V SA 7/01

II SA/Łd 849/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 roku sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..], Nr [..]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [..] Nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez P. i E. R. oraz A. i A. N. od decyzji Zarządu Miasta Ł. Nr [...] z dnia [..] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 98 ust.4 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie Zarządu Miasta Ł. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [..] Zarząd Miasta Ł. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 29.655,00 zł. dla A. i A. małżonków N. oraz P. i E. małżonków R.- wieczystych współużytkowników nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A, z tytułu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 134/4, 134/5 o powierzchni całkowitej l ha 7675 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [..], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Ł. , XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.
Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyli P. i E. R. oraz A. i A. N. wnosząc o przyjęcie jako podstawy do wyliczenia opłaty adiacenckiej niższej wartości nieruchomości (ustalonej w operacie sporządzonym przez innego rzeczoznawcę majątkowego).
Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przeprowadzonego przez Zarząd Miasta Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że z dniem wyboru Prezydenta Miasta Ł. on jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy, będącej przedmiotem toczącego się postępowania. Materia wskazana, regulowana jest bowiem w art. 98 ust.4 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zmienionym przez art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz.984), stanowiący że z dniem 27 października 2002 r tj. od dnia wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, organem właściwym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Co zaś za tym idzie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy o charakterze reformacyjnym miało obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w okresie toczącego się postępowania niewątpliwie zmienił się stan prawny w rozpatrywanej sprawie w zakresie właściwości organu, umocowanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, wszczętego przez organ I instancji.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Ł., reprezentowana przez Prezydenta Miasta Ł., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, określoną w art. 156§1 pkt 2 Kpa, została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art.art. 105 i 136, oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.856) i art.art. 77, 99 100 i 102 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984).
W ocenie strony skarżącej, niesłusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w chwili rozpoznawania sprawy nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego, w wyniku której zasadne jest uchylenie decyzji i umorzenie postępowania Zarządu Miasta Ł.. Organ orzekający nie wziął bowiem pod uwagę przepisów art.art. 100 i 99 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zapewniających kontynuację sprawowania funkcji wykonawczych w gminie oraz przejście kompetencji, a zatem zmiana stanu prawnego nie miała żadnego wpływu na stan faktyczny, istniejący w chwili orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł..
Skarżąca Gmina wskazała nadto, że zamierzeniem ustawodawcy nie była eliminacja z obrotu prawnego wydanych zgodnie z prawem decyzji, a zakwestionowana decyzja “poddaje w wątpliwość byt prawny wszystkich decyzji wydanych przez Zarząd Miasta Ł. w okresie poprzedzającym objęcie obowiązków przez prezydenta, wybranego w trybie określonym" cytowaną ustawą o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Ponadto, w ocenie skarżącej, nie zaistniały w tej sprawie przesłanki ustawowe, niezbędne do uchylenia powołanej decyzji pierwszoinstancyjnej oraz umorzenia postępowania I instancji, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Strona skarżąca podniosła, że zmiana stanu prawnego prowadzić może do umorzenia postępowania przede wszystkim, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawy, podczas gdy przepisu takiego nie ma w obowiązującym prawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.wnosiło alternatywnie o jej odrzucenie lub oddalenie z uwagi na brak przymiotu strony u skarżącego ( Gminy Ł.).
W piśmie z dnia 15.maja 2003r. natomiast, Kolegium poinformowało, iż decyzją Nr [..] z dnia [..], wydaną na podstawie art. 38 ust.2 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uwzględniło skargę i uchyliło w całości własną decyzję z dnia [..] Nr [..], uchylającą w całości decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [..] i umarzającą postępowanie tegoż Zarządu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Z uzasadnienia załączonej do pisma decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło ostatecznie zawarty w skardze pogląd, że zmiana stanu prawnego w sprawie nie miała wpływu na stan faktyczny istniejący w chwili orzekania przez Kolegium, a o prawidłowości decyzji Zarządu Miasta Ł. świadczą zawarte w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta przepisy przejściowe, które przewidują kontynuację sprawowania funkcji wykonawczych w gminie. Kolegium wskazało także, że w analogicznej sprawie o sygn.akt. [..] Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, w wyroku z dnia [..] podzielił argumenty zawarte w skardze Gminy Ł. i uchylił zaskarżoną decyzję.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że w odrębnym postępowaniu rozpatrzy wniesione odwołania E. i P. małżonków R. oraz A. i A. małżonków N..
