U. 4/90

10 Orzeczenie z dnia 13 września 1990 r. (U. 4/90) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia TK Wojciech Łączkowski Sędziowie TK: Czesław Bakalarski (sprawozdawca) Andrzej Zoll Protokolant: Ewa Popławska-Kośla po rozpoznaniu w dniu 13 września 1990 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem uczestników postępowania: wnioskodawcy, Prokuratora Generalnego i Prezesa Narodowego Banku Polskiego, o stwierdzenie, że: - “postanowienia § 2 zarządzenia Nr B/4/VII/90 Prezes Narodowego Banku Polskiego z dnia 14 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia “Taryfy prowizji i opłat pobieranych przez Narodowy Bank Polski za usługi bankowe w obrocie krajowym” (nie publikowane), oraz - postanowienia § 8 zarządzenia Nr B/5/VI/90 Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 14 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia “Taryfy prowizji i opłat pobieranych przez Narodowy Bank Polski za usługi bankowe w obrocie wartościami dewizowymi”: a) zostały ustanowione przez Prezesa NBP z przekroczeniem upoważnień, jakie Prezesowi NBP przyznały: ustawa z dnia 31. 01. 1989 r. “Prawo bankowe” (Dz. U. Nr 4, poz. 21 z późn. zm.) i ustawa z dnia 31. 01. 1989 r. “o Narodowym Banku Polskim” (Dz. U. Nr 4, poz. 22 z późn. zm.), a także, b) naruszają zasadę państwa prawnego zawartą w art. 1 Konstytucji RP i tworząc specjalne przywileje dla pracowników banków, c) naruszają zasadę równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej zagwarantowaną w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP (nierówność kontrahentów banku państwowego)”, orzeka: postanowienia § 2 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 14 kwietnia 1990 r. Nr B/4/VII/90 w sprawie wprowadzenia “Taryfy prowizji i opłat pobieranych przez Narodowy Bank Polski za usługi bankowe w obrocie krajowym” oraz § 8 zarządzenia Nr B/5/VI/90 w sprawie wprowadzenia “Taryfy prowizji i opłat pobieranych przez Narodowy Bank Polski za usługi bankowe w obrocie wartościami dewizowymi” - są zgodne z art. 1 i 67 ust. 2 Konstytucji RP oraz z ustawami: a) z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo Bankowe (Dz. U. Nr 4, poz. 21, zm. Dz. U. z 1989 r. Nr 54, poz. 320, Nr 59, poz. 350, Nr 74, poz. 439 i 440), b) z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22, zm. Dz. U. Nr 74, poz. 439). UZASADNIENIE I. Rzecznik Praw Obywatelskich dnia 21 czerwca 1990 r. wniósł o stwierdzenie, że: - postanowienia § 2 zarządzenie Nr B/4/VII/90 Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 14 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia “Taryfy prowizji i opłat pobieranych przez Narodowy Bank Polski za usługi bankowe w obrocie krajowym” (nie publikowane), oraz - postanowienia § 8 zarządzenia Nr B/5/VI/90 Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 14 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia “Taryfy prowizji i opłat pobieranych przez Narodowy Bank Polski za usługi bankowe w obrocie wartościami dewizowymi”: a) zostały ustanowione przez Prezesa NBP z przekroczeniem upoważnień, jakie Prezesowi NBP przyznały: ustawa z dnia 31. 01. 1989 r. “Prawo bankowe” (Dz. U. Nr 4, poz. 21 z późn. zm.) i ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. “o Narodowym Banku Polskim” (Dz. U. Nr 4, poz. 22 z późn. zm.), a także b) naruszają zasadę państwa prawnego zawartą w art. 1 Konstytucji RP i tworząc specjalne przywileje dla pracowników banków, c) naruszają zasadę równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej zagwarantowaną w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP (nierówność kontrahentów banku państwowego). W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał m. in., że kwestionowane zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego wiążą się z problematyką “przywilejów o charakterze korzyści majątkowych”, przyznawanych różnymi aktami prawnymi poszczególnym grupom zawodowym czy społecznym. Tego rodzaju przywileje wywołują społeczny sprzeciw, naruszają one bowiem zasadę równości obywateli. Rzecznik podkreślił także, iż kreowanie przywilejów dla pracowników banków zdarzało się już wcześniej i było przedmiotem jego wystąpienia. Rada banków - zdaniem Rzecznika - sama uznała za niedopuszczalne uchwalanie takich “przywilejów” dla pracowników oraz rencistów i emerytów banków, w kolejnej bowiem uchwale z dnia 27 marca 1990 r. przywileje te nie zostały powtórzone. Ustanowił je jednak ponownie Prezes NBP w kwestionowanych zarządzeniach. Oba wspomniane zarządzenia Prezesa NBP powołują - jako podstawę - art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim, który - według Rzecznika - upoważnia do wydawania aktów kierownictwa wewnętrznego, nie zaś do ustanowienia “Taryf prowizji NBP za czynności bankowe oraz opłat za usługi bankowe”. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, zwalnianie pracowników bankowych od ponoszenia opłat bankowych obciążających wszystkich innych kontrahentów banku, a więc wykreowanie przywilejów przez akt kierownictwa wewnętrznego Prezesa NBP stanowi wyraźne przekroczenie przezeń upoważnień zawartych w ustawie “Prawo bankowe” i ustawie “o Narodowym Banku Polskim”. W państwie prawnym - argumentuje dalej Rzecznik - przywileje grup społecznych czy zawodowych mogą być ustanowione tylko ustawą lub aktem prawnym wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawy, a i wówczas ustanowiony przywilej musi być uzasadniony szczególnymi względami czy okolicznościami społecznymi. Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Polskiej w pisemnych wyjaśnieniach z dnia 31 lipca 1990 r. stwierdził, że zakwestionowane przepisy obu zarządzeń Prezesa Narodowego Banku Polskiego są niezgodne z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22, zm. Dz. U. z 1989 r. Nr 74, poz. 439) oraz z art. 1 i 67 ust. 2 Konstytucji RP. Prezes Narodowego Banku Polskiego w swych wyjaśnieniach z dnia 11 sierpnia 1990 r. wniósł o odroczenie rozprawy, albo o stwierdzenie zgodności z Konstytucją i aktami ustawodawczymi przepisów obu zakwestionowanych zarządzeń. Wniosek o odroczenie rozprawy Prezes NBP uzasadnił przygotowywaniem przez rząd kompleksowego dokumentu, w którym będą przedstawione propozycje nowych zasad korzystania z przywilejów i deputatów branżowych oraz wszelkiego rodzaju zwolnień i ulg. Podjęte w ten sposób decyzje określą również sytuację pracowników NBP i innych banków. W kwestii merytorycznej Prezes NBP uważa zakwestionowane przepisy za konstytucyjne i legalne. Zjawisko pracowniczych uprzywilejowań branżowych - wywodzi Prezes NBP - ma tylko częściowo oparcie w prawidłowo wydanych przepisach prawa. Ustawodawca odstąpił bowiem od scentralizowanego regulowania wszelkich uprawnień pracowniczych oraz uznał, że ich byt nie musi mieć podstawy w szczególnych przepisach kodeksu pracy lub innej ustawy. Wniosek taki można wysunąć z ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. o zasadach tworzenia zakładowych systemów wynagradzania (Dz. U. Nr 5, poz. 25 i z 1987 r. Nr 33, poz. 181), która upoważniła do zachowania wszelkich dotychczasowych świadczeń związanych z pracą oraz do ich wypłacania lub wydawania według dotychczasowych zasad. Tak samo ustawa z dnia 24 listopada 1986 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz. U. Nr 42, poz. 201) zezwoliła na przyznawanie w układach zbiorowych pracy w “dotychczasowym zakresie i wymiarze określonych uprawnień pracownikom, emerytom i rencistom oraz członkom ich rodzin” (art. 2 ust. 1). Ponadto zmieniony tą ustawą art. 240 § 3 kodeksu pracy wprowadził nawet dalej idące uprawnienia, w myśl którego w układzie zbiorowym pracy można “określić szerzej i korzystniej uprawnienia pracownicze uregulowane powszechnie i jednolicie w przepisach kodeksu lub innych przepisach, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi warunkami pracy lub zawodu albo wynika z upoważnienia kodeksu lub innych przepisów”. Wreszcie Prezes NBP powołał się na rodowód zakwestionowanych uprawnień pracowniczych, które wywodzą się - jak w wielu innych branżach - z porozumień zawartych w sierpniu 1980 r. Dnia 28 października 1980 r. w Szczecinie został podpisany protokół porozumienia pomiędzy komisją rządową ds. realizacji wniosków i postulatów a przedstawicielami Międzyoddziałowego Komitetu Założycielskiego NSZZ “Solidarność”, ustalający m. in., że z dniem 1 października 1980 r. pracownicy NBP zostają zwolnieni z opłat bankowych. Dalej Prezes NBP podkreśla, że ani uchwała Nr 2/89 Rady Banków z dnia 10 listopada 1989 r. w sprawie maksymalnych wysokości prowizji i opłat za czynności bankowe (Dz. Urz. NBP Nr 6), ani przepisy kwestionowanych zarządzeń nie ustanowiły “przywileju” pracownikom banku. Respektowały one jedynie zawarte w 1980 r. porozumienie i zapewniły jego wykonanie. Na rozprawie dnia 13 września 1990 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. II W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zostały zbadane i wyjaśnione wszystkie istotne w sprawie okoliczności, co pozwoliło na wydanie orzeczenia. Kwestionowane przepisy weszły w życie na podstawie zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego. W związku z tym wymagają rozstrzygnięcia dwie wstępne kwestie, na które zwrócił uwagę w swym wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich. Po pierwsze, czy Narodowy Bank Polski jest centralnym organem państwowym, którego akty normatywne podlegają kontroli w myśl art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Po wtóre, czy kwestionowane zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego mają charakter aktów normatywnych w rozumieniu powołanego przepisu. Na te pytania należy odpowiedzieć twierdząco. Art. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22; zm. Dz. U. Nr 74, poz. 439) wyraźnie stwierdza, że Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa, zatem jego charakter jako centralnego organu państwowego jest przesądzony w tym przepisie. W odniesieniu do drugiej kwestii podkreślić należy, że powołany przepis o Trybunale Konstytucyjnym uzależnia objęcie kontrolą aktów normatywnych jedynie od ustanawiania przez nie norm prawnych. Z tego punktu widzenia forma aktu normatywnego nie ma znaczenia. Aktem takim może być nie tylko zarządzenie, jak to miało miejsce w przypadku zakwestionowanym w tej sprawie, ale nawet instrukcja czy regulamin, czym już zajmował się Trybunał Konstytucyjny i wyraził swój pogląd (po r. np. orzeczenie z dnia 7 czerwca 1989 r., sygn. akt U. 15/88). Prezes Narodowego Banku Polskiego oba kwestionowane zarządzenia wydał powołując się na art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22 i Nr 74, poz. 439). Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że zarządzenia te są niekonstytucyjne i nielegalne, a uznając ich zgodność zarówno z ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 4, poz. 21 z późn. zm.), jak też z ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22 z późn. zm.), stanął na stanowisku, że ustawy te nie tylko nie zakazują ustanawiania taryfy prowizji i opłat pobieranych przez ten bank, ale nawet zawierają w tym zakresie wyraźne upoważnienie, w którym mieści się także uprawnienie do niepobierania tak prowizji, jak i opłat. Wynika to przede wszystkim z art. 531 Prawa bankowego, ustanowionego ustawą z dnia 28 grudnia 1989 r. o zmianie ustaw Prawo bankowe i