . W związku z tym zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 101 ust. u.s.g. Uznając zarzuty skargi za zasadne, należy stwierdzić, że art. 90 ust. 4 u.s.o., upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji poprzez określanie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Uchwała nie może natomiast modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 3493/18 jednoznacznie stwierdza się, iż przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca precyzyjnie wskazał zasady określania wysokości dotacji w art. 90 u.o.s.o. Trzeba oddzielić sferę wydatkowania od sfery źródeł finansowania ustalonych, zaplanowanych wydatków. Odrębną kwestią jest zasadność przeznaczania dotacji przez jej beneficjentów na wyżywienie podopiecznych w sytuacji kiedy ich rodzice ponoszą koszty wyżywienia poprzez uiszczanie opłat na rzecz danego przedszkola oraz, że przedmiotem tego postępowania jest ocena legalności ustalonej w uchwale podstawy obliczania dotacji, a nie kontrola sposobu jej wykorzystania.
Z powyższego wynika, że zdaniem Sądu kwestia wydatkowania dotacji, z czym wiąże się wydatkowanie dotacji na wyżywienie podopiecznych, pokrywanych przez rodziców, nie mogła być unormowana w uchwale, skoro kwestię tę regulowała norma ustawowa, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogły poprzez zapisy uchwały modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji. Nie można też pominąć i tego, że wydatkowanie dotacji, w tym kwalifikowanie wydatków do wydatków bieżących jest dokonywane na etapie rozliczania dotacji.
Wobec tego Sąd stwierdza, iż zamieszczenie w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały definicji wydatków bieżących ponoszonych przez placówki oświatowe w istocie modyfikującej regulację ustawową było niedopuszczalne. Katalog wydatków bieżących zawiera przepis art. 236 ust. 3 i art. 124 ust. 3 u.f.p., przy czym nie ma znaczenia przykładowe wyliczenie tych wydatków w pierwszym z nich, gdyż zakres tego pojęcia jest ustalany przy rozliczaniu dotacji w danym przypadku przy uwzględnieniu metod wykładni prawa, a o zakwalifikowaniu danego wydatku do wydatku bieżącego decydują cechy wspólne przykładowo wymienionych wydatków bieżących. Uznać zatem należało, że treść zamieszczonej w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały definicji wydatku bieżącego w spornej w sprawie części wykraczała poza ustawową delegację zawartą w art. 90 ust. 4 u.o.s.o., gdyż nie mieści się w pojęciu "ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji" rozumianego w zaprezentowany wcześniej sposób.
W oparciu o treść art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Do niezbędnych kosztów postępowania zaliczono wpis sądowy od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.