V KK 41/05

WYROK  Z  DNIA  9  CZERWCA  2005  R. 
V  KK  41/05 
 
1. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „sędziowie w spra-
wowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz 
ustawom”, wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i usta-
lenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, przy 
rozpoznawaniu także spraw karnych, a w razie stwierdzenia ich niezgod-
ności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie.  
2. Przy tworzeniu przepisów o charakterze porządkowym, mających 
wypełniać swą treścią dyspozycję przepisu o charakterze „blankietowym”, 
zawierającego sankcję (np. art. 54 k.w.), wystarczające jest ogólne odesła-
nie do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie.  
 
Przewodniczący: sędzia SN P. Hofmański. 
Sędziowie: SN K. Cesarz, SA (del. od SN) M. Gierszon (sprawoz-
dawca). 
Prokurator Prokuratury Krajowej: M. Staszak. 
 
Sąd Najwyższy w sprawie Jacka B., ukaranego za wykroczenie okre-
ślone w § 1 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16 stycznia 1996 r., w 
sprawie warunków prowadzenia handlu okrężnego w zw. z art. 40 ust. 3 i 4 
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, 
poz. 95), po rozpoznaniu w Izbie Karnej na rozprawie w dniu 9 czerwca 
2005 r., kasacji, wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich od wyro-
ku Sądu Rejonowego w P. z dnia 6 kwietnia 2001 r., utrzymujący w mocy 
orzeczenie Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. z 
dnia 3 stycznia 2001 r., 

 
2
 
u c h y l i ł    zaskarżony wyrok i utrzymane nim w mocy orzeczenie Kole-
gium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. i Jacka B.   
u n i e w i n n i ł    od popełnienia zarzucanego mu czynu (...). 
 
 
U Z A S A D N I E N I E 
 
Orzeczeniem z dnia 3 stycznia 2001 r. Kolegium do Spraw Wykro-
czeń przy Sądzie Rejonowym w P. uznało Jacka B. za winnego tego, że w 
dniu 30 lipca 2000 r. około godziny 9-ej i w dniu 20 sierpnia 2000 r. około 
godziny 10-ej w P. w miejscu objętym zakazem handlu okrężnego prowa-
dził sprzedaż chomików i świnek morskich wbrew postanowieniu uchwały 
Rady Miasta z dnia 16 stycznia 1996 r. – to jest popełnienia wykroczenia z 
§ 1 uchwały 115 XXX/207/II/96 z dnia 16 stycznia 1996 r. RM w P. w spra-
wie warunków prowadzenia handlu okrężnego w zw. z art. 40 ust. 3 i 4 
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, 
poz. 95), i na podstawie § 6 tej uchwały wymierzyło za to obwinionemu 
grzywnę w kwocie 550 zł oraz obciążyło go kosztami postępowania w kwo-
cie 12 zł. 
Odwołanie od tego orzeczenia do Sądu Rejonowego w P. wniósł 
osobiście obwiniony. Podniósł w nim, że orzeczenie to wydano w oparciu o 
kłamliwe i nieprawdziwe zeznania świadków – funkcjonariuszy Straży Miej-
skiej, a nadto kwestionował wymiar orzeczonej wobec niego kary grzywny. 
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2001 r. Sąd Rejonowy w P. utrzymał w 
mocy zaskarżone orzeczenie, a kosztami postępowania odwoławczego ob-
ciążył obwinionego. W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że poczynione 
przez Kolegium ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości, bo ob-
winiony prowadził handel okrężny chomikami i świnkami „w miejscu obję-

