U. 7/96

10 POSTANOWIENIE z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. akt U. 7/96 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Łączkowski - przewodniczący Lech Garlicki - sprawozdawca Błażej Wierzbowski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 1997 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie: niezgodności § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 25 czerwca 1993 r. w sprawie warunków prowadzenia hurtowni środków farmaceutycznych i materiałów medycznych stosowanych wyłącznie u zwierząt (Dz.U. Nr 63, poz. 304) z art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) postanowił: na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367) umorzyć postępowanie w sprawie. Uzasadnienie: I 1. Rzecznik Praw Obywatelskich 14 listopada 1996 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 25 czerwca 1993 r. w sprawie warunków prowadzenia hurtowni środków farmaceutycznych i materiałów medycznych stosowanych wyłącznie u zwierząt (Dz.U. Nr 63, poz. 304) z art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (dalej: Mała Konstytucja). Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że rozporządzenie z 1993 r. zostało wydane m in. na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym. Zawarte w tym przepisie upoważnienie powierzało - w interesującym nas zakresie - Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej określenie w drodze rozporządzenia wymogów, jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie koncesji (m.in. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej) oraz podstawowe warunki prowadzenia apteki lub hurtowni farmaceutycznej. Ustawa z 10 października 1991 r. przewidywała bowiem w art. 33, że podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania koncesji. Nie oznaczało to jednak zmiany dotychczasowego stanu prawnego, bo już art. 67 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich wprowadził do art. 11 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej nowy pkt 8a i ustanowił w ten sposób konieczność uzyskania koncesji na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego lekami gotowymi i surowcami farmaceutycznymi przeznaczonymi do produkcji lub sporządzania leków w aptekach oraz artykułami sanitarnymi. Już więc na gruncie stanu prawnego stworzonego przez ustawę o izbach aptekarskich prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wymagało uzyskania koncesji, a art. 76 tej ustawy wprowadził sześciomiesięczny termin dla uzyskania tej koncesji. Tymczasem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 25 czerwca 1993 r. ustanowił na nowo obowiązek złożenia wniosków o udzielenie koncesji przez wszystkie podmioty gospodarcze, które w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia prowadziły obrót hurtowy środkami i materiałami, których to rozporządzenie dotyczyło. Tym samym § 6 ust. 1 potraktował udzielone dotychczas koncesje jako wygasające, ponieważ nie złożenie w ciągu trzech miesięcy wniosku o udzielenie koncesji zobowiązywało podmiot gospodarczy do zaprzestania obrotu tymi środkami. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich unormowanie tej treści wykraczało poza granice upoważnienia udzielonego Ministrowi przez art. 34 ust. 1 ustawy z 10 października 1991 r. Ustawa ta nie wprowadziła bowiem obowiązku ponownego uzyskiwania koncesji i nie upoważniła Ministra do żądania ponownego uzyskiwania koncesji przez podmioty, które już ją uzyskały. W przekonaniu Rzecznika nie było podstaw prawnych, by przypuszczać, że ustawa z 10 października 1991 r. pozbawiła ważności koncesje uzyskane na podstawie przepisów wcześniejszych, a brzmienie art. 73 tej ustawy uzasadniało wniosek przeciwny. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nałożenia na podmioty gospodarcze obowiązku występowania o ponowne udzielenie koncesji, ustanowienie takiego obowiązku w rozporządzeniu Ministra jest pozbawione należytego oparcia w ustawie, a tym samym narusza art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji. Rzecznik wskazał także, że konieczność ponownego ubiegania się o koncesje miała też niekorzystne konsekwencje finansowe dla podmiotów gospodarczych, z tego względu, że musiały one ponownie uiszczać opłatę skarbową. 