o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 74, poz. 439), który w ust. 1 stwierdza, iż: “Bank może (podkreślenie - TK) pobierać prowizję z tytułu czynności bankowych w przypadkach przewidzianych w ustawie”. Ustawa przewiduje takie przypadki w art. 27 ust. 1 i w art. 33 ust. 2 Prawa bankowego, nie określając - rzecz jasna - przypadków, w których bank może prowizji nie pobierać. Ten sam przepis art. 531 w ust. 2 stanowi: “Bank może (podkreślenie - TK) pobierać opłaty za ustalone przez Radę Banków usługi bankowe inne niż określone w ust. 1”. Rada Banków określiła takie opłaty w uchwale Nr 2/90 z dnia 27 marca 1990 r. (Dz. Urz. NBP Nr 5). Rada Banków w dwóch załącznikach ustaliła maksymalne stawki taryf, a w § 4 powołanej uchwały stwierdziła ponadto, że “Banki mogą nie pobierać opłat przewidzianych w załącznikach”. Fakultatywny charakter prowizji i opłat wynika jednak przede wszystkim ze sformułowania cytowanego już przepisu art. 531 Prawa bankowego, który używa zwrotu “Bank może” (podkreślenie - TK). Za poglądem wyrażonym w niniejszym orzeczeniu przemawia także wykładnia systemowa. Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim, w rozdziale 10 zatytułowanym “Organizacja oraz szczególne obowiązki i uprawnienia NBP”, w art. 51 ust. 2 stanowi, że Zarząd NBP podejmuje uchwały niezbędne do wykonywania zadań NBP, dotyczące m. in. prowizji i opłat bankowych (pkt 8). Z kolei art. 53 ust. 2 tejże ustawy o NBP, na który powołuje się w swoich zarządzeniach Prezes NBP, upoważnia go m. in. do wydawania przepisów regulujących działalność i organizację NBP. W obrębie tej działalności i organizacji mieszczą się także sprawy dotyczące prowizji i opłat, co wynika z konstrukcji wspomnianego rozdziału 10 ustawy o NBP. Powyższe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżone fragmenty zarządzenia Prezesa NBP są zgodne z ustawami Prawo bankowe i o Narodowym Banku Polskim. Brak jest także podstaw do podzielenia poglądu, że zarządzenia Prezesa NBP w części zaskarżonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich naruszają zasadę państwa prawnego zawartą w art. 1 Konstytucji RP oraz zasadę równości wobec prawa zagwarantowaną w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Jak wskazano wyżej, Prezes NBP był uprawniony do wydania zakwestionowanych fragmentów zarządzeń. Nie ostał się zatem podstawowy argument naruszenia zasady państwa prawnego. Niezależnie od tego podnieść należy, że Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej, a ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie (art. 6 Konstytucji RP). Jest to zatem założenie systemu rynkowego, którego istotą jest m. in. to, że podmioty prowadzące samodzielną gospodarkę finansową mogą ze stosunkowo dużą swobodą decydować o swojej działalności, w tym także o własnych dochodach i kosztach, jeżeli tylko nie napotykają na ograniczenia prawne. Narodowy Bank Polski prowadzi własną gospodarkę finansową (art. 73 ustawy o NBP) i nie jest jednostką finansowaną z budżetu. W systemie gospodarki rynkowej powstaje zupełnie naturalne zróżnicowanie sytuacji materialnej pracowników zatrudnionych u różnych pracodawców. Nie narusza to wcale konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, którą Trybunał Konstytucyjny zajmował się już niejednokrotnie i najpełniej ujął ją w orzeczeniu z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U. 7/87, stwierdzając, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) w ujęciu najszerszym polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo. W rozpatrywanej sprawie chodzi przecież o takie podmioty prawne, które łączy wspólna cecha, mianowicie obecna lub przeszła praca w bankach, i co je wyróżnia spośród innych klientów banków. Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.