 
3
tym zakazem”. Nadto Sąd podniósł notoryjność takowych zachowań obwi-
nionego. 
Tenże wyrok w całości na korzyść Jacka B. zaskarżył kasacją 
Rzecznik Praw Obywatelskich. 
W kasacji podniósł zarzut rażącego i mogącego mieć istotny wpływ 
na treść orzeczenia naruszenia art. 1 § 1 Kodeksu wykroczeń w powiąza-
niu z art. 42 ust 1 Konstytucji RP, poprzez uznanie Jacka B. za winnego 
popełnienia zarzucanego mu wykroczenia i wymierzenie kary 550 zł 
grzywny w sytuacji, gdy przypisany mu czyn nie był zabroniony przez 
ustawę obowiązującą w dacie jego popełnienia i wniósł o uchylenie zaskar-
żonego wyroku Sądu Rejonowego w P. oraz utrzymanego nim w mocy 
orzeczenia Kolegium do Spraw Wykroczeń i uniewinnienie Jacka B. od po-
pełnienia zarzucanego mu czynu. 
Rozpoznając kasację Sąd Najwyższy zważył, co następuje. 
Kasacja jest w pełni zasadna. 
Nie ulega wątpliwości, że art. 42 ust 1 Konstytucji wyraża szereg fun-
damentalnych zasad prawa represyjnego. Wśród nich zasadę nullum cri-
men sine lege poenali anteriori. Wynika z niej obowiązek określenia zna-
mion czynu zabronionego w akcie normatywnym o charakterze ustawo-
wym. Czyn zabroniony i rodzaj oraz wysokość kar, a także zasady ich wy-
mierzania muszą zostać określone bezpośrednio w ustawie, przy czym 
jednak Konstytucja nie wyklucza doprecyzowania niektórych elementów 
przez akty podustawowe. Rola takiego aktu w takim przypadku polega na 
dookreśleniu pewnych elementów czynu zabronionego, który jako taki zo-
stał uznany przez ustawodawcę. Istotne – zwłaszcza dla niniejszych roz-
ważań – jest to, że podstawowe znamiona czynu zabronionego muszą zo-
stać określone w ustawie w sposób odpowiadający pewnym minimalnym 
wymogom precyzji, tak aby adresat normy prawnej mógł się zorientować 
na podstawie samej tylko ustawy co do zasadniczej treści ustanowionego 

 
4
zakazu. W powołanym przepisie Konstytucja ustanawia też zakaz karania 
za czyn, który nie był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązu-
jącą w chwili jego popełnienia (zasada lex poenalis retro non agit). 
Zakres przedmiotowy stosowania wspomnianych gwarancji wyznacza 
konstytucyjne pojęcie „odpowiedzialności karnej”. W ocenie Trybunału 
Konstytucyjnego, wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., 
810/02 (OTK – A 2003, nr 6, poz. 62), zakres stosowania art. 42 Konstytu-
cji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa zna-
czeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy 
odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. 
Stąd też przedstawione zasady konstytucyjne obejmują różne dziedziny 
prawa represyjnego, w tym i prawo wykroczeń. 
Jest to tym bardziej niewątpliwe, gdy uwzględni się fakt recypowania 
w art. 1 k.w. wyrażonych w art. 42 Konstytucji RP wspomnianych zasad. 
Tenże przepis stanowi, że za wykroczenie nie może być uznany czyn jeżeli 
został popełniony przez sprawcę w chwili, kiedy nie był jeszcze – jako taki 
– określony w ustawie. Nadto z treści tego przepisu wynika, że nie wolno 
wymierzać danej osobie dowolnej kary, która nie została w ustawie okre-
ślona w chwili popełnienia czynu będącego wykroczeniem, a także to że i 
odnośnie takich czynów istnieje zakaz wstecznego działania ustawy. 
Poczynione w toku rozpoznawania kasacji ustalenia pozwalają 
uznać, że tak przepis art. 42 ust 1 Konstytucji, jak i przepis art. 1 § 1 k.w. 
zostały w sposób rażący naruszone przez Sąd Rejonowy w P. przy wyda-
niu zaskarżonego wyroku, co – w konsekwencji – doprowadziło do nie-
słusznego skazania Jacka B. za przypisane mu wykroczenie. 
Nie ulega wątpliwości, że sąd w toku rozpoznawania sprawy jest 
uprawniony do samodzielnej oceny, czy mający w niej zastosowanie akt 
normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z ustawą lub Konstytu-
cją. Przy czym, mimo że sądowej kontroli legalności aktów normatywnych 

 
5
niższych rangą niż ustawa poddano wszystkie tego rodzaju akty, kompe-
tencje sądu do jej sprawowania są ograniczone do dokonywania tzw. kon-
troli konkretnej. Oznacza ona, że sąd może badać konstytucyjność aktu 
normatywnego, który ma mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. 
W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że z art. 178 ust. 1 Konstytu-
cji, który stanowi, że „sędziowie w sprawowanie swojego urzędu są nieza-
wiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”, wynikają dla sądów 
uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych 
aktów normatywnych z ustawami, przy okazji rozpatrywania spraw cywil-
nych, karnych i innych, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawa-
mi, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Skoro bowiem tenże 
przepis Konstytucji określa prawo i obowiązek stosowania przez sędziów 
ustawy, to wynika stąd i ich powinność odmowy zastosowania niezgodne-
go z ustawą podustawowego przepisu normatywnego (por. Z. Jarosz, S. 
Zawadzki: Prawo konstytucyjne, Warszawa 1987 s. 532; L. Garlicki: Trybu-
nał Konstytucyjny a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 
1986, nr 2, s. 40; A. Józefowicz: Uprawnienia sądów w zakresie badania 
zgodności prawa, PiP 1990, nr 1, s. 74; K. Kręcisz: glosa do postanowienia 
SN z dnia 7 czerwca 2002 r., I KZP 17/02, Prz. Sejm. 2002, nr 5, s. 134; T. 
Kuczyński: glosa do wyroku SN z dnia 1 lipca 1999 r., I PKN 133/00, OSP 
2001, nr 4, poz. 57). 
Trafnie zatem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III 
KRN 100/93 (OSNKW 1993, z. 9-10, poz. 62) stwierdził, że „sądy, w tym i 
Sąd Najwyższy, nie mogą wprawdzie generalnie kwestionować mocy wią-
żącej uchwały organu samorządowego, jednakże w wypadku gdyby 
uchwała taka miała stanowić podstawę odpowiedzialności karnej, sądom 
wolno odmówić jej zastosowania, jeżeli stwierdzą, że została ona wydana z 
przekroczeniem ustawowego upoważnienia”. Orzeczenie to spotkało się z 
pełna aprobatą (por. glosa R.A. Stefańskiego, OSP 1994, nr 7-8, poz. 148; 

 
6
Z. Doda, Jan Grajewski: Węzłowe problemy postępowania karnego w świe-
tle orzecznictwa Sądu Najwyższego za lata 1991 – 1994, PS 1996, nr 5, s. 
31). 
Takiej kontroli przepisów uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16 
stycznia 1996 r. Nr XXX/207/II/96, określającej warunki prowadzenia han-
dlu okrężnego w tym mieście, zaniechał Sąd Rejonowy w P. przy wydaniu 
zaskarżonego wyroku, skoro w pełni aprobował orzeczenie Kolegium do 
Spraw Wykroczeń, skazujące Jacka B. za czyn w tej uchwale określony. 
Tymczasem § 6 uchwały stanowi, że osoby naruszające (wskazane 
w poprzedzających go przepisach) postanowienia uchwały podlegają karze 
grzywny zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w prawie o wykro-
czeniach. To właśnie tak zredagowany przepis był podstawą wymiaru kary 
orzeczonej wobec obwinionego. 
Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego 
mogą wprawdzie wydawać przepisy porządkowe na podstawie art. 40 ust 3 
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, 
poz. 95 z późn. zm.), ale tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych 
ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto tyl-
ko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli 
oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nadto, 
stosownie do treści ust 4 tegoż przepisu, te przepisy porządkowe mogą 
przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzoną w trybie i na za-
sadach określonych w prawie o wykroczeniach. 
We wspomnianym już uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., 
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 
42 ust 1 Konstytucji, wyrażającego zasadę wyłączności ustawy w sferze 
prawa represyjnego, należy przyjąć, że organy samorządu terytorialnego 
nie mogą ustanawiać kary grzywny ani nawet określić jej granic, a jedynie 
wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykro-

