Uw 3/87

14 Postanowienie z dnia 17 sierpnia 1988 r. (Uw 3/87) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia TK H. Groszyk Sędziowie TK: N. Gajl (sprawozdawca) A. Józefowicz po rozpoznaniu w dniu 17. 08. 1988 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy wszczętej z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego na wniosek Prezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem uczestników postępowania: Ministra Pracy i Polityki Socjalnej oraz Prokuratora Generalnego PRL o zbadanie, czy przepisy rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 lutego 1984 r. w sprawie zasad wypłacania świadczeń emerytalno-rentowych w zbiegu ze świadczeniami o charakterze rentowym z instytucji zagranicznych (Dz. U. Nr 13, poz. 57) są zgodne z art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267) oraz z art. 67 ust. 2 i art. 5 pkt 5 Konstytucji PRL postanowił: umorzyć postępowanie w sprawie. UZASADNIENIE I Postanowieniem z dnia 15 grudnia 1987 roku, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku (Dz. U. Nr 22, poz. 98) oraz art. 24 ust. 2 Uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 roku w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39 poz. 184), podjął z inicjatywy własnej postępowanie w sprawie zbadania zgodności treści przepisów rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 lutego 1984 roku w sprawie zasad wypłacania świadczeń emerytalno-rentowych w zbiegu ze świadczeniami o charakterze rentowym z instytucji zagranicznych (Dz. U. Nr 13, poz. 57 z 1984 r.) z art. 73 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. nr 40 poz. 267 z 1982 r.), który upoważnia Ministra do określenia zasady wypłacania świadczeń określonych w ustawie osobom uprawnionym jednocześnie do świadczeń o charakterze rentowym otrzymywanych z instytucji zagranicznych. W dniu 13 stycznia 1988 roku Rzecznik Praw Obywatelskich złożył podobny wniosek o orzeczenie niezgodności rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 lutego 1984 roku w sprawie zasad wypłacania świadczeń emerytalno-rentowych w zbiegu ze świadczeniami o charakterze rentowym z instytucji zagranicznych (Dz. U. Nr 13, poz. 57) z art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (DZ U. Nr 40 poz. 267; zm. Dz. U. z 1984 Nr 52, poz. 268 i 270, waz z 1986 r. Nr 1 poz. 1). Ze względu na zbieg spraw podjętych z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, które dotyczą tego samego aktu prawnego, postanowieniem z dnia 3 lutego 1988 roku, Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym, połączył obydwie sprawy. Za łącznym ich rozpatrzeniem przemawiał bowiem ich ścisły związek - merytoryczna jedność materii kwestionowanych oraz możliwość pełniejszego i bardziej wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz zaprezentowania stanowiska wszystkich uczestników postępowania. II W uzasadnieniu wszczęcia postępowania z inicjatywy własnej Trybunał Konstytucyjny poczynił następujące wstępne spostrzeżenia: W art. 73 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin zawarte zostało upoważnienie dla Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych do określenia w drodze rozporządzenia "zasad wypłacania świadczeń określonych w ustawie osobie uprawnionej jednocześnie do świadczeń o charakterze rentowym z instytucji zagranicznej". Na podstawia tej delegacji, Minister Pracy, Płac i Spraw Socjalnych określił w sposób szczegółowy jednakże nie tylko same zasady dokonywania tego rodzaju wypłat, ale również ustalił formy obliczania oraz samą wysokość świadczeń. W rozporządzeniu określona została przez Ministra wysokość świadczeń w sposób następujący: 1. (§ 1 ust. 1) w pełnej wysokości, jeżeli świadczenie jest rentą z dodatkowego ubezpieczenia z instytucji zagranicznej, albo zwrot składek w formie renty z instytucji francuskiej lub belgijskiej (§ 1 ust. 1). 2. W części obliczonej proporcjonalnie do okresu zatrudnienia na obszarze państwa polskiego tym pracownikom, którym przysługiwało z tytułu zatrudnienia za granicą świadczenia rentowe, oraz 3. w wysokości obniżonej o kwotę równą połowie świadczenia w innych przypadkach, nie więcej jednak niż 50% emerytury lub renty. Przy czym, jeżeli emerytura lub renta ustalona w ten sposób byłaby niższa od kwoty pełnej emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy, należność podwyższa się do tej kwoty. W dalszej części § 1 ust. 2 określone zostały wielkości wypłaty rent inwalidzkich, wypłacanych z tytułu inwalidztwa wojennego, przy ich zbiegu z emeryturą. Ustalono, iż mają one być wypłacane: 1. w pełnej wysokości, jeżeli świadczenie zagraniczne nie przekroczy wysokości renty