V SA/Wa 1033/11

V SA/Wa 1033/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-06-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Wrzesińska-Jóźków /przewodniczący/
Joanna Zabłocka
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 1865/11 - Wyrok NSA z 2011-09-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
art. 5 pkt 2 i 11, art. 20 ust. 3 i 3a, art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, 6 i 8, art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 30 b ust.1, art. 30 c ust. 3 pkt 1, art. 37;
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant starszy sekretarz sądowy - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na informację Polskiej Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w dniu 28 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. Sp. z o.o. w W. jest rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) zawarte w piśmie z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o odmowie dofinansowania realizacji projektu nr [...].
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
P. sp. z o.o. w W. w dniu [...] listopada 2009 r. złożyła w PARP (Regionalnej Instytucji Finansującej) wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (dalej POIG lata 2007-2013), Działanie 1.4 Wspieranie projektów celowych – Działanie 4.1 – Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R pod tytułem "Wywar żytni i kukurydziany determinantem technologii wytwarzania biogazu"
W piśmie z dnia 17 grudnia 2009 r. PARP poinformowała spółkę, że złożony wniosek wymaga poprawienia wskazanych w piśmie uchybień. Po dokonaniu uzupełnienia PARP w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. poinformowała wnioskodawcę, że wniosek uzyskał pozytywną ocenę pod względem spełnienia kryteriów formalnych i został skierowany do Komisji Konkursowej przy Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości celem oceny merytorycznej.
Kolejnym pismem z 28 maja 2010 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała beneficjenta, że dofinansowanie nie zostało przyznane bowiem złożony przez niego projekt nie spełnił wszystkich kryteriów obligatoryjnych oceny merytorycznej, a mianowicie:
Kryterium 8 – Wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu.
Kryterium 9: Wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu.
W odpowiedzi na powyższe zgodnie z pouczeniem strona złożyła do PARP protest.
W obszernym uzasadnieniu protestu Spółka odniosła się do argumentacji prezentowanej w piśmie organu i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie wskazując, iż ocena każdego z wniosków powinna być indywidualna, a realizacja projektów oparta jest na różnych rozwiązaniach technicznych i technologicznych. Stwierdziła, że nie ma obowiązku udokumentowania na etapie aplikacji posiadania środków na koncie wnioskodawcy jak też obowiązku przedstawienia promesy bankowej, skoro wnioskodawca kwotę na realizację projektu gwarantuje środkami własnymi. Podniosła, że nie można opisać codziennych czynności pracowników, a zakres obowiązków znajduje się w C.1.4 biznes planu. W każdym wniosku produkcja biogazu opiera się o inny substrat, różniący się składem chemicznym. Dla każdego rodzaju biomasy proces fermentacji wymaga więc innych warunków, które należy ustalić w badaniach laboratoryjnych i półtechnicznych. Biogazownia będzie więc wymagała urządzeń o różnych parametrach, gdyż wydajność poszczególnych substratów jest inna. Spółka dodała, że różna wartość usług doradczych w poszczególnych warunkach wynika z różnej skali i wartości poszczególnych inwestycji. Wskazała, że nadzór nad badaniami jest konieczny bo badania te mają być zlecone trzem niezależnym jednostkom.
Pismem z [...] lipca 2010 r. PARP poinformował skarżącą, że złożony protest został rozpatrzony negatywnie.
