V KK 447/08

WYROK  Z  DNIA  1  CZERWCA  2009  R. 
V  KK  447/08 
 
 
1. Potrzeba kierowania się dyrektywą języka specjalnego wyłania się 
zwłaszcza przy dokonywaniu wykładni znamion czynów zabronionych, ty-
pizowanych w tzw. pozakodeksowych przepisach karnych, zamieszcza-
nych w ustawach normujących wyodrębniony obszar działalności. 
2. Inwestor, pozostając uczestnikiem procesu budowlanego także w 
fazie wykonywania robót budowlanych, należy do kręgu podmiotów prze-
stępstwa określonego w art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo bu-
dowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 118), jeżeli powierzył ich wykonywa-
nie bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosi się to w 
równym stopniu do sytuacji, w której inwestor powierzył rozbiórkę obiektu 
budowlanego, gdy wymagała ona pozwolenia właściwego organu. 
 
Przewodniczący: sędzia SN H. Gradzik (sprawozdawca). 
Sędziowie SN: P. Kalinowski, M. Pietruszyński. 
Prokurator Prokuratury Krajowej: D. Barski. 
 
Sąd Najwyższy w sprawie Zenona M. i Ryszarda Ś., uniewinnionych 
od popełnienia czynu z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo bu-
dowlane, po rozpoznaniu w Izbie Karnej na rozprawie w dniu 1 czerwca 
2009 r. kasacji, wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w S. od wyroku 
Sądu Okręgowego w S. z dnia 29 września 2008 r., utrzymującego w mocy 
wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia 7 marca 2008 r., 
 

 
 
2
u c h y l i ł  zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w S. oraz utrzymany nim w 
mocy wyrok Sądu Rejonowego w M. i p r z e k a z a ł  sprawę temu sądowi 
do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. 
 
 
U Z A S A D N I E N I E  
 
W akcie oskarżenia zarzucono Ryszardowi Ś. i Zenonowi M., że w 
okresie od stycznia 2001 r. do dnia 22 października 2001 r. w D., jako 
członkowie Zarządu Miasta i Gminy D., odpowiedzialni za gospodarowanie 
mieniem stanowiącym własność gminy, dokonywali rozbiórki obiektów bu-
dowlanych – byłych Nadodrzańskich Zakładów Przemysłu Owocowo – Wa-
rzywnego w D., znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym /.../ 
oznaczonej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w M. za numerem /.../, 
bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na 
prowadzenie takich robót – tj. popełnienie przestępstwa określonego w art. 
90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 
156, poz. 118). 
Sąd Rejonowy w M., orzekając po raz trzeci w pierwszej instancji, wy-
rokiem z dnia 7 marca 2008 r., uniewinnił obu oskarżonych od popełnienia 
zarzuconego im czynu. 
W apelacji od tego wyroku Prokurator Rejonowy w M. zarzucił: 
1. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 90 prawa 
budowlanego, polegającą na błędnej ocenie zachowania oskarżonych, któ-
ra doprowadziła do wyłączenia ich z grona podmiotów wykonujących robo-
ty budowlane rozbiórkowe obiektów budowlanych – co stoi w sprzeczności 
z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, z którego jednoznacznie 
wynika, iż oskarżeni zaniechali uzyskania wymaganej przez prawo budow-
lane decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, zdecydowali o rozpoczęciu i konty-

 
 
3
nuowaniu tych prac przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w D. oraz 
jego podwykonawców bez uzyskania pozwolenia, a także dostarczali środki 
finansowe na prowadzenie przedmiotowej inwestycji – co skutkowało ich 
uniewinnieniem; 
2. obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 424 § 1 pkt 1 
k.p.k., która wywarła wpływ na treść orzeczenia, a polegała na braku wska-
zania jakie fakty Sąd uznał za udowodnione, na jakich w tej mierze oparł 
się dowodach i dlaczego nie uznał dowodów w zakresie sprawstwa oskar-
żonych co do rozpatrywanego czynu zabronionego w formach zjawisko-
wych, tj. w formie podżegania przez nich członków kierownictwa Przedsię-
biorstwa Usług Komunalnych do rozpoczęcia przedmiotowych robót oraz 
pomocy w ich prowadzeniu. 
Autor apelacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie 
sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Rejonowy. 
Sąd Okręgowy w S. wyrokiem z dnia 29 września 2008 r., utrzymał w 
mocy zaskarżony wyrok, uznając wniesioną apelację za oczywiście bezza-
sadną. 
Od prawomocnego wyroku Prokurator Okręgowy w S. wniósł kasację. 
Zarzucił w niej, mające wpływ na treść orzeczenia, rażące naruszenie pra-
wa materialnego, tj. art. 90 prawa budowlanego w zw. z art. 433 § 1 k.p.k., 
polegające na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, opartego wyłącznie 
o ściśle językową wykładnię pojęcia „wykonującego roboty budowlane”, 
poprzez zawężenie kręgu osób, które mogą być pociągnięte do odpowie-
dzialności karnej za czyn z art. 90 prawa budowlanego – tylko do bezpo-
średnich wykonawców robót budowlanych, podczas gdy celowościowa i 
funkcjonalna wykładnia tego pojęcia, uwzględniająca racjonalność ustawo-
dawcy oraz funkcję penalizacji naruszeń podstawowych reguł określonych 
w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wskazuje, że również 
inwestora, jako osobę mającą realny wpływ na przebieg robót budowla-

 
 
4
nych, należy traktować jako podmiot wykonujący roboty budowlane w ro-
zumieniu art. 90 tej ustawy. 
Podnosząc ten zarzut skarżący wniósł o uchylenie prawomocnego 
wyroku Sądu Okręgowego oraz utrzymanego w nim w mocy wyroku Sądu 
Rejonowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej 
instancji. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje. 
Zarzut kasacji jest zasadny. Istotnie, przyjęta przez Sąd Okręgowy 
wykładnia art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dal-
szym tekście – pbud), w zakresie odnoszącym się do znamienia czynności 
sprawczej, a w konsekwencji także do podmiotu przestępstwa stypizowa-
nego w tym przepisie, jest nietrafna. Słusznie podniesiono w kasacji, że 
oparta ona została wyłącznie na spłyconej interpretacji językowej sformu-
łowania „wykonuje roboty budowlane”, która doprowadziła do zawężenia 
kręgu podmiotów ponoszących odpowiedzialność karną na podstawie tego 
przepisu. 
Już Sąd Rejonowy, rozważając zakres podmiotowy przestępstwa z 
art. 90 pbud wyraził pogląd, że inwestor nie należy do osób wykonujących 
roboty budowlane, gdyż nie można przyjąć, kierując się znaczeniem języ-
kowym, iż wykonuje on te czynności. Odwołując się do zawartości seman-
tycznej pojęcia „wykonawca”, podanej w wielu słownikach języka polskiego, 
Sąd ten uznał, że podmiotem tego przestępstwa może być ten tylko, kto 
bezpośrednio realizuje przedsięwzięcie polegające na budowie obiektu. 
Utrzymywał zarazem, że rola inwestora w procesie budowlanym sprowa-
dza się do dokonania czynności związanych z przygotowaniem robót (w 
tym uzyskaniem zezwolenia na budowę, a w określonych wypadkach także 
na rozbiórkę), a dalej do przekazania terenu budowy, dostarczenia projek-
tu, a po zakończeniu robót do odebrania gotowego obiektu (art. 18 pbud). 
W przekonaniu Sądu Rejonowego, zadania inwestora sytuują go w roli 

 
 
