U 7/02

69 POSTANOWIENIE z dnia 18 czerwca 2003 r. Sygn. akt U 7/02 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – przewodniczący Janusz Niemcewicz – sprawozdawca Jadwiga Skórzewska-Łosiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2003 r. połączonych wniosków Rady Miejskiej w Cieszynie, Rady Miejskiej w Skoczowie i Rady Miejskiej w Strumieniu o zbadanie zgodności: § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania pomocy w dożywianiu uczniów w 2002 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 56) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie z powodu utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Uzasadnienie: I 1. Wnioskiem z 18 marca 2002 r. Rada Miejska w Cieszynie wniosła o zbadanie zgodności § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania pomocy w dożywianiu uczniów w 2002 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 56; dalej rozporządzenie) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.; dalej ustawa o pomocy społecznej). Kwestionowanej regulacji wnioskodawca zarzucił, że ustaliła zbyt wysoki poziom dochodu na osobę w rodzinie ucznia, poniżej którego wydatki związane z dożywianiem uczniów ponosi w całości gmina. Granice te określono na 200 % dochodu, poniżej którego można ubiegać się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Wnioskodawca podniósł, że pokrycia wydatków gmin nie zapewnia „Rządowy program wspierania gmin w dożywianiu uczniów”, o którym mowa w § 1 pkt 1 kwestionowanego rozporządzenia. Zdaniem wnioskodawcy uregulowanie takie jest niezgodne z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, ponieważ obciąża gminy nowymi zadaniami wynikającymi z realizacji programu rządowego bez odpowiednich zmian w podziale dochodów publicznych. Kwestionowanemu przepisowi zarzucono ponadto sprzeczność z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegającą na przekazaniu gminom nowych zadań własnych bez zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację. Zdaniem wnioskodawcy zaskarżony przepis jest również niezgodny z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), przez to, że przyjęte w nim kryterium dochodowe jest dwukrotnie wyższe od uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. W konsekwencji zdaniem wnioskodawcy zaskarżony akt przekroczył cele pomocy społecznej. 2. W dniach 14 maja i 27 czerwca 2002 r. z tożsamymi – co do przedmiotu kontroli jak i wzorców – wnioskami wystąpiły: Rada Miejska Skoczowa i Rada Miejska w Strumieniu. Wnioski te zawierają podobną argumentacje co wniosek Rady Miejskiej w Cieszynie. 3. Pismami z 20 sierpnia i 8 listopada 2002 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prezes Rady Ministrów. W uzasadnieniu stanowiska zwrócono uwagę, że z art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 16 powołanej ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca nałożył na gminy obowiązek udzielania pomocy w postaci zapewnienia posiłku uprawnionym osobom, w tym uczniom. Nie są zatem trafne zarzuty mówiące, że mocą kwestionowanego rozporządzenia Rada Ministrów nałożyła na gminy nowe zadanie własne w rozumieniu art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Oznacza to również, że kwestionowane rozporządzenie nie wprowadziło, w rozumieniu art. 167 ust. 4 Konstytucji, zmian w zakresie zadań i kompetencji samorządu terytorialnego. Nie jest też uprawniony zarzut, iż Rada Ministrów nie zapewniła gminom odpowiednich do zwiększonych zadań środków. Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, że zadanie dożywiania było przez gminy realizowane przed wprowadzeniem rządowego programu z 28 grudnia 2001 r. Zwrócono uwagę, że program ten mieści się – zgodnie z art. 11 pkt 7 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej – w zakresie zadań zleconych. Nie nałożył on więc na gminy żadnego nowego zadania własnego a tylko rozszerzył jedno z zadań własnych gminy. W granicach tego rozszerzenia rządowy program wspiera gminy w realizacji ich ustawowo zakreślonych zadań. Gwarantowany gminom mocą art. 167 ust. 1 Konstytucji udział w dochodach publicznych realizuje się poprzez szereg źródeł dochodów określonych w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.), a także – zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy – poprzez dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych nałożonych na gminy przez ustawy. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o pomocy społecznej i na zadania w niej określone wojewodowie przekazują odpowiednie dotacje. W tym stanie rzeczy „błędem byłoby potraktowanie środków finansowych pochodzących z budżetu państwa, a przeznaczonych na realizację programu – wspierającego gminy – jako podstawowego i jedynego źródła finansowania posiłku dzieci i młodzieży w okresie nauki w szkole”. Rządowy program należy traktować jako wspieranie a nie zastępowanie gmin w realizacji ich zadań własnych. Tym samym zarzut niezgodności kwestionowanego rozporządzenia z art. 167 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za nieuzasadniony. Nie jest również zasadny zarzut niezgodności rozporządzenia z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Z art. 33 ust. 2 tej ustawy, który upoważnił Radę Ministrów do wydania kwestionowanego rozporządzenia „... wynika wprost, że w odniesieniu do podmiotów objętych programem rządowym, organ wydający stosowany akt wykonawczy ustanawia warunki i kryteria dochodowe uprawniające do pomocy określonej programem, korzystniejsze niż określone w ustawie”. 