Zdaniem organu skarżąca nie spełniła kryterium nr 8. Jak wskazał organ, na podstawie przedstawionych dokumentów, powołując się na "Przewodnik po kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach PO IG 2007-2013"dla Działania 1.4, 4.1 aby powyższe kryterium uznane zostało za spełnione "Wnioskodawca musi wykazać, iż posiada/zapewnia środki na sfinansowanie całości projektu. Oznacza to, że wnioskodawca musi dysponować środkami finansowymi wystarczającymi na finansowanie kosztów kwalifikowanych jak i pozostałych kosztów projektu." Zdaniem IRP na podstawie złożonego wniosku nie można stwierdzić, że wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu, gdyż dla sześciu projektów, które przedstawił podał różne prognozowane dane finansowe przedsiębiorstwa. Z tego względu kwota środków pieniężnych przedstawionych przez wnioskodawcę zdaniem PARP jest różna dla tych przedsięwzięć. Uznano, że prognozy są przygotowane nieprawidłowo, a na ich podstawie nie można ocenić sytuacji finansowej i zdolności wnioskodawcy do realizacji projektu. PARP podzieliła natomiast stanowisko protestującego, że skoro źródłem finansowania projektu będą zaliczki, dotacja oraz wpłaty dokonywane przez wspólników, uwagi oceniających w tym względzie, są niezasadne. Uznano też rację strony dotyczące leasingu, który, jak wskazano w projekcie nie występuje. Odnośnie do kryterium 9 organ wskazał, że nie zostało opisane, co będzie przedmiotem usług doradczych oraz jaki mają związek te usługi z realizowanym projektem. Zatem poszczególne wydatki nie zostały wystarczająco opisane i uzasadnione. W przypadku wynagrodzeń w kategorii kosztów ogólnych wnioskodawca podał jedynie zakres czynności, który jest dla każdego zadania identyczny i nie różnicuje wykonywanych czynności. Organ wskazał, że wydatek, który jest jedynie wymieniony, nie stanowi automatycznie uzasadnienia jego poniesienia. Odnosząc się do kwestii możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień, PARP wskazała, że Komisja Konkursowa może poprosić o dodatkowe wyjaśnienia ale nie o dodatkowe uszczegółowienia bądź opisy wydatków czy tez ich uzasadnienia, które nie uwzględniały wszystkich wskazówek przedstawionych w Instrukcji wypełniania Biznes planu i "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG 2007-2013"
Spółka złożyła odwołanie od negatywnego rozstrzygnięcia, w którym zarzuciła dokonanie nierzetelnej i niepełnej oceny merytorycznej wniosku oraz ogólnikowy i niejasny charakter powodów wskazanych przez PARP jako podstawę odmowy dofinansowania.
W dniu [...] października 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pozytywnie rozpatrzył odwołanie wskazując, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku wśród finansowych sposobów zabezpieczenia projektu znajdują się m.in. środki prywatne i nie ma wymogu przeprowadzenia dowodu na ich istnienie. Natomiast pozycje kosztowe zdaniem Ministra są wystarczająco opisane i uzasadnione. Również podaną przez skarżącą kwotę realizacji Projektu (budowy biogazowi) Minister uznał za uzasadnioną i racjonalną.
Tym samym Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, że właściwym jest skierowanie wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny merytorycznej w odniesieniu do kryteriów 8 i 9.
Rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2010 r. PARP poinformowała, że projekt nie spełnił wszystkich kryteriów obligatoryjnych. Co do Kryterium 8 wskazano, że wnioskodawca musi zapewnić finansowanie zarówno kosztów kwalifikowanych jak i pozostałych kosztów projektu, zaś opiniujący musi ocenić zdolność wnioskodawcy do sfinansowania danego projektu, a tym samym do jego realizacji. Bez względu na sposób finansowania poszczególnych projektów w celu przedstawienia rzetelnej analizy finansowej należy ująć w niej wszystkie zdarzenia gospodarcze, jakie będą miały miejsce w danym przedsiębiorstwie. W skrajnych sytuacjach w przypadku braku wystarczającej ilości środków finansowych żadna z rozpoczętych inwestycji może nie zostać ukończona – z załączonej do przedmiotowego projektu analizy wynika, że planuje się zabezpieczenie środków tylko dla tego jednego projektu. Inaczej bowiem należy rozpatrywać sytuację, gdy środki o których mowa wynoszą w przypadku tego jednego projektu 16-20 mln zł, a inaczej gdy ich wartość przekracza 108 mln zł, gdy realizowanych jest równocześnie 6 projektów. Wnioskodawca nie umieszczając miedzy innymi takich informacji w projekcjach finansowych sprawił, że nie była możliwa ocena zdolności do sfinansowania projektu oraz uznanie tego kryterium za spełnione.
