U. 5/90

22 Postanowienie z dnia 20 listopada 1990 r. (U. 5/90) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia TK Henryk Groszyk Sędziowie TK: Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca) Andrzej Zoll po rozpatrzeniu w dniu 20 listopada 1990 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy z wniosku z dnia 5 lipca 1990 r. Rzecznika Praw Obywatelskich, w której w charakterze uczestników postępowania występują ponadto - Rada Ministrów oraz Prokurator Generalny, o stwierdzenie niezgodności: § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. w sprawie okresów zatrudnienia za granicą i zasad udzielania świadczeń emerytalno-rentowych z tytułu tego zatrudnienia (Dz. U. Nr 17, poz. 81, z 1986 r. Nr 28, poz. 136 i z 1988 r. Nr 21, poz. 147) - z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, z 1984 r. Nr 52, poz. 268 i 270, z 1986 r. Nr 1, poz. 1, z 1989 r. Nr 35, poz. 190 i 192 oraz z 1990 r. Nr 10, poz. 58 i 61, Nr 36, poz. 206 i Nr 66, poz. 390) oraz z art. 67 ust. 2 i art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, postanawia: umorzyć postępowanie w tej sprawie. UZASADNIENIE 1. Powołany w sentencji postanowienia przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. stanowi, co następuje: “§ 4. 1 Podstawę wymiaru świadczeń ustalonych z uwzględnieniem okresów zatrudnienia za granicą, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia, oblicza się na zasadach określonych w ustawie, z tym że za każdy miesiąc tego zatrudnienia przyjmuje się - z uwzględnieniem § 5 - wynagrodzenie zastępcze, które w zależności od wyboru zainteresowanego może stanowić: 1) przeciętne miesięczne wynagrodzenie pracownika z okresu 6 miesięcy zatrudnienia przed wyjazdem za granicę lub pierwszych 6 miesięcy po powrocie z zagranicy, a jeżeli okres zatrudnienia po powrocie do kraju był krótszy - przeciętne miesięczne wynagrodzenie z tego okresu, albo 2) przeciętne miesięczne wynagrodzenie osiągane w kraju w okresie zatrudnienia pracownika za granicą przez innych pracowników z tytułu ich zatrudnienia w tym samym lub podobnym charakterze, w jakim pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę. 2. Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio do pracowników, którzy byli zatrudnieni wyłącznie za granicą”. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 10 ust. 2 i art. 22 ust. 1 pkt 4 wymienionej w sentencji postanowienia ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Przekroczenie przez Radę Ministrów w § 4 rozporządzenia tego ostatniego przepisu zarzuca Rzecznik Praw Obywatelskich. Przepis ten stanowi: “Art. 22. 1 Rada Ministrów, po za sięgnięciu opinii właściwych komisji sejmowych, w drodze rozporządzenia, określa:... 4) zasady ustalania podstawy wymiaru świadczeń, gdy pracownik zatrudniony był za granicą”. Kwestionując przepis § 4 rozporządzenia z dnia 9 marca 1984 r. i zarzucając przekroczenie w nim przez Radę Ministrów upoważnienia z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., Rzecznik Praw Obywatelskich nawiązuje przede wszystkim do treści art. 16 tej ustawy w jego obecnym, a także wcześniejszym brzmieniu. Przepis ten przyjmuje obecnie i przyjmował we wcześniejszym brzmieniu jako podstawę wymiaru świadczeń emerytalnych i rentowych przeciętne wynagrodzenie pracownika w ustalonym przez ten przepis okresie. Tymczasem w § 4 rozporządzenia z dnia 9 marca 1984 r. za podstawę wymiaru tych świadczeń przyjmuje się “wynagrodzenie zastępcze”. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich odejście przy ustalaniu podstawy wymiaru świadczeń emerytalnych i rentowych od przeciętnego wynagrodzenia pracownika na rzecz “wynagrodzenia zastępczego” nie znajduje podstaw prawnych w upoważnieniu z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Za taką oceną - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - przemawiają też przyjęte w tym względzie rozwiązania w innych ustawach o zaopatrzeniu emerytalno-rentowym. W konsekwencji - w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - przepis § 4 rozporządzenia z dnia 9 marca 1984 r. pozostaje w sprzeczności z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Narusza też przepisy art. 67 ust. 2 oraz art. 68 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. W toku postępowania do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich ustosunkował się Prokurator Generalny. W jego ocenie granice upoważnienia dla Rady Ministrów z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. zakreślone zostały m. in. przez użycie wyrazu “zasady”, a więc wyrazu o szerokim znaczeniu pojęciowym. Nie oznacza to oczywiście, że adresat upoważnienia może stanowić normy prawne w sposób dowolny, z naruszeniem lub pominięciem reguł legislacji, i zasad, dookreślenia których jest upoważniony, formułować