4. Pismami z 25 września 2002 r. i 13 lutego 2003 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który uznał wnioski za niezasadne. Prokurator Generalny poparł stanowisko Prezesa Rady Ministrów i uznał, że gminy na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zostały zobowiązane do udzielenia pomocy społecznej w postaci jednego gorącego posiłku dziennie osobom, które własnym staraniem nie są go sobie w stanie zapewnić. Ten ogólny obowiązek nie został powiązany z koniecznością spełnienia żadnego kryterium dochodowego. W tym zakresie same gminy dokonują oceny czy taki posiłek danej osobie się należy. Prokurator Generalny przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że w tych sytuacjach kryterium dochodowe może być stosowane przez gminy „jedynie posiłkowo”. Gminy planując wydatki na realizacje tego rodzaju zadania własnego powinny zatem brać pod uwagę kryterium dochodowe – zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej – jak jedną z wielu przesłanek finansowania posiłków. W tym stanie rzeczy Prokurator Generalny stanął na stanowisku „... że to, jakie środki powinny być przekazane poszczególnym gminom w związku z realizacją programu rządowego, którego dotyczy rozporządzenie w sprawie dożywiania uczniów, powinno być ustalane nie w wyniku prostego porównania wysokości faktycznych nakładów na realizację programu z wielkością środków przeznaczonych w budżecie danej gminy na nieodpłatne dożywianie uczniów, ale na podstawie wnikliwej oceny rzeczywistych rozmiarów tej formy pomocy społecznej, która i tak powinna być realizowana przez każdą z gmin jako jej zadanie własne”. Wnioskodawcy nie wykazali, na ile § 2 kwestionowanego rozporządzenia oznacza ilościowy wzrost obciążeń każdej z tych gmin ponad jej zadanie własne i na ile nieodpowiednie do tego wzrostu jest zwiększenie dochodów gmin w związku z realizacją programu rządowego. W tej sytuacji znajduje zastosowanie zasada domniemania zgodności kwestionowanej regulacji z art. 167 ust. 1 Konstytucji. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 167 ust. 4 Konstytucji. Wynika to stąd, że zadanie realizowane na podstawie rozporządzenia jest rodzajowo tożsame z zadaniem własnym gmin. Oznacza to, że „jedyny zatem aspekt tego zadania, którego ewentualne zwiększenie mogłoby być skutkiem obowiązywania zakwestionowanej regulacji, to aspekt ilościowy, a ten ... nie jest możliwy do sprecyzowania z dokładnością niezbędną do stwierdzenia, czy istotnie doszło w tym przypadku do naruszenia ustawy zasadniczej”. Prokurator Generalny podkreślił, że na realizację zadania dożywianie uczniów w zakresie jaki wynika z rządowego programu gminy otrzymują – według zasad określonych w powoływanej ustawie z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu... – dotacje celowe na wykonywanie zadań zleconych. Art. 49 tej ustawy określa warunki, według których organy administracji rządowej muszą przekazywać gminom należne im dotacje. W razie ich niedotrzymania gminy mogą skutecznie dochodzić należności z tego tytułu na drodze sądowej. Oznacza to, że istnieją materialnoprawne i procesowe gwarancje, że na realizację tego rodzaju zadania zleconego gminom będą przekazywane odpowiednie środki z budżetu państwa. 5. W Dzienniku Ustaw RP z 30 stycznia 2003 r. zostało opublikowane nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania pomocy w dożywianiu uczniów w 2003 r. (Dz. U. Nr 13, poz. 133). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia (§ 6 rozporządzenia). II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z § 1 pkt 1 kwestionowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania pomocy w dożywianiu uczniów w 2002 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 56) określało „szczegółowe zasady i tryb udzielania w 2002 r. pomocy w dożywianiu uczniów objętych ...”. Tym samym zaskarżone rozporządzenie, w tym jego § 2 – ustalający tzw. kryterium dochodowe przyznawanej uczniom pomocy w formie gorącego posiłku – regulowało stosunki prawne w ściśle czasowo określonym zakresie. Po upływie wskazanego w tytule i § 1 pkt 1 rozporządzenia okresu, traciło ono moc obowiązującą. Wykonując w ten sposób upoważnienie z art. 33 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, Rada Ministrów – w razie uznania celowości kontynuowania rządowego programu, który zwiększał wydatki gmin – zobowiązana była wydać z upływem roku budżetowego nowe rozporządzenie, precyzujące korzystniejsze od określonych w ustawie o pomocy społecznej zasady dożywiania uczniów. W nowo wydanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania pomocy w dożywianiu uczniów w 2003 r. (Dz. U. Nr 13, poz. 