Odnośnie Kryterium 9 wskazano natomiast, że wydatki planowane przez wnioskodawcę do poniesienia w ramach projektu i przewidziane do objęcia wsparciem zarówno w I jak i II etapie zostały w biznes planie źle opisane (brak korelacji pomiędzy opisami zawartymi w planie a tabelami C5 i C6). Wnioskodawca błędnie przypisał także koszty związane z nadzorem do kategorii kosztów ogólnych. Brak podania i wyszczególnienia kosztów występuje we wszystkich pozycjach wykazanych w pkt C.1.4 i C1.5 biznes planu. Poprzez brak możliwości ustalenia i określenia w sposób pewny kosztów kwalifikowanych (oceniający nie może stwierdzić, czy dany wydatek jest uzasadniony, a tym samym kwalifikowany), nie jest także możliwe usunięcie i przeniesienie części wydatków do wydatków niekwalifikowanych i jednoczesne obniżenie kwoty dofinansowania z podaniem kosztu rekomendowanego do wyłączenia, a co za tym idzie, nie można uznać, że wydatki są kwalifikowalne i uzasadnione. W związku z tym, że wartość wydatków uznanych za nieuzasadnione i niekwalifikowalne przekracza 10% wartości łącznych kosztów kwalifikowanych w etapie I nie można uznać kryterium za spełnione.
Spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem wnosząc 28 stycznia 2011 r. skargę do WSA w Warszawie, w której domaga się przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP.
W skardze zarzuciła, iż przy ponownym badaniu wniosku naruszone zostały następujące przepisy prawa:
- art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 29 ust 4 u.z.p.p.r. w zw. z § 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG (dalej: Regulamin) poprzez zmianę zasad Konkursu i nałożenie dodatkowych obowiązków oraz dokonanie oceny pod kątem wymagań w ogóle nie stawianych w dokumentach konkursu,
- art. 26 ust. 1 pkt 8 oraz art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez naruszenie przy ponownej ocenie wniosku § 17 ust. 2 i ust. 3 lit. b załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej i dokonanie ponownej oceny wniosku bez uwzględnienia wskazań z pisma Instytucji Pośredniczącej,
- art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 oraz 30b ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewniania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów poprzez brak zamieszczenia odpowiedniego uzasadnienia wyników oceny projektu w informacji o wynikach tej oceny adresowanej do wnioskodawcy,
- art. 30b ust. 4 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84 poz. 712), dalej: u.z.p.p.r. poprzez nieumieszczenie przez PARP w piśmie dnia [...] grudnia 2010 r. pełnego pouczenia dotyczącego możliwości wniesienia skargi do WSA.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym piśmie.
Postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt VSA/Wa 231/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, działając w oparciu o art. 30c ust 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pozostawił skargę bez rozpatrzenia uznając, iż jest ona niekompletna. Sąd wskazał, że wymóg kompletności skargi nie spełnia dołączenie do niej zamiast oryginału zaskarżonej informacji PARP o ocenie wniosku, potwierdzonej przez skarżącego za zgodność kserokopii zaskarżonego pisma PARP z [...] maja 2010 r.
Na skutek skargi kasacyjnej Spółki od powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielając argumentacji Sądu I instancji co do braku kompletności skargi i uznając, że w rozpoznawanej sprawie skarga może być bez przeszkód rozpatrzona, postanowieniem wydanym w dniu 28 kwietnia 2011 r. w sprawie II GSK 632/11 uchylił zaskarżone postanowienie. Wynikiem powyższego stało się ponowne rozpoznanie sprawy.
W piśmie z dnia 28 czerwca 2011 r. stanowiącym załącznik do protokołu w związku z odpowiedzią na skargę spółka podtrzymała wszystkie zarzuty, wnioski i twierdzenia zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA zgodnie z art. 190 p.p.s.a. zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W przepisach art. 30c-30d ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).
Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.
W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych i NSA zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Pomimo wątpliwości i rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
W kontekście powyższych rozważań, badając legalność ponownej oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Sąd uznał skargę za niezasadną.
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek określenia systemu realizacji programu operacyjnego, a w jego ramach - określenie środków odwoławczych od negatywnych ocen projektów (art. 26 ust. 2 pkt 8 i art. 30 b ust. 1). W systemie dotyczącym Działania 1.4 przewidziano, że wyniki oceny projektu ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia odwołania są wiążące i nie przysługuje od nich dodatkowo żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym PO IG (§ 18 pkt 1 lit. "a" załącznika 4.4 ).