 
7
czeniach, w szczególności w art. 54 k.w. Równocześnie Trybunał zauwa-
żył, że stosowne regulacje uchwały Rady Miejskiej w Ł. (której § 4 dotyczył 
identycznego zapisu jak ten zawarty w § 6 uchwały Rady Miejskiej w P. i 
która to uchwała regulowała także zasady prowadzenia handlu w miej-
scach innych niż wyznaczone) stanowią wyłącznie określenie normy sank-
cjonowanej (zakazu), której naruszenie prowadzi do odpowiedzialności wy-
nikającej z Kodeksu wykroczeń. W tym kontekście art. 54 k.w. stosuje się 
wyłącznie do naruszeń takich przepisów porządkowych, co do których wy-
raźnie zastrzeżono, że ich naruszenie podlega odpowiedzialności karno-
administracyjnej. Takiego zastrzeżenia nie posiada z pewnością § 1 
uchwały Rady Miejskiej w P., w oparciu o który to przepis zakwalifikowano 
przypisane Jackowi B. wykroczenie. Powołany przez Kolegium do Spraw 
Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. przepis § 6 tejże uchwały Rady 
Miejskiej w P., jako podstawa prawna wymierzonej Jackowi B. kary, nie 
może też być podstawą jego odpowiedzialności za to wykroczenie, gdyż w 
istocie (jak to już odnotowano) nie zawiera on oznaczonej wyraźnie sankcji 
karnej. Wymogu niezbędności nie może zstąpić zawarte w tym przepisie 
ogólne (przytoczone powyżej) odesłanie do prawa o wykroczeniach. Nie 
ulega wszak wątpliwości, że przepis przewidujący odpowiedzialność za 
wykroczenie powinien być tak sformułowany, by między innymi przewidy-
wał wyraźnie oznaczoną sankcję. Wynika to jednoznacznie z treści oma-
wianego już art. 42 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 k.w., a pośrednio także z 
art. 40 ust 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Podzielić należy, wyra-
żone już w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądy, że przy tworzeniu 
przepisów o charakterze porządkowym, mających wyjaśnić swą treścią 
dyspozycję przepisu o charakterze „blankietowym” zawierającego już kon-
kretną sankcję (jak np. art. 54 k.w.), wystarczające byłoby ogólne odesłanie 
do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie, jeśli tylko przewidy-
wana kara grzywny miałaby być równa tej, którą ten przepis przewiduje. 

 
8
Takie odesłanie do sankcji przewidzianej w przepisie Kodeksu wykroczeń 
(prawie materialnym) uznać jednak należy za minimum wymagań w tym 
zakresie (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III KRN 
100/93, OSNKW 1993, z. 9-10, poz. 62; wyrok SN z dnia 4 grudnia 2001 r., 
V KKN 293/01, niepubl.). 
Innymi słowy, uchwały Rady Miejskiej aby spełniać minimalne stan-
dardy poprawności legislacyjnej, winny odsyłać do konkretnego przepisu 
Kodeksu wykroczeń i określać konsekwencje prawno-materialne wobec 
tych podmiotów, których te uchwały dotyczą. Tymczasem uchwała Rady 
Miejskiej w P., która stanowiła podstawę skazania Jacka B. w niniejszej, 
sprawie nie spełnia nawet tych minimalnych kryteriów poprawności techniki 
legislacyjnej w omawianym zakresie, niewątpliwie bowiem nie odsyła ona 
do konkretnego przepisu Kodeksu wykroczeń, i jednoznacznie nie określa 
wobec sprawcy prawno-materialnych konsekwencji naruszenia przez niego 
zawartych w niej przepisów. 
W tym stanie rzeczy zasadność kasacji jest niewątpliwa. Konsekwen-
cją takiej oceny było też uwzględnienie zawartego w niej wniosku dotyczą-
cego uchylenia zaskarżonego wyroku i utrzymanego w nim mocy orzecze-
nia Kolegium do Spraw Wykroczeń oraz uniewinnienie Jacka B. od popeł-
nienia zarzucanego mu czynu. Ze wskazanych bowiem powyżej względów 
powołany w orzeczeniu Kolegium i aprobowany następnie przez Sąd Rejo-
nowy w zaskarżonym wyroku przepis § 6 uchwały kreujący w tychże roz-
strzygnięciach odpowiedzialność karnoadministracyjną Jacka B. za przypi-
sane mu wykroczenie, z powodu tych tak istotnych braków redakcyjnych 
nie mógł w ogóle – w przypadku naruszenia owych postanowień tejże 
uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16 stycznia 1996 r. – ustanawiać takiej 
odpowiedzialności. Stąd też, w konsekwencji, Jacka B. należało uniewinnić 
od popełnienia zarzucanego mu czynu.