inwalidzkiej, wymierzonej od zryczałtowanej podstawy wymiaru, ustalonej według zasad określonych w przepisach polskich o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych, oraz 2. w wysokości obniżonej (jak w ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), o ile świadczenie przekracza wysokość renty, o której mowa. W sumie obniżenie nie może spowodować zmniejszenia emerytury poniżej kwoty, która łącznie ze świadczeniem zagranicznym odpowiada pełnej emeryturze wraz z polską rentą inwalidztwa wojennego. W końcu, w ust. 3 § 1 ustalono, iż kwota obniżenia nie podlega zmianom w razie podwyższenia świadczenia zagranicznego albo emerytury lub renty. Przy analizie treści rozporządzenia powstała wątpliwość, czy zakres rozporządzenia mieści się w ramach delegacji ustawowej i czy nie nastąpiło przekroczenie przyznanych w delegacji kompetencji. Z analizy aktów normatywnych których postępowanie dotyczy wynika iż zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, Minister Pracy, Płac i Spraw Socjalnych został upoważniony do ustalenia "zasad wypłacania świadczeń określonych w ustawie". Delegacja została więc ściśle określona. Zgodnie z wcześniejszymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego (patrz orzeczenie z dnia 22 kwietnia 1987 roku, sygn. akt K. 1 /87) należy przyjąć, iż pod pojęciem "zasady" rozumie się ustalenie odpowiednich kryteriów, sposobów lub warunków spełniania określonych uprawnień, lub ponoszenia obowiązków, a w tym także i świadczeń. Zgodnie z gramatyczną wykładnią terminu "zasada" powinno więc mieć miejsce ustalenie przez Ministra różnego rodzaju rozwiązań o charakterze techniczno - finansowym. Rozporządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych uregulowało to zagadnienie jednak znacznie szerzej, wkraczając w rozwiązania merytoryczne. W rozporządzeniu określona została bowiem w sposób szczególny treść zaliczania do rent i emerytur zagranicznych w przypadku ich zbiegu z wypłatami świadczeń Polskich. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Sejm upoważniając w drodze ustawy określone organy państwowe do wydawania aktów prawotwórczych, upoważnia je jednocześnie do wydawania tych aktów w określonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym. W szczególności zatem, żadne domniemanie lub wykładnia rozszerzająca treść upoważnienia ustawowego, nie mogą wchodzić w rachubę również wówczas, jeżeli upoważnienie takie dotyczy kwestii związanych z zabezpieczeniem podstaw bytu materialnego emerytów i rencistów. Należy wziąć pod uwagę fakt, iż nakładanie na obywateli wszelkiego rodzaju obowiązków, świadczeń, obciążeń, jak i ograniczeń, zgodnie z doktryną i porządkiem konstytucyjnym, powinno mieć wyłącznie formę ustawową. Stanowisko takie znalazło swój wyraz także i w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego (sygn. U. 1 /86 i U. 5/86, Zbiór Orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z 1986 roku, poz. 1 i 2). Ustawowa forma ma miejsce w odniesieniu do szeregu rozwiązań szczególnych w zakresie ubezpieczeń, zarówno pod rządami dawnej jaki i nowej ustawy. W odniesieniu do regulacji prawnej, objętej postępowaniem podobne wątpliwości podniósł w swym wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich Zdaniem Rzecznika, zgodnie z treścią art. 73 omawianej ustawy Minister Pracy, Płac i Spraw Socjalnych nie jest uprawniony do wydania rozporządzenia obniżającego wysokość świadczeń krajowych w zbiegu z zagranicznymi, ponieważ takie uprawnienie nie ma oparcia w ścisłym, literalnym brzmieniu art. 73 ustawy oraz w relacjach jakie zachodzą między treścią upoważnienia, a innymi przepisami ustawy. Omawiane rozporządzenie zamiast ograniczyć się do ustalenia zasad i trybu, to jest do określenia rozwiązań o charakterze techniczno-finansowym, dotyczących wypłaty ustawowo określonych świadczeń, ingeruje w samą istotę tych świadczeń oraz ustala ich wysokość, mimo, że delegacja ustawowa tej materii nie przewidziała. Tak szeroki zakres rozporządzenia wykonawczego w stosunku do ustawowego upoważnienia, wychodzi poza treść delegacji i jest niezgodny z udzielonym upoważnieniem. III W toku postępowania Trybunał Konstytucyjny przeanalizował nadsyłane do Trybunału skargi obywateli. W skargach tych nadesłanych zarówno do Trybunału Konstytucyjnego jak i do Rzecznika Praw Obywatelskich obywatele twierdzili, że w wyniku przyjętej regulacji Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych, nastąpiło ograniczenie wypłat rent i emerytur przy ich zbiegu. Może to dotyczyć zarówno świadczeń krajowych, jak i w niektórych przypadkach zagranicznych. Na tle analizy gramatycznej i funkcjonalnej art. 73 ustawy nie wynika, iż by delegacja udzielona Ministrowi miała na celu obniżenie świadczeń, jak to ma miejsce w przypadku generalnego rozwiązania płynącego z art. 69 ust. 1 ww. ustawy. Można uznać, iż uprawnienie do korzystania z rent zagranicznych i polskich należałoby potraktować odrębnie, nie łącząc ich, ani nie obniżając ich wielkości. Trybunał Konstytucyjny uważa, iż zasady obniżania świadczeń emerytalno-rentowych w ich zbiegu ze świadczeniami o charakterze rentowym z instytucji zagranicznych, budzić muszą także istotne wątpliwości merytoryczne. Brak bowiem właściwej podstawy prawnej do uznania za uzasadnione pomniejszenie świadczenia wypracowanego i nabytego przez opłacenie składek za granicą i w kraju tylko z tego powodu, że jest realizowane świadczenie nabyte za granicą w zbiegu ze świadczeniami krajowymi. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w zakresie rent i emerytur wypłacanych dla obywateli polskich za granicą, jak również dla obywateli obcych pracujących w kraju, obowiązuje szereg konwencji międzynarodowych, ratyfikowanych przez Polskę, co także nakłada obowiązek przestrzegania ogólnych warunków udzielania świadczeń rentowych i emerytalnych bez ich pogarszania lub ograniczania (por. m. in. art. 16 - 22 Konwencji Generalnej między Polską Rzeczypospolitą Ludową a Królestwem Belgii o zabezpieczeniu społecznym, sporządzonej w Brukseli dnia 26 listopada 1965 roku (Dz. U. z 1967 roku Nr 40 poz. 201) oraz art. 13 - 16 konwencji generalnej pomiędzy Polską i Francją o zabezpieczeniu społecznym... (Dz. U. z 1949 roku, Nr 24, poz. 156). IV Prokurator Generalny PRL, pismem z dnia 15 stycznia 1988 r. nadesłał swe stanowisko. Podzielił pogląd Trybunału Konstytucyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, stwierdzając, iż przepisy § 1 ust. 1. pkt 1 - 3 oraz § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 lutego 1984 roku w sprawie zasad wypłacania świadczeń emerytalno-rentowych w zbiegu ze świadczeniami o charakterze rentowym z instytucji zagranicznych (Dz. U. Nr 13, poz. 57) są niezgodne z art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267). W odpowiedzi na postanowienie o wszczęciu postępowania z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego oraz wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, a także stanowiska Prokuratora Generalnego PRL Minister Pracy i Polityki Socjalnej w piśmie z dnia 3 marca 1988 roku, wniósł o odroczenie sprawy. Podjęto bowiem prace w zakresie uchylenia kwestionowanego rozporządzenia i przygotowania nowego projektu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wypłacania świadczeń emerytalno-rentowych w zbiegu ze świadczeniami o charakterze rentowym z instytucji zagranicznych. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny uwzględnił wniosek, odraczając termin rozpoznania sprawy do końca kwietnia 1988 roku. Pismem z dnia 18 maja 1988 roku przedstawiciel Rady Ministrów, uznając zasadność zarzutów przedstawionych w uzasadnieniu Trybunału Konstytucyjnego, zwrócił się o przedłużenie terminu zawieszenia wszczętego postępowania, ze względu na konieczność przygotowania szeregu projektów w zakresie dokonania niezbędnych zmian. Wniosek ten został także uwzględniony. W dniu 21 maja 1988 roku został nadesłany do Trybunału Konstytucyjnego przez Ministra Pracy i polityki Socjalnej projekt rozporządzenia Ministra oraz Rady Ministrów, wraz z uzasadnieniem. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 13 czerwca 1988 roku w sprawie zasad wypłacania świadczeń emerytalno-rentowych w zbiegu ze świadczeniami o charakterze rentowym z instytucji zagranicznych (Dz. U. Nr 21 poz. 151) uchyliło kwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny rozporządzenie z dnia 22 lutego 1984 roku. Obecnie, zgodnie z § 1, osobom uprawnionym do świadczeń emerytalno-rentowych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz świadczeń o charakterze rentowym z instytucji zagranicznych, świadczenia przewidziane ustawą wypłacane są w wysokości określonej ustawą, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 lipca 1988 roku. W wyniku uchylenia kwestionowanego rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 lutego 1984 roku, zagadnienie wypłaty rent zostało merytorycznie rozwiązane w sposób nowy, odpowiadający w zasadzie stanowisku prezentowanemu przez Trybunał Konstytucyjny, usunięta więc została podstawa do orzekania w przedmiocie zgodności przepisów wymienionych w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 1987 roku. Na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 22 poz. 98, zm. Dz. U. z 1987 roku Nr 21 poz. 123) postępowanie należało umorzyć.