2. Prokurator Generalny w piśmie z 21 grudnia 1996 r. uznał, że § 6 kwestionowanego rozporządzenia jest niezgodny zarówno z art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji, jak i z art. 34 ust. 1 ustawy z 10 października 1991 roku. Zdaniem Prokuratora Generalnego “nie ulega wątpliwości, że zakwestionowany przepis jest sprzeczny z treścią ustawy, a ponadto wykracza poza zakres upoważnienia”. Prokurator Generalny przypomniał ustabilizowaną już linię orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do warunków legalności rozporządzenia i wskazał m.in., że “nie można wykonać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie”. 3. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich, a jedynie - w piśmie z 20 grudnia 1996 r. - poinformował, że w kwestionowanym rozporządzeniu dokonał zmiany polegającej na uchyleniu całego § 6. W Dzienniku Ustaw Nr 4 z 1997 r., poz. 22 zostało opublikowane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 21 grudnia 1996 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków prowadzenia hurtowni środków farmaceutycznych i materiałów medycznych stosowanych wyłącznie u zwierząt. Skreśliło ono § 6 w rozporządzeniu z 25 czerwca 1993 roku. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje umorzenie postępowania w sprawie takiego aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ustabilizowało się już stanowisko, że proste uchylenie kwestionowanego aktu normatywnego (lub poszczególnych jego przepisów) nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Dopiero treść normy derogującej lub przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być już w ogóle stosowany (zob. zwłaszcza uchwała z 14 września 1994 r., W. 5/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 171; postanowienie z 27 marca 1996 r., U. 7/95, OTK ZU nr 2/1996, s.116 - 117; orzeczenie z 24 września 1996 r., K. 13/95, OTK ZU nr 4/1996, s. 290). Innymi słowy, jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i możliwe jest merytoryczne orzeczenie o konstytucyjności czy legalności kontrolowanego przepisu (zob. orzeczenie z 26 września 1995, U. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 25-26). 2. Na podstawie tych ustaleń ogólnych Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny skutków uchylenia § 6 rozporządzenia z 25 czerwca 1993 r. przez rozporządzenie z 21 grudnia 1996 r. Rozporządzenie z 21 grudnia 1996 r. nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych, co oznacza, że - w odniesieniu do okresu sprzed swego wejścia w życie - nie wprowadza ono jakichkolwiek zmian stanu prawnego. Nie było to jednak konieczne, ponieważ § 6 ust. 1 rozporządzenia z 25 czerwca 1993 r. był - sam w sobie - przepisem przejściowym, ustalającym określone obowiązki podmiotów gospodarczych w okresie pierwszych sześciu miesięcy swego obowiązywania. Po upływie tego okresu przepisy zawarte w § 6 ust. 1 uległy swego rodzaju skonsumowaniu, tym bardziej że spowodowane przez nie zmiany w sytuacji prawnej podmiotów gospodarczych znalazły wyraz w decyzjach koncesyjnych podejmowanych na podstawie odpowiednich przepisów ustawowych. Nawet jeśli przepisy zawarte w § 6 ust. 1 naraziły podmioty gospodarcze na kłopoty organizacyjne, dodatkowe wydatki i podkopały - jak wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich - zaufanie obywateli do państwa, to obecnie należy uznać, że utraciły one już moc obowiązującą. Wyklucza to możliwość wydania przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie. Podkreślić wszakże należy, że gdyby w przyszłej praktyce pojawiła się jednak sytuacja, w której postanowienia § 6 ust. 1 kwestionowanego rozporządzenia miałyby znaleźć zastosowanie dla rozstrzygnięcia sporu prawnego dotyczącego sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to każdy sąd dokonujący takiego rozstrzygnięcia byłby właściwy do oceny zgodności § 6 ust. 1 z ustawami czy konstytucją. Jest już bowiem kanonem orzecznictwa wszystkich segmentów polskiej władzy sądowniczej, że - w świetle art. 62 przepisów konstytucyjnych - każdy sąd jest powołany do samodzielnego oceniania zgodności aktów podustawowych z konstytucją i ustawami i do odmowy stosowania tych aktów w razie uznania braku takiej zgodności. Gdyby więc w przyszłej praktyce orzeczniczej sądów doszło jednak do poddania takiej ocenie postanowień zawartych w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 25 czerwca 1993 r., to można sobie wyobrazić, że sądy rozważyłyby prawidłowość tego przepisu zarówno na gruncie zasady wykonawczego charakteru rozporządzenia wobec ustawy, jak i na tle ogólnej zasady swobody działalności gospodarczej (art. 6 przepisów konstytucyjnych), która dopuszcza ograniczanie tej swobody tylko w drodze ustawy. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.