Postanowieniem z dnia [..], wydanym w sprawie o sygn.akt [..], Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..], Nr [..]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej przezeń sprawie skarga zawierała żądanie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji organu drugiej instancji. Uwzględnienie tego rodzaju żądania strony, oznaczałoby zaś wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji odwoławczej (wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz nałożenie na organ odwoławczy obowiązku ponownego rozpatrzenia (co do istoty) odwołania, wniesionego od decyzji pierwszoinstancyjnej o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy w trybie autokontroli, miało ten sam skutek procesowy, to jest nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego decyzji odwoławczej i powrót do tego stadium postępowania administracyjnego, w którym merytorycznie rozpatrzone zostaną odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.
W tym stanie faktycznym i prawnym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekanie o legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało umorzeniem postępowania sądowego na podstawie art. 355 § 1 k.p.c. w związku z art. 59 i art. 53 ust. 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] nr [..] złożyła Gmina Ł., reprezentowana przez Prezydenta Miasta Ł., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie zaś o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniosła, iż zaskarżona decyzja "wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (...) oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (...)". Norma art. 38 ust. 2 nie może bowiem, w ocenie skarżącego, stanowić zadań i kompetencji organu administracyjnego, tym samym nie może być potraktowana jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracyjny zaskarżonego aktu lub czynności. Uprawnienia organu odwoławczego zostały bowiem określone w art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co zaś za tym idzie może on, w trybie autokontroli, uchylić zaskarżona decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego nie może się natomiast ograniczać tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji, nie orzekając jednocześnie co do istoty sprawy. Oznacza to bowiem ponowne uruchomienie toku instancji w sprawie, która taki tok już przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Skarga sądowa, umożliwiająca organowi odwoławczemu autokontrolę własnej decyzji nie daje podstaw do ponownego wszczęcia i rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Brak jest zatem prawnego i faktycznego uzasadnienia dla ponownego prowadzenia postępowania przez organ II instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie skargi, podnosząc brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej Gminy. Obszernie przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy dominujące w doktrynie, organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie Gmina Ł. nie występuje jako podmiot prawa prywatnego, który dochodzi swych praw przed sądem, lecz jako podmiot prawa publicznego, którego organy działały w sprawie jako organy I instancji. To zaś, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., przesądza o niedopuszczalności skargi. Oczywiste jest bowiem, że interes majątkowy Gminy (prawo do uzyskania opłaty adiacenckiej, stanowiącej dochód budżetowy gminy), nosi znamiona interesu li tylko faktycznego a nie prawnego, jedynie ten ostatni zaś przesądza o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji, prawo do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie mają jedynie strony tego postępowania – osoby fizyczne, którym działający w I instancji organ Gminy Ł. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) .
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.
W pierwszym rzędzie rozważenia wymagały kwestie zasadnicze, dotyczące związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poglądem prawnym wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Ł. z dnia [..], wydanym w sprawie o sygn.akt [..] oraz legitymacji skargowej Gminy Ł. w badanej sprawie.
Zgodnie bowiem z treścią art. 99 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1.stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wspomniane związanie, dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie orzeka. (podobnie co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z dnia 21.czerwca 1999r., w sprawie o sygn.akt OPS 4/99, ONSA 1999/4/118, wydanej na gruncie art. 30 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)
W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] Postępowanie sądowe, zmierzające do jej skontrolowania pod względem zgodności z prawem, zostało jednakże umorzone jako bezprzedmiotowe, w następstwie uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy w trybie autokontroli. Oznacza to z jednej strony, że merytoryczna ocena legalności decyzji z dnia 29.listopada 2002r. nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny dokonana, z drugiej wszakże, iż przesądzono legitymację skargową Gminy Ł. w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie bowiem jej braku po stronie skarżącej, skutkowałoby odrzuceniem skargi, nie zaś umorzeniem postępowania. W tym zakresie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający badaną sprawę, pozostaje związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, wyrażonego we wskazanym wyżej postanowieniu.
