Uw 6/88

15 Postanowienie z dnia 30 sierpnia 1988 r. (Uw 6/88) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia TK Kazimierz Buchała Sędziowie TK: Andrzej Kabat (sprawozdawca) Stanisław Pawela po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 1988 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy podjętej z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności: a) przepisów § 16 ust.1 pkt 2 lit. b) i d) rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 34 poz. 234; z 1973 r. Nr 2 poz.20; z 1974 r. Nr 23, poz. 139 i Nr 40, poz. 238; z 1975 r. nr 31, poz. 168; z 1977 r. Nr 30, poz. 134; z 1981 r. Nr 11, poz. 56: z 1982 r. Nr 25, poz. 185; z 1986 r. Nr 3, poz. 21 i Nr 13, poz. 75 i z 1987 r. Nr 27, poz.153) z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej (Dz. U. Nr 53, poz. 297; zmiana: Dz. U. z 1984 r. Nr 53, poz. 272). b) przepisu § 33 ust.1 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej oraz z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201) i z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210; zmiana: Dz. U. z 1983 r. Nr 39, poz.176; z 1986 r. Nr 39, poz. 192; z 1987 r. Nr 33, poz.181),c) przepisu § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1981 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej, postanowił: wobec utraty mocy obowiązującej przepisów § 33 i § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochron Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego. na odstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 22, poz. 98; zmiana: Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123)umorzyć postępowanie w części dotyczącej zbadania zgodności przepisów- § 33 ust.1 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej oraz art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych i z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze,- § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 2 marca 1988 r. Trybunał Konstytucyjny podjął z inicjatywy własnej postępowanie w sprawie o zbadanie zgodności: a) przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej (Dz. U. Nr 53, poz. 297; zmiana: Dz. U. Nr 53, poz. 272),b) przepisu § 33 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201) i z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210; zmiana Dz. U. z 1983 r. Nr 39, poz.176; z 1986 r. Nr 39, poz.192; z 1987 r. Nr 33 poz.181),c) przepisu § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej. Potrzebę zbadania legalności przepisów § 16 ust. 1 lit. b) i d), § 33 ust. 1 oraz § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego Trybunał Konstytucyjny uzasadnił następującymi przyczynami: 1. W myśl art. 9 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej w wypadku, gdy państwowe przedsiębiorstwa transportu publicznego nie mogą w pełni zaspokoić istniejących na danym obszarze lokalnych potrzeb transportowych, zarobkowy transport drogowy może być prowadzony przez przedsiębiorstwa sp6ldzielcze transportu publicznego lub branżowego, a w następnej kolejności przez osoby fizyczne. Jednocześnie ustawa w art. 9 ust. 3 upoważniła Ministrów Komunikacji i Gospodarki Komunalnej do określenia w drodze rozporządzenia trybu, zakresu i warunków udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie zarobkowego transportu drogowego. Na podstawie tego upoważnienia zostało wydane powołane rozporządzenie Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, które w § 16 ust. 1 lit. b) i d) uzależniło wydanie zezwolenia osobie fizycznej na prowadzenie publicznego (zarobkowego) transportu drogowego między innymi od spełnienia wymagań polegających na tym, że a) transport drogowy stanowić będzie dla niej wyłączne zajęcie zawodowe, będące jedynym źródłem utrzymania (nie dotyczy to jedynie rolników ubiegających się o zezwolenie na okresowe wykonywanie zarobkowego transportu drogowego ładunków pojazdami silnikowymi z przyczepami w czasie wolnym od pracy na roli b) jest właścicielem pojazdu, którym zamierza wykonywać przewozy. Przytoczone unormowanie § 16 ust.1 lit b) i d) powołanego rozporządzenia dotyka praw obywatelskich i oznacza w istocie ograniczenie możliwości nabycia uprawnień do wykonywania zarobkowej i zawodowej działalności transportowej przez osoby fizyczne. W następstwie powołanej regulacji rozporządzenia nie mogą bowiem podejmować takiej działalności osoby wykonujące inny zawód i mające inne źródło utrzymania oraz osoby posiadające pojazd z innego tytułu niż własność. W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny uznał, że zachodzi potrzeba zbadania, czy wymienione przepisy rozporządzenia nie zostały wydane z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego. Wprawdzie określenia: Tryb, zakres i warunki, występujące w art. 9 ust. 3 powołanej ustawy mają szeroki zakres, to jednak - oceniając sprawę wstępnie - nie powinny prowadzić do ograniczania w akcie wykonawczym wspomnianych uprawnień obywateli, zwłaszcza wtedy, gdy ustawa nie przewiduje takiej możliwości. 2. Przepisy § 33 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 28 stycznia 1986 r. zmienionym rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 1986 r. (Dz. U. Nr 13, poz. 75) w ust. 1 ustalają zasadę, że transport samochodowy prowadzony niezarobkowo jako działalność pomocnicza (a więc na własny użytek), w zakresie przewozu ładunków może być wykonywany w granicach administracyjnych województwa i na odległość 50 km na terenie sąsiednich województw, licząc od granic miejscowości, w której właściciel pojazdu ma swą siedzibę lub miejsce zamieszkania. Dalsze przepisy powołanego § 33 określają wyjątki od ustanowionej zasady, która w istocie ogranicza uprawnienia do władania i korzystania z rzeczy przysługujące osobom prawnym lub fizycznym z tytułu własności. Przedstawione unormowanie rozporządzenia nie ma dostatecznej podstawy w treści art. 8 ust. 4 powołanej ustawy o transporcie drogowym i spedycji krajowej, w którym sformułowane zostało upoważnienie ustawowe. Otóż wskazany wyżej art. 8 ust. 4 ustawy upoważnia Ministra komunikacji jedynie do określenia trybu, zakresu i warunków potwierdzania zgłoszeń, bowiem niezarobkowa działalność transportowa (działalność pomocnicza) nie wymaga zezwolenia właściwego organu administracji państwowej, lecz tylko uzyskania od wspomnianego organu potwierdzenia działalności transportowej. Z wyżej podanych powodów konieczne jest wyjaśnienie, czy regulacja zawarta w § 33 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie wykracza poza granice wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego. Trybunał Konstytucyjny uznał także, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia, czy kwestionowana regulacja (§ 33 ust.1 rozporządzenia) nie narusza zasady samodzielności przedsiębiorstw państwowych jednostek spółdzielczych. Formą naruszenia owej samodzielności wydaje się być wskazane wyżej ograniczenie uprawnienia do władania i korzystania z rzeczy przysługujące wymienionym podmiotom z tytułu własności. Stąd konieczność zbadania zgodności § 33 ust.1 rozporządzenia z wymienionymi w pkt b aktami ustawodawczymi. 3. Przepis § 42 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego w brzmieniu ustalonym w powołanym rozporządzeniu z dnia 28 stycznia 1986 r. przewiduje możliwość cofnięcia udzielonego osobie fizycznej zezwolenia na prowadzenie zarobkowego transportu drogowego lub potwierdzenia zgłoszenia o niezarobkowej działalności transportowej między innymi w wypadku ukarania jej przez sąd lub kolegium do spraw wykroczeń za popełnione przestępstwo lub wykroczenie o charakterze chuligańskim. Wprawdzie art. 9 ust. 3 powołanej ustawy przewiduje określenie w drodze rozporządzenia trybu, zakresu i warunków cofania zezwoleń na prowadzenie zarobkowej działalności transportowej, jednakie uwzględniając treść przepisów rozdziału 9 tej ustawy można dojść do wniosku, że kwestionowany § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 1972 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Otóż przepisy wspomnianego rozdziału 9 ustawy określając warunki, w których naruszenie postanowień ustawy powoduje odpowiedzialność karno - administracyjną, wskazują także kiedy konsekwencją owych naruszeń może być, obok wymienionej odpowiedzialności cofnięcie na stale lub na czas oznaczony udzielonego zezwolenia na prowadzenie transportu drogowego (art. 37 ustawy). Uregulowanie powyższej problematyki w ustawie wydaje się mieć charakter wyczerpujący i może oznaczać, że nie stanowi ona materii przekazanej do uregulowania w drodze rozporządzenia. Prokurator Generalny PRL, ustosunkowując się do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. o wszczęciu w niniejszej sprawie postępowania z inicjatywy własnej, wni6sł o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przepisy § 16 ust.1 pkt 2lit. b) i d), § 33 ust.1 i § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska są niezgodne z wymienionymi w postanowieniu aktami ustawodawczymi. Wspomniany uczestnik postępowania w zasadzie podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. Podniósł także, że unormowanie zawarte w § 16 ust.1 pkt 2 lit. b) i d) nasuwa zastrzeżenia z punktu widzenia zasady równości. Zasada ta nie została wprawdzie wyrażona odrębnie w przepisach prawa i postępowania administracyjnego, jednakże z uwagi na jej konstytucyjną rangę musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa. Ten kto tworzy prawo, musi to robić w taki sposób, aby przepisy prawne nie różnicowały obywateli. Tymczasem wprowadzenie warunków udzielanie zezwoleń na prowadzenie publicznego transportu drogowego w tej postaci, aby transport stanowił jedyne źródło utrzymania właściciela pojazdu i jego wyłączne zajęcie zawodowe, ogranicza w istocie prawa obywatela. Zezwolenia tego nie może bowiem otrzymać osoba, która ma jakieś inne źródła dochodów, np. nieruchomość i płynące z niej pożytki. Wyłączność zajęcia zawodowego jest formą ograniczenia aktywności zawodowej obywatela. Zgodnie z ustalonymi poglądami ograniczenie praw obywatelskich może być ustanowione jedynie w ustawie lub też w akcie wykonawczym, ale wydanym na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Delegacja zawarta w art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej, zdaniem Prokuratora Generalnego PRL, nie upoważnia do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia. Minister Transportu, Żeglugi i Łączności ustosunkował się do wspomnianego wyżej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. w piśmie z dnia 4 czerwca 1988 r. wyjaśniając, że "wprowadzenie kwestionowanych przepisów miało charakter przejściowy i było uzasadnione koniecznością wyposażenia terenowych organów administracji państwowej w odpowiednie instrumenty umożliwiające prowadzenie stosownej polityki wydawania zezwoleń na prowadzenie transportu samochodowego z uwzględnieniem koniecznych ograniczeń w zakresie przydziału paliwa". Zdaniem wymienionego uczestnika postępowania, przepisy § 16 ust. 1 pkt. 2 lit. b) i d) oraz § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego, oparte na upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej, nie wykraczają poza dopuszczalne granice. Ustawa nie ustanawia bowiem żadnych ograniczeń co do zakresu lub rodzaju warunków, jakie ministrowie ustalić w ramach udzielonego mu upoważnienia". Jednocześnie Minister Transportu, Żeglugi i Łączności poinformował Trybunał Konstytucyjny, że mając na uwadze przewidywane zmiany dotyczące zasad Prowadzenia działalności gospodarczej w przyszłej ustawie o podejmowaniu takiej działalności, rozporządzeniem z dnia 27 maja 1988 r. dokonał odpowiednich zmian w zakresie normowanym przez kwestionowane przepisy. W § 16 ust.1 pkt 2 lit. b) wspomnianego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego wyrazy “wyłączne zajęcie zawodowe", zostały zastąpione wyrazami .,podstawowe zajęcie zawodowe". oraz skreślone zostały wyrazy: "będące jedynym źródłem utrzymania" ; natomiast w przepisie tego paragrafu oznaczonym lit. d) po wyrazie: "właściciel" dodano wyrazy: "lub współwłaściciele”, a przepisy § 42 ust. 3 pkt 3 oraz § 33 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego zostało w całości uchylone. Powołane w piśmie z dnia 4 czerwca 1988 r. rozporządzenie Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie. krajowego transportu drogowego zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 18, poz.126 z dnia 11 czerwca 1988 r. i weszło w życie z dniem ogłoszenia (§ 2). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokonane przez Ministra Transportu. Żeglugi i Łączności "skreślenie" § 33 i 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego istotnie zmienia dotychczasowy. kwestionowany w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. stan prawny. Wobec tego, że utrata mocy wymienionych wyżej przepisów § 33 i 42 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie transportu drogowego nastąpiła przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, tym samym została spełniona formalna przesłanka umorzenia postępowania, wobec czego na Podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowiono jak wyżej.Ocena zmian dokonanych rozporządzeniem z dnia 27 maja 1988 r. w zakresie regulacji zawartej w § 16 ust.1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego nie pozwala jednak na przyjęcie, że nastąpiło usunięcie niezgodności prawa wskazanej w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. Zastrzeżenia nasuwa zwłaszcza zakres zmian dokonanych w regulacji zawartej w § 16 ust. 2 lit. d) tego rozporządzenia, ograniczających się do dodania po wyrazie "właściciele” wyrazów “lub współwłaścicielem", gdyż w istocie wydają się mieć one znaczenie niemal wyłącznie pozorne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ostateczna ocena sprawy w tej części powinna więc nastąpić na rozprawie z udziałem uczestników postępowania, wobec czego postanowiono jak w sentencji.