U. 6/89

23 Postanowienie z dnia 18 grudnia 1989 r. (U. 6/89) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia TK Czesław Bakalarski Sędziowie TK: Maria Łabor-Soroka Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca) po rozpatrzeniu, w dniu 18 grudnia 1989 r. na posiedzeniu niejawnym, sprawy z wniosku z dnia 10 lipca 1989 r. Rzecznika Praw Obywatelskich, toczącej się z udziałem - Ministra Pracy i Polityki Socjalnej oraz Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, o stwierdzenie niezgodności: 1) § 3 i § 4 zarządzenia Nr 35 Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 17 lipca 1984 r. w sprawie pośrednictwa pracy (Dz. Urz. MPPiSS Nr 7, poz. 31) oraz § 1, § 2 ust. 1 i § 13 zdanie trzecie instrukcji w sprawie szczegółowych zasad realizacji przez wydziały zatrudnienia i spraw socjalnych zadań w zakresie pośrednictwa pracy, stanowiącej załącznik do wspomnianego zarządzenia - z art. 4 ust. 2 dekretu z dnia 2 sierpnia 1945 r. o urzędach zatrudnienia (Dz. U. Nr 30, poz. 182 z późn. zm.), 2) powołanych wyżej przepisów zarządzenia i instrukcji, a ponadto także § 11 ust. 1, § 14 ust. 2, 3 i 4 oraz § 19 ust. 1 tej instrukcji - z art. 145 ust. 5 pkt 1 i z art. 146 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (tekst jedn. - Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183), postanowił: umorzyć postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98, z 1987 r. Nr 21, poz. 123 i z 1989 r. Nr 34, poz. 178). UZASADNIENIE 1. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. Nr 21, poz. 123), we wniosku z dnia 10 lipca 1989 r., zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisów wymienionych w pkt 1 i 2 sentencji niniejszego orzeczenia z wymienionymi w tych punktach przepisami: dekretu z dnia 2 sierpnia 1945 r. o urzędach zatrudnienia oraz ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Podniesiony we wniosku zarzut wadliwości tych przepisów Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadnił, jak następuje: Zarządzenie Nr 35 Ministra Pracy, Płacy Spraw Socjalnych z dnia 17 lipca 1984 r. w sprawie pośrednictwa pracy (Dz. Urz. MPPiSS Nr 7, poz. 31) oraz stanowiąca załącznik do tego zarządzenia instrukcja, wydane zostały na podstawie art. 147 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ust. 2 pkt 3 (w tekście jedn. z 1988 r. - art. 145 ust. 5 pkt. 1 i art. 146 ust. 2 pkt ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Pierwszy z tych przepisów upoważnia ministrów sprawujących nadzór nad terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej do udzielania tym organom, w sposób systematyczny, fachowej pomocy w realizacji zadań należących do właściwości tych organów oraz do określania technicznych zasad wykonywania tych zadań. Drugi z tych przepisów upoważnia wymienionych wyżej ministrów do określania zasad wykonywania zadań przez kierowników wydziałów urzędów wojewódzkich, wydawania im zarządzeń i poleceń służbowych, wreszcie do sprawowania kontroli zgodności ich działań z polityką państwa oraz do uchylania zarządzeń sprzecznych z tą polityką. Obydwa te przepisy stwarzają zatem dla ministrów sprawujących nadzór nad terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej podstawę prawną do działań o charakterze nadzorczym w stosunku do “jednostek podporządkowanych ministrowi w systemie organizacyjnym”. Nie może jednak budzić wątpliwości, jak podkreśla to Rzecznik Praw Obywatelskich, “że upoważnienie ogólne tego typu nie może być utożsamiane z upoważnieniem ustawowym do nakładania obowiązków na obywateli lub samodzielne jednostki gospodarcze”. Tymczasem zakwestionowane przepisy zarządzenia Nr 35 z dnia 17 lipca 1984 r. oraz dołączonej do niego instrukcji rażąco wykraczają poza granice upoważnienia z art. 145 ust. 5 pkt 1 i art. 146 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego przez to, iż nakładają na obywateli oraz podmioty gospodarcze szereg obowiązków związanych z realizacją przez terenowe organy administracji państwowej funkcji pośrednictwa pracy. Równocześnie przepisy § 3 i § 4 wspomnianego zarządzenia oraz § 1, § 2 ust. 1 i § 13 zdanie trzecie instrukcji pozostają w niezgodności z art. 4 ust. 2 dekretu z dnia sierpnia 1945 r. o urzędach zatrudnienia. Dekret o urzędach zatrudnienia, w art. 4 ust. 1, obliguje mianowicie kierowników zakładów pracy do zgłaszania urzędom zatrudnienia: po pierwsze - każdego wolnego miejsca pracy i miejsca nauki zawodu, po wtóre - każdego przyjętego pracownika i każdej przyjętej osoby do nauki zawodu. Równocześnie dekret ten, w art. 4 ust. 2, upoważnia Ministra Pracy i Opieki Społecznej (obecnie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, a wcześniej Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych) do ustalania, w drodze rozporządzenia, trybu i terminów dopełniania powyższych obowiązków. Rozporządzenie to nie zostało wydane. Niezgodność przepisów § 3 i § 4 zarządzenia Nr 35 oraz § 1, § 2 ust. 1 i § 13 zdanie trzecie instrukcji - z art. 4 ust. 2 dekretu o urzędach zatrudnienia polega na odstąpieniu od wydania przewidzianego w tym przepisie rozporządzenia na rzecz unormowania spraw ujętych w tym upoważnieniu we wspomnianych wyżej zarządzenia i instrukcji. W konsekwencji, jak wynika to z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, zarządzenie Nr 35 i dołączona do niego instrukcja, wydane na podstawie art. 145 ust. 5 pkt 1 i art. 146 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, normują sprawy, które: a) powinny być unormowane w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 dekretu z dnia 2 sierpnia 1945 r. o urzędach zatrudnienia; w tym sensie przepisy § 3 i § 4 zarządzenia Nr 35 oraz § 1, § 2 ust. 1 i § 13 zdanie trzeciej instrukcji są sprzeczne z art. 4 ust. 2 tego dekretu, b) wiążą się z wykonywaną przez terenowe organy administracji państwowej funkcją pośrednictwa pracy, nałożoną na te organy przez dekret o urzędach zatrudnienia, wychodzą jednakże poza granice upoważnienia z art. 145 ust. 5 pkt 1 i art. 146 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego przez to, iż nakładają na obywateli oraz podmioty gospodarcze szereg obowiązków związanych z realizacją tej funkcji, do czego nie upoważniają wspomniane przepisy ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego; w tym sensie przepisy § 11 ust. 1, § 14 ust. 2, 3 i 4 oraz § 19 ust. 1 instrukcji są niezgodne ze wspomnianymi przepisami ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego; poza zakres upoważnienia wynikający z art. 145 ust. 5 pkt 1 i art. 146 ust. 2 pkt 3 tej ustawy wychodzą także przepisy zarządzenia i instrukcji wymienione wyżej pod lit. a, przez co w konsekwencji są także niezgodne ze wspomnianymi przepisami ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. 2. Koncentrując się w swoim wniosku na sprawie legalności wspomnianych przepisów, Rzecznik Praw Obywatelskich ubocznie podniósł także wątpliwości co do adekwatności niektórych przepisów dekretu w stosunku do aktualnych stosunków społecznych oraz systemu zarządzania gospodarką i jej funkcjonowania, w szczególności w kontekście umacniającej się samodzielności przedsiębiorstw. 3. Ustosunkowując się do sprawy legalności i konstytucyjności przepisów objętych wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej podzielił stanowisko Wnioskodawcy co do nielegalności i niekonstytucyjności tych przepisów. Zwrócił przy tym uwagę, iż “zgodnie z panującym powszechnie w doktrynie prawa konstytucyjnego poglądami nie jest dopuszczalne ograniczanie praw obywateli w drodze aktu podustawowego. Regulacja ograniczająca prawa obywateli nie może więc być wprowadzona w drodze zarządzenia ministra, a tym bardziej w drodze instrukcji”. Wskazał także, iż “w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, iż w zakresie normowania obowiązków i praw obywateli oraz innych podmiotów prawa Konstytucja PRL nie przewiduje żadnych innych możliwości, poza ustawą (dekretem), zaś na zasadzie upoważnienia i w celu jej wykonania - żadnej innej formy niż rozporządzenie”. 4. Do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich odniósł się także Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Podzielił mianowicie stanowisko wnioskodawcy co do wadliwości kwestionowanych przez niego przepisów. Zapowiedział zarazem nowelizację zarządzenia Nr 35. W konsekwencji tej zapowiedzi wydane zostało następnie zarządzenie Nr 84 Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 9 października 1989 r. zmieniające zarządzenie w sprawie pośrednictwa pracy, ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej Nr 8 (17), poz. 21. W wyniku tej, szerokiej w swoim zakresie, nowelizacji uchylone zostały m. in. wszystkie kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy, zarówno w zarządzeniu Nr 35, jak też w dołączonej do niego instrukcji. Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej poinformowało też o znacznym zaawansowaniu prac nad projektem ustawy o zatrudnieniu, zakładając iż jeszcze w miesiącu listopadzie b. r. projekt ten wniesiony zostanie pod obrady Rady Ministrów. Projektowana nowa ustawa miałaby dostosować dotychczasową regulację prawną w tej sferze stosunków do aktualnych potrzeb, zastępując przy tym w całości dotychczas obowiązujący dekret z 1945 r. o urzędach zatrudnienia. W ten sposób zmierza się także do usunięcia m. in. podniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich wątpliwości co do adekwatności przepisów tego dekretu do aktualnych potrzeb. 5. Do dokonanej nowelizacji zarządzenia nr 35 ustosunkował się Rzecznik Praw Obywatelskich. Oceniając aktualną treść tego zarządzenia w kontekście upoważnienia, na podstawie którego zostało ono wydane, uznał iż najwłaściwszą formą dla tego aktu byłaby instrukcja. Po wtóre ocenił jako niezręczny i niejednoznaczny, utrzymany nadal w § 18 instrukcji, ogólnikowy zwrot, adresowany do osób poszukujących pracy, w brzmieniu: “bez uzasadnienia odmawiają przyjęcia proponowanych im miejsc pracy”. Wskazując na te uchybienia uznał jednakże, że “dokonane zmiany powodują, iż brak jest obecnie podstaw do zarzutu, że akty niewłaściwej rangi (zarządzenie, instrukcja) regulują kwestie, które powinny być normowane co najmniej rozporządzeniem wykonawczym do ustawy” oraz że “można uznać, iż dokonane zmiany zarządzenia eliminują naruszenia praw obywateli, które stały się przyczyną skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego”. Przedstawiając swoją ocenę znowelizowanego zarządzenia Nr 35, pozostawił Trybunałowi Konstytucyjnemu rozstrzygnięcie co do dalszego biegu tej sprawy. 6. Dokonana przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej wspomniana wyżej nowelizacja zarządzenia Nr 35 oraz dołączonej do niego instrukcji usuwa, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wadliwości tego aktu, przeniesione przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Dzięki tej nowelizacji wspomniane zarządzenie, mając dotychczas ze względu na część jego przepisów charakter aktu normatywnego, zyskało obecnie przymiot aktu o charakterze kierownictwa wewnętrznego, którego treść mieści się w granicach upoważnienia wynikającego z treści art. 145 ust. 5 pkt 1 i art. 146 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Przymiotu tego nie odbiera omawianemu aktowi fakt, iż nadana została mu forma zarządzenia, jako że o jego typie przesądza w ostatecznym rachunku jego treść, chociaż poprawniejszą formą dla tego aktu byłaby instrukcja, na co wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich w swojej ocenie znowelizowanego zarządzenia Nr 35. Nowelizacja zarządzenia Nr 35 usunęła w konsekwencji wadliwości tego aktu podniesione przez Rzecznika Praw Obywatelskich, między innymi poprzez uchylenie tych jego przepisów, które miały stanowić wykonanie upoważnienia z art. 4 ust. 2 dekretu z dnia 2 sierpnia 1945 r. o urzędach zatrudnienia (ustalenie, w drodze rozporządzenia, trybu i terminów dopełniania przez pracodawców obowiązków wynikających z treści art. 4 ust. 1). Uchylenie tych przepisów rodzi jednakże obecnie lukę w tym zakresie. Biorąc wszak pod uwagę nieadekwatność niektórych przepisów dekretu do aktualnych stosunków, w tym także art. 4 oraz spodziewane rychłe zastąpienie tego dekretu nową ustawą, lukę tę można tolerować do czasu wydania nowej ustawy o zatrudnieniu. 7. W przedstawionym stanie rzeczy, w szczególności biorąc pod uwagę usunięcie, w drodze nowelizacji, niezgodności zarządzenia Nr 33 Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 17 lipca 1984 r. w sprawie pośrednictwa pracy z przepisami dekretu z dnia 2 sierpnia 1945 r. o urzędach zatrudnienia oraz ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji niniejszego postanowienia.