Procedura odwoławcza na poziomie tego Programu, w odniesieniu do danego projektu oraz procedura jego wyboru kończą się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania - ewentualnie w wyniku ponownej oceny projektu (§ 18 pkt 1 b). Z tej regulacji proceduralnej wynika, że ponowna ocena projektu przez PARP (Instytucję Wdrażającą), dokonana po przekazaniu jej projektu przez Instytucję Pośredniczącą w wyniku pozytywnego rozpatrzenia odwołania, jest ostateczna. Wobec tego zaskarżeniu do sądu podlega, w myśl art. 30 c ustawy ten właśnie końcowy, negatywny dla strony, wynik procedury odwoławczej. Trzeba podkreślić, że ustawa dopuszcza skargę na negatywny wynik procedury odwoławczej, co oznacza, że skarga nie przysługuje od pozytywnego dla strony, "kasacyjnego" rozstrzygnięcia organu odwoławczego, polegającego na skierowaniu projektu do ponownej oceny instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów. Taka wykładnia art. 30 c ust. 1 i 2 nie koliduje z treścią art. 30 c ust. 3 pkt 1, który przewiduje, w razie uwzględnienia skargi, przekazanie przez sąd sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej Instytucji Zarządzającej lub Pośredniczącej.
Na tej podstawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest negatywna ocena projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, dokonana przez PARP, w piśmie z dnia [...] grudnia 2010r. kończąca postępowanie odwoławcze w tej sprawie.
Według treści art. 5 pkt. 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach polityki rozwoju (Dz.U. nr 84 poz. 712 z późn. zm.) wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju, jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji", przy czym system ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów o których mowa w art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy – czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu /art. 26 ust.1 pkt.2, pkt. 6, pkt. 8, art. 25 pkt.1, art. 5 pkt. 2 cyt. ustawy/. Przy wykonywaniu swoich zadań instytucja zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy, a także ma zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania, a między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu /art. 26 ust.2, art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy/. Instytucja zarządzająca może powierzyć część swoich zadań – między innymi dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów do dofinansowania w ramach danego programu – instytucji wdrażającej jako instytucji pośredniczącej II stopnia /art. 27 ust.1 w związku z art. 5 pkt. 4 cyt. ustawy/.
Niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 1: Badanie i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działania 1.4-41: Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac B+R.
Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r. ze zm.).
Instytucją Zarządzającą (IZ) jest tu Minister Rozwoju Regionalnego.
Duża część zadań, w celu sprawnej realizacji Programu, została przekazana na zasadzie delegacji uprawnień Instytucjom Pośredniczącym (w skrócie: IP). Dla Osi Priorytetowej 4 Działanie 1.4.- 4.1. funkcję IP I stopnia pełni Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a IP II stopnia – PARP.
Instytucją Zarządzającą (IZ) w niniejszej sprawie jest PARP.
Zasady przeprowadzenia konkursu PO IG dotyczącego ww. działania jak również wytyczne określające kryteria ocen składanych w tym zakresie wniosków regulują m.in.: 1) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, 2) Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach PO IG Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działalnie 1.4-4.1., Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac B+R), 3) Przewodnik po kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach PO IG 2007-2013 (zwany dalej: "Przewodnikiem"), 4) Załącznik 4.4 Procedura odwoławcza w ramach PO IG, zwanej dalej Procedurą odwoławczą.
Mając na uwadze ww. uregulowania określające wymogi wniosku o wsparcie w ramach przedmiotowego PO IG oraz sposób jego oceny, zdaniem Sądu rację należało przyznać stanowisku przedstawionemu przez PARP.
Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia czy wniosek o dofinansowanie skierowany do ponownego rozpatrzenia w zakresie kryt. 8 i 9 został prawidłowo poddany ocenie, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z § 17 ust. 2 Załącznika 4.4 – Procedura Odwoławcza w ramach PO IG "Rozpatrzywszy pozytywnie odwołanie, IRO (Instytucja Rozpatrująca Odwołanie) kieruje projekt do ponownej oceny właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów, w ramach kryterium bądź kryteriów, w których odwołanie zostało uznane za zasadne wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tym w szczególności wskazuje na czym zdaniem IRO polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny projektu w zakresie objętym protestem.
Ust. 3 b tego § stanowi "W przypadku powtórnej oceny, instytucja jej dokonująca zobowiązana jest do wzięcia pod uwagę rozstrzygnięć IRP oraz IRO wraz z ich uzasadnieniami, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie".
Zdaniem sądu, PARP, ponownie rozpatrując wniosek, zastosował się do wskazanych wyżej uregulowań. Po pierwsze dokonał oceny tylko w zakresie zakwestionowanych kryteriów 8 i 9. Po drugie "wzięcie pod uwagę rozstrzygnięć IRO" nie oznacza obowiązku dokonania identycznej oceny; przy przyjęciu poglądu odmiennego oznaczałoby to iluzoryczną ocenę, a nie ocenę samodzielną i merytoryczną.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż w sytuacji, gdy w toku oceny projektu dokonywanej w procesie wyboru projektów do dofinansowania uczestniczą eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, powołani zgodnie z przepisem art. 31 u.z.p.p.r., sąd nie może wejść w rolę kolejnego eksperta i ocenić jego usług oraz wyrażonej przez niego opinii, gdyż - sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, takimi jak powołany ekspert, ani też nie ma możliwości powołania biegłego w celu uzyskania jego opinii, gdyż ww. przepisy regulujące sądową procedurę kontroli legalności oceny projektów nie dają sądowi podstawy prawnej do przeprowadzenia takiego dowodu. W tej sytuacji, sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach u.z.p.p.r. oraz jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a u.z.p.p.r.), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.), określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.), jak również w regulacjach wspólnotowych dotyczących w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 18.11.2009 r., sygn. akt I SA/Sz 781/09). W sprawie niniejszej ponowna ocena wniosku dokonana w zaskarżonym piśmie kończącym procedurę odwoławczą zgodnie z zasadą tej procedury uwzględnia treści w tym zakresie rozstrzygnięć IRP i IRO. Sąd jak wyżej wskazał zgadza się ze stanowiskiem, że żaden przepis procedury odwoławczej nie wskazuje aby orzeczenie IRO miało charakter wiążący.
Przekazując do ponownego rozpatrzenia wniosek w zakresie kryt. obligatoryjnego 8 "Wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu" IRO wskazała, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie można zabezpieczyć realizację projektu przez środki prywatne, jak to uczynił wnioskodawca, i nie ma wymogu na przedstawienie jakiegokolwiek dowodu na ich istnienie. Podkreślić w tym miejscu należy, że stanowisko to w zakresie oceny kryterium nr 8 uwzględnia wcześniejsze już stanowisko IRP zawarte w piśmie rozpoznającym protest i oceniający uwzględnili je przy ponownej ocenie zakwestionowanych kryteriów. Z zaskarżonego pisma wynika, że się ze stanowiskiem IRO oceniający zapoznali się przed dokonaniem ponownej oceny. Wskazać w tym miejscu wypada ,że stanowisko to w dużym stopniu ogólnie sformułowane bez wskazania konkretnych zarzutów nie umożliwia odniesienie się w inny sposób aniżeli poprzez wyrażoną przez Komisję Oceniającą ocenę zawartą w zaskarżonym piśmie. Tę zaś Sąd uznaje za prawidłowo uzasadnioną z następujących powodów:
Zasadnie PARP wskazał, że zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG 2007-2013 dla działania 1.4.-4.1., wnioskodawca musi wykazać, iż posiada/zapewnia środki na sfinansowanie projektu. Musi zapewnić finansowanie kosztów kwalifikowanych i pozostałych kosztów. Ponadto, zgodnie z instrukcją wypełniania Biznes Planu przedstawione prognozy odnośnie finansowania powinny być realistyczne.
Ponieważ oprócz niniejszego projektu, wnioskodawca złożył jeszcze 5 innych projektów, nie przewidując w żadnym z nich sytuacji jednoczesnego realizowania wszystkich, należy zgodzić się z organem, że należało ocenić zdolność wnioskodawcy do zrealizowania tego konkretnego projektu w kontekście możliwości realizacji innych.
Spółka jest jednym przedsiębiorstwem i logiczne jest branie pod uwagę i ocena jego kondycji finansowej odnośnie możliwości jednoczesnego finansowania wszystkich 6 projektów, jak jednoznacznie zadeklarował wnioskodawca w sprawie VSA/Wa 1006/11 oświadczając, że wszystkie projekty realizowane mają być w tym samym czasie - tym bardziej, że koszt realizacji wszystkich projektów jest bardzo wysoki i wynosi ponad 108 000 000 zł. Trudno bowiem założyć, aby wnioskodawca składał pozostałe wnioski o dofinansowanie jedynie dla pozoru, licząc że tylko niniejszy zostanie zakwalifikowany do dofinansowania.
Wpisując jako podstawowe źródło finansowania środki prywatne pochodzące z dodatkowo wniesionego wkładu wspólników, nie zostało wykazane że środki te są realne i do uzyskania w kontekście niniejszego wniosku, rozpatrywanego indywidualne, przy uwzględnieniu jednakże faktu, że złożono jeszcze 5 innych wniosków.
Zasadnie więc PARP uznał, że nie zostało wykazane, że wnioskodawca ma zdolność do sfinansowania danego projektu, gdyż – wobec braku niezbędnych danych – niemożliwa była ocena kondycji finansowej spółki.
Odnośnie kryterium 9 "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania" IRO wskazała, że ocenie podlega projekt a nie raport, więc nie można szczegółowo określić zakresu wykonywanych zadań, usług doradczych i nadzoru, a porównując koszty wybudowania biogazowi w obecnych warunkach z ogólną kwotą wskazaną w projekcie – nie można uznać, że została ona zawyżona.
Wydatki planowane do poniesienia w ramach projektu, jak zasadnie wskazał PARP, muszą być kwalifikowane, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zaplanowanych działań , celów projektu oraz celów określonych dla Działania.
Wydatki "kwalifikowane" to te, które są zgodne z kategoriami wydatków określonymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Muszą więc być zgodne z katalogiem zawartym w rozporządzeniu oraz dokładnie opisane i ich sens uzasadniony w miejscu do tego przeznaczonym. Jest to niezbędne aby ocenić to kryterium.
W niniejszym projekcie w sposób logiczny i należycie przez ekspertów uzasadniony jest wskazany brak korelacji między opisem wydatków w biznes planie, a tabelami C5 i C6. I tak należało wymienić, opisać i uzasadnić planowane wydatki na badania przemysłowe (pkt. C.1.3.) i opis powinien być zgodny z pkt. C.1.4 i wydatkami z tabeli C.5.
Także w biznes planie należało wskazać liczbę zaangażowanych osób, rodzaj wykonywanych czynności, miesięczne zaangażowanie w procentach oraz stawkę wynagrodzenia . Tych danych w biznes planie nie ma. To powoduje, że niemożliwe było stwierdzenie, czy dany wydatek jest uzasadniony, a tym samym czy kwalifikowany. Niemożliwe było także przeniesienie części wydatków do wydatków niekwalifikowanych i jednoczesne obniżenie kwoty dofinansowania z podaniem kosztu rekomendowanego do wyłączenia.
Zasadnie więc (tj. w sposób właściwie, logicznie, oceniony i uzasadniony) PARP wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż nie można uznać że wydatki są kwalifikowane i uzasadnione. Ponadto wartość wydatków nieuzasadnionych i niekwalifikowanych przekroczyła 10% wartości łącznych kosztów kwalifikowanych w I etapie, nie można wiec tego kryterium uznać za spełnione. Ponadto wskazać należy, że oceniający na żadnym etapie oceny nie zakwestionowali innowacyjności projektu, a zatem kwestia ta podniesiona przez Ministra (innowacyjność projektu oraz jego korzystny wpływ dla rolnictwa ) przy rozpoznaniu odwołania, a w jego konsekwencji ponownej oceny wniosku - w zakresie braku spełnienia kryterium nr 9 nie może przesądzać o spełnieniu lub nie kryterium kwalifikowalności wydatków uznania ich za racjonalne, uzasadnione i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania.
Sąd nie stwierdził, aby na etapie ponownej oceny merytorycznej nastąpiła zmiana zasad Konkursu i nałożenie dodatkowych obowiązków zaś ocena kryteriów została dokonana w oparciu o Przewodnik po kryteriach wyboru... i instrukcję wypełniania biznes planu.
Wykonując zadania nałożone przez przepis art. 26 u.z.p.p.r. , PARP nie naruszyła także zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów i rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadniła.
Co do zarzutu z pkt. 4 skargi – ma rację skarżąca, że w pouczeniu zawartym w informacji PARP z dnia [...] grudnia 2010 r. organ ograniczył się jedynie do wskazania możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie wskazując jakie wymogi powinna ta skarga spełnić zgodnie z przepisem art. 30c u.z.p.p.r. Nie jest to pouczenie prawidłowe, jednakże w tym konkretnym przypadku brak prawidłowego pouczenia nie wpłynął negatywnie na prawo skarżącej do wniesienia skargi, gdyż Sąd badając skargę (będąc związany rozstrzygnięciem NSA) w rezultacie przeprowadzonego postępowania uznał, że jest ona kompletna.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 orzekł jak w sentencji.