5
podmiotu czynnego tylko w fazie przedwykonawczej. Swój wywód Sąd ten 
zwieńczył stwierdzeniem, że karalność czynu z art. 90 pbud, w sytuacji 
braku pozwolenia na budowę, „materializuje się” dopiero w chwili podjęcia 
robót budowlanych, a to miałoby oznaczać, że odpowiedzialność karną po-
nosi tylko ten, kto jako wykonawca przystępuje do budowy (ewentualnie 
rozbiórki). Sąd drugiej instancji całkowicie zaaprobował to rozumowanie. 
Odrzucając zarzut apelacji stwierdził, że skarżący nie podważył wyników 
wykładni językowej przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, 
wyrażających się w konkluzji, iż inwestor, jako podmiot organizujący tylko 
warunki wykonywania robót budowlanych, nie jest jednocześnie podmio-
tem wykonującym. 
Ze stanowiskiem sądów obu instancji nie można się zgodzić. Przepis 
art. 90 pbud przewiduje odpowiedzialność karną każdego, kto wykonuje 
roboty budowlane w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 
ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a więc między innymi wtedy, 
gdy obiekt jest budowany albo został już wybudowany bez wymaganego 
pozwolenia na budowę. Odpowiedzialność ta obejmuje także wykonywanie 
niektórych robót rozbiórkowych bez wymaganego pozwolenia, co wynika z 
art. 2 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 (a contrario) i art. 3 pkt 7 pbud. Już na 
wstępie należy stwierdzić, że pogląd, jakoby krąg podmiotów tego prze-
stępstwa był ograniczony do osób, które wykonują obiekt budowlany w 
znaczeniu fizycznego tworzenia (bądź w analogicznym znaczeniu dokonują 
jego rozbiórki), jest nie do przyjęcia. Prezentowane w zaskarżonym wyroku 
rozumienie czynności sprawczej występku z art. 90 pbud pozwalałoby na 
przypisanie odpowiedzialności karnej wykonującemu, jako osobie kierują-
cej budową ale także osobom zatrudnionym na budowie, jeśli tylko miałyby 
świadomość wykonywania robót bez pozwolenia właściwego organu, a z 
drugiej strony wyłączałoby odpowiedzialność wszystkich innych uczestni-
ków, normowanego ustawą procesu budowlanego, a więc inwestora, in-

 
 
6
spektora nadzoru inwestorskiego i projektanta. Taka wykładnia językowa 
art. 90 pbud nie zasługuje na akceptację dlatego, że pomija, iż w myśl 
przepisów ustawy, każdy z uczestników procesu budowlanego ma określo-
ne prawa i obowiązki także w fazie wykonywania robót budowlanych. 
Interpretując sformułowanie „wykonuje roboty budowlane” sądy obu 
instancji kierowały się jego potocznym rozumieniem. Jednakże przy wy-
kładni językowej dyrektywa domniemania języka ogólnego, oparta na zało-
żeniu, że ustawodawca nadał słowom użytym w tekście prawnym znacze-
nie, jakie mają one w języku potocznym, nie w każdym wypadku może zna-
leźć zastosowanie. Przy wykładni aktów prawnych dotyczących regulacji o 
charakterze specjalistycznym powinna ona ustąpić, tam gdzie to jest uza-
sadnione, dyrektywie języka specjalnego, właściwego dla przedmiotu tej 
regulacji (L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2005, s. 175). Po-
trzeba kierowania się dyrektywą języka specjalnego wyłania się zwłaszcza 
przy dokonywaniu wykładni znamion czynów zabronionych, typizowanych 
w tzw. pozakodeksowych przepisach karnych, zamieszczanych w usta-
wach normujących wyodrębnione obszary działalności. 
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest typowym przy-
kładem takiej regulacji. Już w swoich przepisach ogólnych (art. 1 – 11) 
wskazuje swój specyficzny zakres normowania, formułuje zasady prawa 
budowlanego i definiuje podstawowe pojęcia występujące w przepisach 
szczegółowych (definicje kontekstowe). Co prawda, w „słowniczku” (art. 3 
ustawy) nie ma definicji pojęcia „wykonywania robót budowlanych” ale 
można je wyinterpretować z całokształtu przepisów ustawy. Rozpocząć 
trzeba od stwierdzenia, że podstawową instytucją prawa budowlanego jest 
„proces budowlany”. W art. 17 – 60 ustawa normuje jego granice, stadia i 
prawne uwarunkowania, począwszy od etapu postępowania poprzedzają-
cego rozpoczęcie robót budowlanych, a kończąc na etapie oddania do 
użytku obiektu budowlanego. W najistotniejszych spośród tych przepisów 

 
 
7
stanowi się, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie 
ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź na rozbiórkę, jeśli jest 
ono dla danego rodzaju robót wymagane (art. 28 ust. 1). Wymienia się 
uczestników procesu budowlanego (art. 18 ust. 1), a wśród nich w pierw-
szej kolejności inwestora, po czym określa się jakie obowiązki ciążą na 
każdym z nich w toku całego procesu budowlanego. Z uregulowań tych 
wynika, co zresztą oczywiste, że udział inwestora i projektanta, jako 
uczestników procesu budowlanego nie ustaje z rozpoczęciem wykonywa-
nia robót budowlanych, lecz trwa do jego końca. Są oni czynnymi uczestni-
kami procesu budowlanego także w fazie wykonywania robót budowla-
nych, w której obciążają ich konkretne powinności. Jeśli idzie o inwestora, 
to w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót 
budowlanych ma on obowiązek zapewnić nadzór nad wykonywaniem robót 
przez inspektora nadzoru inwestorskiego, a projektanta może zobowiązać 
do sprawowania nadzoru autorskiego (art. 18 ust. 1). Do podstawowych 
obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego należy sprawowanie z ra-
mienia inwestora kontroli zgodności budowy w poszczególnych jej stadiach 
i segmentach, z pozwoleniem na budowę, projektem, przepisami oraz za-
sadami wiedzy technicznej (art. 25 pkt 1). On też potwierdza faktyczne wy-
konanie roboty i usunięcie wad. Równie daleko idące uprawnienia kontrol-
ne w toku wykonywania robót budowlanych, aczkolwiek inne przedmioto-
wo, daje ustawa projektantowi. Najdalej idącym z nich jest żądanie wstrzy-
mania dalszych robót budowlanych w przypadku, gdyby według jego usta-
leń kontynuacja mogła wywołać zagrożenie bądź spowodować niedopusz-
czalną niezgodność z projektem lub pozwoleniem na budowę (art. 26 ust. 1 
i 2). 
Jeśli zatem wziąć pod uwagę to, w jaki sposób ustawodawca uregu-
lował zakres zaangażowania uczestników procesu budowlanego, innych 
niż kierownik budowy lub kierownik robót, w fazie wykonywania robót bu-

 
 
8
dowlanych, to oczywiste się staje, że to stadium procesu budowlanego 
wcale nie jest domeną wyłącznie kierownika budowy czy kierownika robót. 
Udział pozostałych uczestników procesu budowlanego jest dopuszczony w 
szerokim zakresie, a do ich uprawnień należą polecenia korygujące sposób 
wykonywania robót i to również z punktu widzenia warunków określonych 
w pozwoleniu na budowę. Dlatego też, przy uwzględnieniu całości uregu-
lowań ustawowych, nie jest możliwe wyłączenie któregokolwiek uczestnika 
procesu budowlanego, a w szczególności inwestora, z kręgu podmiotów, 
które uczestniczą w wykonywaniu robót budowlanych. Każdy z nich wnosi 
swój udział w realizację tej fazy procesu budowlanego. 
Ponownie trzeba podkreślić, że pozycja inwestora, jako beneficjenta 
procesu budowlanego, jest pierwszoplanowa. Uczestniczy on w nim od po-
czątku do końca, a pierwszym chronologicznie jego obowiązkiem, warun-
kującym zgodne z prawem kontynuowanie tego procesu, jest uzyskanie 
pozwolenia na budowę. Przez uczestniczenie w całym procesie budowla-
nym w formach przewidzianych w ustawie, inwestor także wykonuje roboty 
budowlane, z tym że od chwili rozpoczęcia wykonywania kierowanie budo-
wą należy do innego uczestnika procesu budowlanego. Stąd też wykładnia 
językowa znamienia określającego w art. 90 pbud czynność sprawczą 
przestępstwa, prowadzi do rozpoznania w sformułowaniu „wykonuje roboty 
budowlane” takiego znaczenia, jakie wyłania się z przepisów ustawy, trak-
towanych jako integralna całość, a więc znaczenia specjalnego, oznacza-
jącego uczestniczenie w stadium procesu budowlanego, w którym obiekt 
jest budowany. Rezultat jest więc inny, niż uzyskany przez sądy obu in-
stancji wykładnią językową ale opartą o potoczne rozumienie zwrotu „wy-
konuje roboty budowlane”. Raz jeszcze należy podkreślić, że kierowanie 
się w tym wypadku dyrektywą języka specjalnego jest konieczne, z uwagi 
na swoistość regulacji prawa budowlanego i potrzebę zachowania jej we-
wnętrznej spójności. Oparta na niej wykładnia wiedzie do konkluzji, że pe-

 
 
9
nalizacja tzw. samowoli budowlanej unormowanej w art. 90 pbud, obejmuje 
podmiotowo wszystkich uczestników procesu budowlanego, którzy uczest-
niczą w jego fazie wykonawczej prowadzonej bez wymaganego pozwole-
nia na budowę, ewentualnie na rozbiórkę. Inwestor, pozostając uczestni-
kiem procesu budowlanego także w fazie wykonywania robót budowla-
nych, należy do kręgu podmiotów przestępstwa określonego w art. 90 
pbud, jeśli powierzył ich wykonywanie bez prawomocnej decyzji o pozwo-
leniu na budowę. Odnosi się to w równym stopniu do sytuacji, w której in-
westor powierzył rozbiórkę obiektu budowlanego, gdy wymagała ona po-
zwolenia właściwego organu. 
Takie też stanowisko w przedmiocie odpowiedzialności karnej inwe-
stora na podstawie art. 90 pbud prezentuje się konsekwentnie w piśmien-
nictwie. Podkreśla się zwłaszcza to, że na inwestorze ciąży obowiązek 
uzyskania pozwolenia na budowę (ew. rozbiórkę), a więc wypełnienia wy-
mogu, którego brak przesądza o zaistnieniu samowoli budowlanej (H. Kisi-
lowska red.: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2008, s. 378; M. 
Bojarski, W. Radecki: Pozakodeksowe prawo karne. Komentarz, t. III, War-
szawa 2003, s. 45; R. Dziwiński, P. Ziemski: Prawo budowlane. Komen-
tarz, Warszawa 2006, s. 333 – 334; B. Kurzępa: Przestępstwa i wykrocze-
nia w prawie budowlanym, Prok. i Pr. 1996, nr 1, s. 63). 
Jak wynika z powyższego wywodu, przy rozpoznaniu zarzutu kasacji 
Sąd Najwyższy stosował wykładnię językową przepisu art. 90 pbud, kieru-
jąc się dyrektywą języka specjalnego, przy uwzględnieniu swoistości unor-
mowań prawa budowlanego. Sięganie do subsydiarnych metod wykładni, 
jak postulował autor kasacji, nie było konieczne ani celowe, skoro już wynik 
wykładni językowej dał jednoznaczny rezultat. 
Podsumowując, skarżący trafnie zarzucił, iż Sąd Okręgowy, utrzymu-
jąc w mocy wyrok sądu pierwszej instancji, dopuścił się uchybienia prawu 
materialnemu przy wykładni znamion występku określonego w art. 90 pbud 

 
 
10 
i w rezultacie zawęził zakres podmiotów przestępstwa stypizowanego w 
tym przepisie. Uchybienie miało rażący charakter, gdyż doprowadziło do 
wyłączenia odpowiedzialności karnej obu oskarżonych na tej tylko podsta-
wie, że w procesie budowlanym nie występowali oni w roli bezpośrednich 
wykonawców robót budowlanych. Uchybienie mogło zarazem mieć istotny 
wpływ na treść wyroku wydanego w drugiej instancji, gdyż właśnie na sku-
tek wyłączenia oskarżonych z kręgu podmiotów zarzuconego przestęp-
stwa, doszło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia uniewinniającego. 
Tymczasem prawidłowa wykładnia znamienia czynności sprawczej wy-
stępku określonego w art. 90 pbud wyklucza uznanie, że inwestor nigdy nie 
ponosi odpowiedzialności karnej za wykonywanie robót budowlanych bez 
wymaganego pozwolenia. 
W tym stanie rzeczy należało uchylić zarówno zaskarżony wyrok, jak 
i utrzymany nim w mocy wyrok Sądu Rejonowego w M. i przekazać sprawę 
temu sądowi do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Przy po-
nownym rozpoznaniu sprawy Sąd meriti będzie związany przedstawionymi 
wyżej zapatrywaniami prawnymi (art. 442 § 3 k.p.k. w zw. z art. 518 k.p.k.).