w całkowitym oderwaniu od rozwiązań powszechnie przyjętych w danej gałęzi prawa. Przy ocenie zasadności wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich należy jednak mieć na uwadze również to, że ustawowe upoważnienie do ustalenia zasad funkcjonowania określonej instytucji prawnej z istoty swej oparte jest na założeniu, iż ustalone przez adresata upoważnienia zasady nie będą tożsame - lub nawet wyraźnie zbliżone - z zasadami przyjętymi w akcie prawnym zawierającym upoważnienie, w przeciwnym bowiem przypadku upoważnienie to byłoby bezprzedmiotowe, a przynajmniej niecelowe. Przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. wyklucza możliwość uwzględniania przy ustalaniu podstawy wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych zarobków uzyskiwanych przez pracownika zatrudnionego za granicą, chociażby pracę poza krajem wykonywał on w którymkolwiek z okresów wskazanych w art. 16 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin lub w ustawach szczególnych, odnoszących się do określonych grup zawodowych. Przepis ten przewiduje dla ustalania podstawy wymiaru świadczeń trzy wskazane wyżej warianty wynagrodzenia zastępczego. Wbrew stanowisku we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uregulowanie to nie narusza ukształtowanej w prawie ubezpieczeń społecznych zasady ustalania podstawy wymiaru świadczeń od wynagrodzenia osiągniętego przez pracownika w “ostatnim” okresie przed wystąpieniem o stwierdzenie prawa do świadczeń, lecz stanowi dopuszczalną, opartą na ustawowym upoważnieniu, modyfikację tej zasady, i to wyłącznie w zakresie wysokości wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru. Przepis § 4 rozporządzenia wyraźnie stanowi bowiem, że podstawę wymiaru świadczeń ustalonych z uwzględnieniem okresów zatrudnienia za granicą oblicza się na zasadach określonych w ustawie, z wyjątkiem wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez pracownika za granicą, które zastąpione zostało tzw. wynagrodzeniem zastępczym. Rozwiązanie to nie stoi na przeszkodzie realizacji zasady ustalania podstawy wymiaru świadczeń od wynagrodzenia osiągniętego w “ostatnim” okresie przed wystąpieniem o stwierdzenie prawa do świadczeń, nie uniemożliwia bowiem uprawnionemu wyboru odpowiadającego mu, przewidzianego ustawą okresu z “ostatnich” lat zatrudnienia, a odmiennie określa jedynie ustalanie wchodzącego w podstawę wymiaru wynagrodzenia za czas pracy za granicą. Uregulowanie zawarte w § 4 rozporządzenia nie prowadzi również do ustalania uprawnień zainteresowanego w oparciu o sferę uprawnień innej osoby fizycznej. Przewidziana w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia konstrukcja wynagrodzenia zastępczego, mogącego stanowić przeciętne miesięczne wynagrodzenie osiągane w kraju w okresie zatrudnienia pracownika za granicą przez innych pracowników z tytułu ich zatrudnienia w tym samym lub podobnym charakterze, w jakim pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę, wiąże bowiem ściśle ustalenie wynagrodzenia zastępczego z charakterem zatrudnienia i kwalifikacjami zawodowymi osoby uprawnionej do świadczeń. W tym stanie rzeczy brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. jest niezgodny z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1984 r. o ubezpieczeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, lub że wykracza poza granice zawartego w tym przepisie upoważnienia. Przepis § 4 tego rozporządzenia nie pozostaje też w niezgodności ze wskazanymi we wniosku przepisami Konstytucji. 3. W odpowiedzi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, Szef Urzędu Rady Ministrów w piśmie z dnia 17 sierpnia 1990 r. poinformował, iż w związku z dokonanymi ostatnio nowelizacjami: ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy o zatrudnieniu zmianie ulegnie także kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r., wnosząc o odroczenie rozpatrzenia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do dnia 15 października 1990 r. Mając to na uwadze, Trybunał Konstytucyjny, na wypadek nie dojścia do skutku zamierzonych zmian w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r., wyznaczył termin rozprawy na dzień 16 października 1990 r. Z kolei pismem z dnia 9 października 1990 r. przedstawiciel Rady Ministrów poinformował, ii Rada Ministrów przyjęła w dniu 5 października br. rozporządzenie zmieniające niektóre przepisy w sprawie ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent. W § 5 tego rozporządzenia wprowadzono zmiany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. w sprawie okresów zatrudnienia za granicą i zasad udzielania świadczeń emerytalno-rentowych z tytułu tego zatrudnienia, polegające na skreśleniu kwestionowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisu § 4 rozporządzenia. Jednocześnie dokonana została nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent (Dz. U. z 1989 r. Nr 11, poz. 63), w ramach której zostały m. in. uregulowane sprawy ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent z tytułu zatrudnienia za granicą (nowe brzmienie § 10 rozporządzenia). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w okresie, z którego wynagrodzenie przyjmuje się do ustalenia podstawy wymiaru, pracownik był zatrudniony za granicą, do ustalenia podstawy wymiaru przyjmuje się za okresy tego zatrudnienia kwoty, od których za te okresy opłacono składkę na ubezpieczenie społeczne w kraju. Jedynie w odniesieniu do okresów pracy za granicą, za które nie było prawnych możliwości (lub jest to możliwość ograniczona) opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, zachowano dotychczasowy sposób ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent od kwoty wynagrodzenia przysługującego w okresach pracy za granicą pracownikowi zatrudnionemu w kraju w takim samym lub podobnym charakterze, w jakim pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę. Utrzymanie tej możliwości w stosunku do okresów zatrudnienia za granicą przypadających przed 1 stycznia 1991 r. zwiększa szansę wybrania przez tych pracowników najkorzystniejszego okresu wynagrodzeń osiąganych z tytułu zatrudnienia w kraju z ostatnich 12 lat zatrudnienia - uzupełnionych wynagrodzeniem zastępczym. Wniósł zarazem w związku z tym o umorzenie postępowania w tej sprawie. W związku z tym prezes Trybunału Konstytucyjnego odwołał wyznaczoną na dzień 16 października 1990 r. rozprawę w tej sprawie. 4. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października 1990 r. zmieniające niektóre przepisy w sprawie ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent, o którym jest mowa wyżej w pkt 3 i na które powoływał się przedstawiciel Rady Ministrów, ogłoszone zostało w Dz. U. Nr 71, poz. 418. Wejdzie ono w życie z dniem 1 stycznia 1991 r. Rozporządzenie to m. in. w § 5 uchyliło w całości kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. w sprawie okresów zatrudnienia za granicą i zasad udzielania świadczeń emerytalno-rentowych, z tytułu tego zatrudnienia. Równocześnie sprawy podstawy wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych dla pracowników zatrudnionych za granicą, które normował dotychczas uchylony § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r., włączone zostały przez wspomniane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października 1990 r. do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent (Dz. U. z 1989 r. Nr 11, poz. 63 i z 1990 r. Nr 7 1, poz. 418). W § 10 tego ostatniego rozporządzenia postanawia się, co następuje: “§ 10. Jeżeli w okresie, z którego wynagrodzenie przyjmuje się do podstawy wymiaru, pracownik był zatrudniony za granicą, do ustalenia podstawy wymiaru przyjmuje się za okresy tego zatrudnienia: 1)kwoty, od których za te okresy opłacono składkę na ubezpieczenie społeczne w kraju, albo 2) jeżeli okres zatrudnienia za granicą przypada przed dniem 1 stycznia 1991 r. - kwoty wynagrodzenia przysługującego w tych okresach pracownikowi zatrudnionemu w kraju w takim samym lub podobnym charakterze, w jakim pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę”. Unormowanie to w istotny sposób zmienia dotychczasowe zasady ustalania podstawy wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych dla pracowników zatrudnionych ze granicą, przyjmując jako zasadę, iż podstawę tę stanowią kwoty, od których opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne (§ 10 pkt 1), zamiast, jak dotychczas, tzw. “wynagrodzenie zastępcze”. Jedynie w okresie przejściowym, do końca roku 1990, dopuszcza się stosowanie przy ustalaniu podstawy wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych tzw. “wynagrodzenia zastępczego” (§ 10 pkt 2). W ocenie przedstawiciela Rady Ministrów, przedstawionej w powołanym wcześniej jego piśmie z dnia 9 października br., zwiększa to w tym okresie szansę pracowników wyboru korzystniejszego wariantu dla ustalania podstawy wymiaru świadczeń. 5. Biorąc pod uwagę, iż kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. w sprawie okresów zatrudnienia za granicą i zasad udzielania świadczeń emerytalno-rentowych z tytułu lego zatrudnienia został w całości uchylony, oraz to, iż w przyjętych nowych zasadach ustalania podstawy wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych odstępuje się od ustalania tej podstawy w oparciu o tzw. “wynagrodzenie zastępcze” na rzecz kwot, od których opłacana jest składka na ubezpieczenie społeczne - Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji niniejszego postanowienia, umorzyć postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.