Niezależnie od tego, podnieść należy, iż problem ten zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie należy do dyskusyjnych i nie odpowiada prawdzie teza odpowiedzi na skargę o zgodności doktryny i orzecznictwa w kwestii niedopuszczalności skargi gminy na decyzje, wydane w I instancji przez któryś z organów gminy. Opowiadając się za tezą przeciwną - o dopuszczalności skargi jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie Gminy Ł.) - w odniesieniu do konkretnej sprawy, będącej przedmiotem rozpoznania, oparto się przede wszystkim na przepisie art.50 § 1 p.s.a., (który swym brzmieniem odpowiada treści art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)), w myśl którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W stanie faktycznym i prawnym ukształtowanym zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie może budzić wątpliwości, że Gmina Ł. miała interes prawny we wniesieniu skargi. O uznaniu skargi za dopuszczalną przesądza bowiem istnienie rzeczywistego interesu prawnego gminy i przedmiot sprawy. Sąd administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, przyjął, że opłatę adiacencką należy zaliczyć do dochodów gminy, mimo braku uregulowania wprost tej kwestii w przepisach ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.) (Gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod red.Jana Szachułowicza, Warszawa 2003, str. 280.)
Zgodnie z treścią art.54 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zm.) dochodami gminy są "podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy", jednakże "mogą być" nimi także "inne dochody" (art.54 ust.2 pkt.6 ustawy o samorządzie gminnym ). Opłata adiacencka, będąca konsekwencją korzyści, które odnosi właściciel lub użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia podziału nieruchomości, jest bowiem świadczeniem na rzecz gminy z tytułu jej udziału w zwiększeniu wartości działki. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 6.maja 2003r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 24/03, niepubl. w zbiorze urzędowym)
Przechodząc zaś na grunt rozważań dotyczących zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podnieść należy, iż za niezasadne uznano żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..], zaskarżonej w sprawie niniejszej.
W ocenie Sądu bowiem, przy jej wydaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej interpretacji art. 38 ust.2 ustawy z dnia 11.maja 1995r.o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), co obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.s.a. a nie do stwierdzenia jej nieważności (art.145 § 1 pkt 2 p.s.a.).
Zgodzić się bowiem należy z poglądem, przyjmującym, że "rażące naruszenie prawa", jest to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej, normy prawa materialnego (lub normy prawa procesowego).
Do sądu administracyjnego należy zaś ocena, w którym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa (co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji), a kiedy z naruszeniem prawa materialnego lub też przepisów procedury, mającym wpływ na wynik sprawy (skutkującym uchyleniem decyzji). Z przypadków naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, należy wyłączyć naruszenie przepisów, nie budzących wątpliwości interpretacyjnych, zaliczanych do rażącego naruszenia prawa.
Naruszenie innych przepisów prawa natomiast (np. błędne pojmowanie treści lub znaczenia normy prawnej – czyli błędna wykładnia prawa), należy zatem do tej kategorii, która jako mająca wpływ na wynik sprawy, prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu (por. B.Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne; Warszawa 1996, str. 231, 301-302).
Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji uczyniło bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze cytowany już art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, pozwalający na uwzględnienie skargi w całości do dnia wyznaczenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, pozostając związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 26.września 2003r. uznał, iż cytowany przepis nie może być potraktowany jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracyjny zaskarżonego aktu lub czynności. W przypadku zatem, gdy skarga zawierała zarzut nieważności decyzji administracyjnej, organ administracyjny władny był stwierdzić jej nieważność, ponieważ był ku temu właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Skarga została bowiem wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaś organ ten jest właściwy do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji, zgodnie z treścią art. 157 § l k.p.a. Innymi słowy uwzględnienie skargi w całości, po myśli art. 38 ust. 2 ustawy o NSA mogło i powinno było polegać na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej wówczas decyzji z dnia 29.listopada 2002r.
Niezależnie od tego wskazać należy, iż nie jest możliwe traktowanie uchylenia zaskarżonej decyzji (w trybie autokontroli z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA) jako "otwarcia na nowo" postępowania odwoławczego. Skarga sądowa, umożliwiająca organowi odwoławczemu autokorektę własnej decyzji, nie daje podstaw do ponownego wszczęcia i rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji.
