U. 5/00

194 POSTANOWIENIE z dnia 27 września 2000 r. Sygn. U. 5/00 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – przewodnicząca Jerzy Ciemniewski – sprawozdawca Lech Garlicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 września 2000 r. wniosku Konfederacji Pracodawców Polskich o stwierdzenie niezgodności: rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie zaniechania poboru wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 13, poz. 170) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 22  1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926; zm.: z 1997 r. Nr 160, poz. 1083; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 11, poz. 95) p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Uzasadnienie: I 1. Konfederacja Pracodawców Polskich, działając na podstawie art. 191 Konstytucji RP oraz § 5 pkt 1 i § 6 pkt 3 i 5 Statutu Konfederacji, wniosła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie zaniechania poboru wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 13, poz. 170) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 22  1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926; zm.: z 1997 r. Nr 160, poz. 1083; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 11, poz. 95). Podstawą wniesienia wniosku była uchwała Prezydium KPP Nr 4/05/2000/P z 16 maja 2000 roku. W istocie Konfederacja Pracodawców Polskich poparła adresowany do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Polskiej Organizacji Pracodawców Osób Niepełnosprawnych, w którym został sformułowany zarzut niekonstytucyjności wskazanych wyżej przepisów i jego uzasadnienie. Na mocy kwestionowanego rozporządzenia Ministra Finansów zaniechano poboru wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych będących jednostkami budżetowymi, zakładami budżetowymi albo gospodarstwami pomocniczymi (§ 1 rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany dokonywać miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Z wpłat, o których mowa, zwolnieni są pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6% (art. 21 ust. 2 ustawy). Natomiast dla państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych będących jednostkami budżetowymi, zakładami budżetowymi albo gospodarstwami pomocniczymi, instytucji kultury oraz jednostek organizacyjnych zajmujących się statutowo ochroną dóbr kultury uznanych za pomnik historii, wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi 2% (art. 21 ust. 2a ustawy). Zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) i ma zastosowanie do wpłat należnych w 2000 r. Zgodnie z treścią tego upoważnienia Minister Finansów może, w drodze rozporządzenia, zaniechać w całości lub w części poboru podatków. Zdaniem wnioskodawcy Minister Finansów wydając kwestionowane rozporządzenie przekroczył zakres upoważnienia, bowiem art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b ordynacji podatkowej dopuszcza tylko i wyłącznie zaniechanie poboru podatków. W świetle zaś art. 6 ordynacji podatkowej podatkiem jest świadczenie pieniężne, publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Wpłaty na rzecz PFRON nie mogą być więc utożsamiane z podatkiem w rozumieniu ordynacji podatkowej. Stosowanie przepisów ordynacji podatkowej do wpłat o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23, art. 24 ust. 2 i art. 31 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, umożliwia art. 49 tej ustawy. Wnioskodawca podkreślił, że ustawodawca dodając do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ust. 2a w art. 21 wyraził wolę, aby wpłatami na PFRON obciążono także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne będące jednostkami budżetowymi, zakładami budżetowymi albo gospodarstwami pomocniczymi, instytucje kultury oraz jednostki organizacyjne zajmujące się statutowo ochroną dóbr kultury uznanych za pomnik historii, jeżeli wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych nie wynosi co najmniej 2%. W związku z tym, że brak w tej ustawie upoważnienia do zaniechania poboru wpłat na PFRON, każdorazowe odstępstwo od obowiązku dokonywania wpłat wymaga – zdaniem wnioskodawcy – ingerencji ustawodawcy. Natomiast w świetle art. 92 ust. 1 konstytucji nie jest możliwe dokonywanie wykładni rozszerzającej art. 22 § 1 pkt 1 lit. b ordynacji podatkowej. Zaniechanie poboru wpłat, ustanowione kwestionowanym rozporządzeniem, w ocenie wnioskodawcy, wykracza poza granice upoważnienia zawartego w ordynacji podatkowej i przez to narusza zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. 2. Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku wyraził pogląd, że postępowanie w przedmiotowej sprawie winno ulec umorzeniu, albowiem wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne – art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Przypomniał, iż zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców, pod warunkiem wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Konfederacja Pracodawców Polskich nie spełniła tego warunku. Wniosek dotyczy bowiem rozporządzenia w sprawie zaniechania poboru opłat na PFRON od państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych będących jednostkami budżetowymi, zakładami budżetowymi albo gospodarstwami pomocniczymi, o których mowa w art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Regulacja ta nie dotyczy – w ocenie Prokuratora Generalnego – zagadnień objętych zakresem działania Konfederacji Pracodawców Polskich. Zgodnie bowiem z § 5 Statutu tej organizacji, ma ona na celu ochronę praw pracodawców, natomiast kwestionowane rozporządzenie w żadnym razie nie godzi w te prawa. Sama Konfederacja nie wykazała – stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, aby przedmiotowe rozporządzenie pozostawało w jakimkolwiek związku z zakresem jej działalności. W szczególności nie dowiodła, że kwestionowane przepisy godzą w interes pracodawców. Ponadto Prokurator Generalny podniósł, że zaskarżone rozporządzenie dotyczy jednostek budżetowych i nie pozostaje w żadnym związku z podmiotami wchodzącymi w skład Konfederacji Pracodawców. W ocenie Prokuratora Generalnego wadliwie oznaczono podmiot wnoszący wniosek do Trybunału Konstytucyjnego. Polska Organizacja Pracodawców Osób Niepełnosprawnych nie ma uprawnień do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Uchwała Prezydium Konfederacji z 16 maja 2000 r. upoważniła do wystąpienia z wnioskiem Konfederację Pracodawców Polskich. Tymczasem to wniosek Polskiej Organizacji Pracodawców Osób Niepełnosprawnych został podpisany przez upoważnionego do wykonania uchwały prezydenta Konfederacji Pracodawców Polskich i opatrzony jej pieczęcią. Prokurator Generalny uznał też, że w świetle regulacji art. 49 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie ma podstaw do stwierdzenia, że Minister Finansów przekroczył granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. 3. Minister Finansów w piśmie z 12 września 2000 r. wniósł o umorzenie postępowania, a w przypadku merytorycznego rozpoznania wniosku, uznanie rozporządzenia za zgodne z Konstytucją RP i ustawą – Ordynacja podatkowa. Przede wszystkim Minister Finansów wyraził wątpliwość, który z podmiotów – Konfederacja Pracodawców Polskich czy też Polska Organizacja Pracodawców Osób Niepełnosprawnych – jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że Polska Organizacja Pracodawców Osób Niepełnosprawnych, jako organizacja zrzeszona w Konfederacji Pracodawców Polskich, jest tylko jedną z kilku organizacji reprezentujących interesy pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne i w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP nie posiada legitymacji procesowej do wnoszenia wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Minister Finansów wskazał ponadto, że ani Polska Organizacja Pracodawców Osób Niepełnosprawnych, ani Konfederacja Pracodawców Polskich, nie mają interesu prawnego do występowania z wnioskiem w przedmiotowej sprawie, gdyż kwestionowane rozporządzenie nie dotyczy, bezpośrednio ani pośrednio, spraw objętych zakresem ich działania. Kwestionowany akt prawny nie nakłada nowych obowiązków na pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, ani też nie uszczupla ich praw. Dotyczy spraw objętych zakresem działania Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, jako benificjenta wpłat, nie zaś jednej z organizacji reprezentującej interesy pracodawców osób niepełnosprawnych. Z tych względów, w ocenie Ministra Finansów, postępowanie – jako wszczęte w wyniku wniosku podmiotu nieuprawnionego, powinno być umorzone. Odnosząc się do zarzutu niezgodności rozporządzenia z konstytucją i ustawą – Ordynacja podatkowa Minister Finansów uznał, że w świetle art. 49 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 22 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa był upoważniony do wydania kwestionowanego rozporządzenia. Czasowe zaniechanie poboru wpłat na PFRON od państwowych i samorządowych jednostek budżetowych miało przy tym na celu usunięcie sprzeczności powstałej między ustawami: budżetową na rok 2000 i zmienioną ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Konfederacja Pracodawców Polskich, powołując się na uchwałę Prezydium Konfederacji wniosła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie zaniechania poboru wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 13, poz. 170) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 22  1 pkt 1 lit. b ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wszczęcie postępowania następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej “uprawnionego podmiotu”. Niezbędne jest zatem ustalenie legitymacji Konfederacji Pracodawców Polskich do wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności wskazanych przepisów. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 konstytucji, mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Wnioskodawca – Konfederacja Pracodawców Polskich działa na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz.U. Nr 55, poz. 235 ze zm.). Na mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organy związku, zakres ich uprawnień, tryb ich wyboru i odwoływania oraz okres kadencji powinien określać statut związku pracodawców. Regulacja ta znajduje odpowiednie zastosowanie do konfederacji związków pracodawców. Statut Konfederacji Pracodawców Polskich wskazuje jako organy Konfederacji: Zgromadzenie Ogólne, Radę Wykonawczą, Prezydium oraz Komisję Rewizyjną, przy czym wylicza enumeratywnie kompetencje Zgromadzenia Ogólnego Konfederacji (§ 16 statutu). Nie ma wśród nich kompetencji do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie do § 20 ust. 1 pkt 4 statutu, we wszystkich sprawach niezastrzeżonych dla Zgromadzenia Ogólnego podejmowanie uchwał należy do Rady Wykonawczej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego takie określenie kompetencji organów Konfederacji wskazuje, że organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego jest Rada Wykonawcza Konfederacji. W niniejszej sprawie podstawę skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego stanowi uchwała Prezydium Konfederacji. W skład Prezydium wchodzą: Prezydent, 7-11 Wiceprezydentów oraz 19 członków wybranych przez Radę Wykonawczą spośród jej członków. Wymienione w § 22 statutu kompetencje Prezydium nie przewidują kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności określonych przepisów z konstytucją. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest podjęcie uchwały przez Radę Wykonawczą. Tylko wykonanie takiej uchwały należy, zgodnie z § 24 pkt 2 statutu, do Prezydenta Konfederacji. Stanowisko w tej kwestii Trybunał Konstytucyjny ustalił w postanowieniu z 22 lutego 2000 r., sygn. T. 29/99. Data wniosku skierowanego w przedmiotowej sprawie (22 maja 2000 r.) pozwala domniemywać, że Konfederacja Pracodawców Polskich winna znać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego co do wymagań procesowych stawianych wnioskom Konfederacji. 2. Wniosek złożony przez Prezydenta Konfederacji Pracodawców Polskich 20 maja 2000 r. nie wykazuje, w jaki sposób przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 18 lutego 2000 r. w sprawie zaniechania poboru wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, naruszają prawa Konfederacji lub reprezentowanych przez nią podmiotów. Jak stanowi art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach, o których mowa w art. 188 konstytucji, mogą wystąpić ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców, ale wówczas, gdy zgodnie z ust. 2 art. 191 konstytucji, akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. W odniesieniu do tych podmiotów ustawodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną). Prawo tych podmiotów do występowania z wnioskami nie ma charakteru ogólnej zasady, ale winno być ujmowane jako ich szczególne (wyjątkowe) uprawnienie, wynikające ze związku między zakresem statutowych zadań podmiotu występującego z wnioskiem, a meritum sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Zakres tego uprawnienia nie powinien być interpretowany rozszerzająco (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 30 maja 2000 r., sygn. U. 5/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 114). Z treści kwestionowanych przepisów wynika, że ich adresatem są jednostki budżetowe, zwolnione z wpłat na PFRON w 2000 r., a zatem nie dotyczą podmiotów wchodzących w skład Konfederacji. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz.U. Nr 55, poz. 235 ze zm.), pracodawcą jest osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, zatrudniająca pracowników, której przedmiotem działania jest prowadzenie działalności gospodarczej. Wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób przepisy rozporządzenia dotyczą spraw objętych jego zakresem działania, godząc przy tym w przysługujące mu prawa (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Konfederacja kwestionuje przyznanie określonego przywileju innym podmiotom, na mocy aktu normatywnego, który nie reguluje bezpośrednio jej sytuacji, podczas gdy wniosek musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym jej członków. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania podstawy prawnej upoważniającej do kwestionowania określonego aktu normatywnego w ramach procedury kontroli abstrakcyjnej. Wskazane we wniosku § 5 pkt 1 i § 6 pkt 3 i 5 Statutu w sposób ogólny określają cele i zadania Konfederacji, w tym reprezentowanie i popieranie interesów pracodawców. Wobec podjęcia uchwały o złożeniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego przez nieuprawniony organ statutowy Konfederacji oraz nie wykazania, iż zakres przedmiotowy wniosku dotyczy spraw objętych zakresem działania Konfederacji, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowił jak w sentencji.