133) podobnie jak w rozporządzeniu z 15 stycznia 2002 r. przyjęto roczny cykl określania zasad udzielanej pomocy socjalnej uczniom. Tym też należy tłumaczyć fakt, że rozporządzenie z 14 stycznia 2003 r. nie uchyliło rozporządzenia z 15 stycznia 2002 r.: utrata mocy obowiązującej rozporządzenia wynikała expressis verbis z tytułu aktu normatywnego, jak i przepisu § 1 pkt 1 rozporządzenia. Podsumowując wypada zauważyć, że Rada Ministrów przyjęła zasadę corocznego określania szczegółowych zasad finansowania – w ramach rządowego programu – przez gminy dożywiania uczniów. Gminy miały więc pełną wiedzę co do tego, że określone kwestionowanym rozporządzeniem zasady finansowania tego rodzaju pomocy miały obowiązywać tylko w 2002 r. Trybunał Konstytucyjny nie widzi powodów, aby szczegółowo wnikać w uzasadnienie przyjętej przez Radę Ministrów formy realizacji upoważnienia z art. 33 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu wystarczy poprzestać na stwierdzeniu, że wynikała ona najprawdopodobniej z konieczności – z jednej strony – corocznej oceny skali potrzeb gmin z tytułu realizowanej pomocy – z drugiej zaś strony – oceny możliwości budżetowych państwa w danym roku oraz celowości kontynuowania rządowego programu wspierania gmin w realizacji tego rodzaju zadania według korzystniejszych, przyjętych w rządowym programie zasad. Podkreślić należy, że upoważnienie z art. 33 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przewidywało jedynie możliwość przyjęcia rządowego programu osłonowego, w ramach którego udzielana przez gminy pomoc mogła być realizowana według „korzystniejszych warunków i kryteriów dochodowych od określonych” w tej ustawie. Oznacza to, że upoważnienie umocowało Radę Ministrów do oceny w każdym roku budżetowym zasadności kontynuowania wspierania gmin w dożywianiu uczniów według korzystniejszych zasad. 2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane rozporządzenie z 15 stycznia 2002 r. utraciło przed wydaniem orzeczenia moc obowiązującą, co stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070; dalej ustawa o TK) – podstawę do umorzenie postępowania. Trybunał Konstytucyjny rozważył jednak czy – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK – wydanie orzeczenia merytorycznego nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) wynika, że do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, realizowanej przez gminy, należy „udzielanie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, w tym osobom bezdomnym”. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że zadaniem własnym gminy, skonkretyzowanym w art. 16 ustawy jest udzielanie posiłków osobom, spełniającym kryteria ustawowe. Jednocześnie art. 11 pkt 7 powołanej ustawy stanowi, że do zadań zleconych gminie ustawodawca zaliczył „zadania wynikające z rządowych programów pomocy społecznej bądź z innych ustaw, mających na celu ochronę poziomu życia osób i rodzin...”. Oznacza to, że udzielanie posiłku było zadaniem własnym gmin przed przyjęciem przez Radę Ministrów rządowego programu wspierania gmin w dożywianiu uczniów z 28 grudnia 2001 r. (uchwała Rady Ministrów Nr 193/2001). Dopiero po przyjęciu rządowego programu i wydaniu na podstawie upoważnienia z art. 33 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kwestionowanego rozporządzenia, powstała podstawa, aby gminy w zakresie realizacji programu miały roszczenie o środki finansowe niezbędne dla realizacji zadania zleconego. Takie też stanowisko zajęli wnioskodawcy, którzy kwestionując rozporządzenie z 15 stycznia 2002 r. podnieśli, że przekazane im przez administrację rządową środki na realizację zadania dożywiania uczniów – w ramach rządowego programu – są niewystarczające. Mając na uwadze argument podniesiony przez Prokuratora Generalnego, zgodnie z którym kwestionowane rozporządzenie może stanowić w przyszłości podstawę rozliczeń finansowych pomiędzy administracją rządową a gminami, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że gdyby takie rozliczenia miały nastąpić, to ich podstawą byłyby odpowiednie przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.). Wynika to stąd, że ze względu na utratę mocy obowiązującej kwestionowanego rozporządzenia podstawą oceny zasadności ewentualnych roszczeń gmin z tytułu poniesionych przez nie wydatków na realizację zadania dożywiania uczniów, nie będą już wyrażone w nim normy prawne. Orzekając w tego rodzaju sprawach sądy powszechne jako podstawę rozstrzygnięcia powoływałyby wskazane wyżej przepisy ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003, które mogą stanowić materialnoprawną podstawę tych rozstrzygnięć. Ewentualne powoływanie przez sądy kwestionowanego rozporządzenia nie będzie jego stosowaniem, lecz będzie miało charakter wtórny i służyło ocenie tego, czy w przypadku konkretnych gmin doszło do faktycznego wykonania zadania zgodnie z zasadami przyjętymi w kwestionowanym rozporządzeniu (por. co do zasady postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01, OTK ZU nr 8/2001, s. 1411). Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie. 6