Taka możliwość nie istnieje na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Decyzja ta może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z dnia 1.marca 2002r. w sprawie o sygn.akt V SA 7/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 109316 oraz z dnia 2.lutego 2002r., w sprawie o sygn.akt V SA 6/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 109312).
Z tego też powodu uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na jej treść, zatem po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.s.a. orzeczono o jej uchyleniu.
Ponieważ zaś skutkiem powyższego rozstrzygnięcia byłoby swoiste "reaktywowanie" decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..]., przeto kontrola sądowa w badanej sprawie obejmować musiała również to orzeczenie, celem końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.). W tym zakresie natomiast podkreślenia wymaga, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję Zarządu Miasta Ł. z uwagi na zmiany ustrojowe i wprowadzenie monokratycznego organu wykonawczego - Prezydenta Miasta Ł. oraz umarzając postępowanie, podjęte uprzednio przez Zarząd Miasta uzasadniło swoje stanowisko w sposób naruszający ustrojowe podstawy ciągłości władzy publicznej i pozycję organów wykonawczych na płaszczyźnie ustrojowej i procesowej, określonych w art.77, art.99 ust.1, art.100 i art.102 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz.984 ) a zinterpretowanych w zaskarżonej decyzji w sposób rażąco nieprawidłowy.
Wprowadzona powołaną ustawą zmiana ustrojowa nie miała na celu eliminacji z obrotu prawnego decyzji podjętych, zgodnie z prawem materialnym i procesowym, przez właściwe organy – w tym przypadku Zarząd Miasta Ł.. Przepis art.77 pkt 3 powołanej wyżej ustawy zastąpił w art.98 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 79 z 2001 r., poz.856) wyrazy "zarząd gminy" słowami "wójt, burmistrz albo prezydent miasta" a zmiana ta weszła w życie, w myśl art.102 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w dniu wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, przeprowadzonych w związku z zakończeniem kadencji tych organów, wybranych w dniu 11 października 1998 r. Jednocześnie przepis art.100 tejże ustawy stanowi, że do czasu objęcia obowiązków przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wybranego w trybie określonym niniejszą ustawą funkcję organu wykonawczego gminy pełni zarząd gminy, wybrany przez radę gminy w kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie, działający na podstawie przepisów dotychczasowych. Ponadto zgodnie z treścią art.99 ustawy, ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o zadaniach i kompetencjach zarządu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym zarządu gminy lub o zadaniach i kompetencjach zarządu gminy, stają się one zadaniami i kompetencjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zarząd Miasta Ł., wydając w dniu [..] decyzję ustalająca opłatę adiacencką, działał jako organ właściwy zgodnie z przepisem art.98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle zasady ciągłości władzy administracji publicznej i powołanych przepisów dostosowujących, przejściowych i końcowych ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r., zmiana ustroju gminy poprzez zastąpienie zarządu organem monokratycznym nie dawała organowi odwoławczemu żadnych podstaw prawnych do uchylenia wydanej przez właściwy organ i zgodnie z prawem decyzji oraz do umorzenia postępowania, poprzedzającego podjęcie tej decyzji.
Wskazane powyżej przepisy w sposób jednoznaczny gwarantują nieprzerwalność działalności organu wykonawczego gminy, zakwestionowanie tej zasady przez zaskarżoną decyzję prowadzi do naruszenia zasady samodzielności gminy, zasady będącej jedną z podstaw ustrojowych samorządu terytorialnego gwarantowanych konstytucyjnie (art.165 ust.2 Konstytucji RP) oraz statusu jej organów wykonawczych, określonego przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zm.) i powołanymi przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta .
Uchylenie w trybie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji Zarządu Miasta Ł. z dnia 18.lipca 2002 r. i umorzenie postępowania przed tym organem w sposób rażący naruszało przytoczone powyżej przepisy ustrojowe. Ponadto Zarząd Miasta Ł., podejmując decyzję w I instancji działał zgodnie z przepisem art.7 Konstytucji RP a zatem uchylenie tej decyzji naruszało także ten przepis oraz przepis art.6 k.p.a.
Ponieważ zaś wskazane wyżej uchybienia, jak wyżej podniesiono, mają charakter rażącego naruszenia prawa, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..]
Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast orzeczono w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku.