(U. 3/92)

12 Orzeczenie z dnia 16 czerwca 1992 r. Sygn. akt (U. 3/92) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia TK: Maria Łabor-Soroka Sędziowie TK: Wojciech Łączkowski - sprawozdawca Remigiusz Orzechowski Protokolant: Karol Radziwiłł po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 1992 r na rozprawie sprawy z wniosku Rady Miejskiej w Mikołowie z udziałem przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności § 8 w związku z § 7 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 listopada 1991 r. w sprawie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin ze złóż (Dz.U. Nr 105, poz. 455) z art. 6 pkt. 1 oraz art. 1 pkt. 6 Dział 1 b Opłata za wydobywanie kopalin art. 12 ł ust. 10 ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa Górniczego (Dz.U. Nr 31, poz. 128) orzeka: przepis § 8 w związku z § 7 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 listopada 1991 r. w sprawie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin ze złóż (Dz.U. Nr 105, poz. 455) w zakresie dotyczącym terminu ich wejścia w życie jest niezgodny z art. 6 pkt. 1 oraz art. 1 pkt. 6 Dział 1 b Opłata za wydobywanie kopalin art. 12 ł ust. 10 ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa Górniczego (Dz.U. Nr 31, poz. 128). Trybunał Konstytucyjny równocześnie stwierdza, że na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470) wymieniony w sentencji orzeczenia przepis w związku z powołanymi przepisami w zakwestionowanym zakresie, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, podlega zmianie bądź uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia, nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia Radzie Ministrów. W przeciwnym razie przepisy te w zakwestionowanym zakresie tracą moc z upływem wspomnianego trzymiesięcznego terminu. UZASADNIENIE I Rada Miejska w Mikołowie wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności pomiędzy ustawą z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa Górniczego (Dz.U. Nr 31, poz. 128) a rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 listopada 1991 r. w sprawie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin ze złóż. Z uzasadnienia wniosku oraz z jego sprecyzowania dokonanego na rozprawie wynika, że wnioskodawca zarzuca brak zgodności jedynie § 7 w związku z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 8 wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z art. 6 pkt. 1 oraz art. 12 ł ust. 10 cytowanej ustawy. Zdaniem wnioskodawcy w art. 12 ł ust. 10 ustawy z dnia 9 marca 199i roku o zmianie Prawa Górniczego Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnych rodzajów kopalin, trybu jej ustalania, różnicowania, pobierania i podziału wpływów z opłat. Tymczasem powołując się na wymieniony przepis ustawy Rada Ministrów wydała wymienione rozporządzenie z dnia 8 listopada 1991 r., którego § 7 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 stanowi, że okres, za który organ koncesyjny ustali po raz pierwszy opłatę eksploatacyjną rozpoczyna się od dnia 3 grudnia 1991 roku. Natomiast według art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 9 marca 1991 roku o zmianie Prawa Górniczego obowiązek uiszczenia opłat eksploatacyjnych powstał z dniem 1 czerwca 1991 roku. W wymienionym rozporządzeniu brak rozstrzygnięcia kwestii ustalania i pobierania opłat eksploatacyjnych za okres od 1 czerwca do 3 grudnia 1991 roku. Wnioskodawca podniósł także, że ustawa z dnia 9 marca 1991 roku o zmianie Prawa Górniczego nie zawiera przepisu zwalniającego ex lege przedsiębiorstwa górnicze od obowiązku uiszczenia opłat eksploatacyjnych za okres od 1 czerwca do dnia wejścia w życie stosownych przepisów wykonawczych. Wnioskodawca stwierdził ostatecznie, iż w przedmiotowym przypadku zachodzi brak zgodności aktu normatywnego z aktem ustawodawczym w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Przedstawiciel Rady Ministrów w odpowiedzi na wniosek Rady Miejskiej w Mikołowie wniósł o oddalenie wniosku. Przedstawiciel Rady Ministrów podał, że ustawa o zmianie Prawa Górniczego weszła w życie w 14 dni od dnia ogłoszenia, z tym że art. 12 ł ust. 1-4 oraz ust. 7 i 9 określające obowiązek uiszczenia i ogólne zasady ustalania opłat eksploatacyjnych weszły w życie z dniem 1 czerwca 1991 roku. Natomiast przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin ze złóż (Dz.U. Nr 105, poz. 455) zostały wydane w dniu 8 listopada 1991 r. a weszły w życie 14 dni po dacie ogłoszenia. W ocenie Rady Ministrów kwestionowany § 7 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 8 listopada 1991 r. nie jest sprzeczny z art. 6 pkt. 1 oraz art. 12 ł ust. 10 ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa Górniczego. Uzasadniając powyższe stanowisko przedstawiciel Rady Ministrów twierdzi, iż jakkolwiek przepis art. 12 ł ustawy o zmianie Prawa Górniczego dotyczący opłat eksploatacyjnych wszedł w życie dnia 1 czerwca 1991 r., to do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych nie mógł być stosowany z braku szczegółowych zasad ustalania, pobierania, różnicowania i podziału wpływów. W związku z powyższym klauzula wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin ze złóż, określona w § 8 wyraża zasadę niedziałania przepisów wstecz, gdyż zgodnie z zasadami techniki prawodawczej przepisom rozporządzenia można byłoby nadać moc wsteczną tylko wówczas, gdyby przepisy te stwarzały adresatom norm prawnych korzystniejsze niż dotychczas sytuacje prawne. Ta przesłanka w tym wypadku nie występowała, ponieważ omawiane przepisy nakładają obowiązek dotychczas nieistniejący. Uczestnik postępowania stwierdza także, że wysokość opłat eksploatacyjnych musiała być ustalona z wyprzedzeniem, aby podmioty gospodarcze mogły zaliczyć ją do kosztów działalności w szczególności ceny produktu. Przedstawiciel Rady Ministrów nie ustosunkował się w odpowiedzi na wniosek Rady Miejskiej w Mikołowie do zarzutu niezgodności § 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia z art. 12 ł ust 10 wspomnianej ustawy. Uzasadniając kilkumiesięczne opóźnienie w wydaniu przepisów wykonawczych do ustawy o zmianie Prawa Górniczego przedstawiciel Rady Ministrów powołał się na trudności związane z opracowaniem zasad ustalania wysokości opłat eksploatacyjnych, która to instytucja nie istniała do tej pory w polskim prawie. Przyczyną opóźnień było także zbyt krótkie vacatio legis ustawy o zmianie Prawa Górniczego. Odpowiedź na wniosek uczestnik postępowania kończy stwierdzeniem, iż z faktu, że przepisy rozporządzenia wykonawczego weszły w życie kilka miesięcy później niż przepisy ustawy nie można wysnuć wniosku o sprzeczności tych przepisów. Prokurator Generalny ustosunkowując się do wniosku Rady Miejskiej w Mikołowie przedstawił następujące stanowisko: - przepisy § 7 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 listopada 1991 r. w sprawie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin ze złóż (Dz.U. Nr 105, poz. 455) nie są niezgodne z art. 6 pkt. 1 oraz art. 12 ł ust. 10 ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa Górniczego (Dz.U. Nr 31, poz. 128). Prokurator Generalny zgodził się z wnioskodawcą, iż zachodzi rozbieżność pomiędzy nałożonym na podmiot gospodarczy wydobywający kopaliny obowiązkiem uiszczania opłat eksploatacyjnych, a możliwością egzekwowania tych opłat, gdyż rozporządzenie określające wysokość opłaty dla poszczególnych rodzajów kopalin, trybu jej ustalania, różnicowania, pobierania i podziału wpływów z tego tytułu weszło w życie później niż stosowne przepisy ustawy. Prokurator Generalny twierdzi, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, iż zachowanie jedności koncepcyjnej określonej regulacji prawnej opartej na ustawie i aktach w stosunku do niej wykonawczych wymaga zasadniczo, aby akty takie wchodziły w życie razem z nowym przepisem ustawowym. Odwlekanie w czasie wydania nowych przepisów wykonawczych do zmienionej ustawy powoduje, że zamierzony cel rozwiązań prawnych nie może zostać spełniony. Prokurator Generalny podnosi także, iż zgodnie z treścią § 85 ust. 1 i 2 zasad techniki prawodawczej, stanowiącej załącznik do uchwały Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. (M.P. Nr 44, poz. 310), jeżeli funkcjonowanie ustawy jest uzależnione od wydania aktów wykonawczych, to w takim przypadku akty wykonawcze powinny wchodzić w życie w dniu wejścia w życie ustawy, na której podstawie są wydane. Prokurator Generalny twierdzi jednakże, że gdyby kwestionowany przepis utracił moc z upływem terminu zakreślonego w orzeczeniu, wówczas sytuacja nie uległaby zmianie. Natomiast w przypadku, gdyby Rada Ministrów dokonała zmiany rozporządzenia w sposób umożliwiający pobranie opłat eksploatacyjnych za okres poprzedzający jego wydanie, uzasadniony byłby wówczas zarzut naruszenia zasady lex retro non agit. Ostatecznie Prokurator Generalny stwierdza, iż upływ czasu uniemożliwia obecnie usunięcie nieprawidłowości polegającej na braku spójności omówionych wyżej przepisów. II Na rozprawie w dniu 16 czerwca 1992 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska przedstawione wcześniej na piśmie. Jedynie wnioskodawca sprecyzował wniosek w ten sposób, że swój zarzut rozszerzył dodatkowo na § 8 zaskarżonego rozporządzenia Rady Ministrów, wprowadzający w życie kwestionowane przepisy. III Trybunał Konstytucyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, stwierdza co następuje: Punktem wyjścia dla oceny przez Trybunał Konstytucyjny legalności ustanowionego przez naczelny organ administracji państwowej aktu normatywnego, który może być wydany na podstawie zawartego w ustawie upoważnienia oraz w granicach wykonania ustawy - jest analiza jego treści wykonawczej do przepisów ustawy. Art. 1 pkt. 6 dotyczący Działu I b “Opłata za wydobywanie kopalin”, art. 12 ł ust. 10 ustawy o zmianie Prawa Górniczego stanowiący upoważnienie dla Rady Ministrów do określania wysokości opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnych rodzajów kopalin, tryb ustalania, różnicowania, pobierania i podziału wpływów z opłat wskazuje, że na jego podstawie nie można było wyznaczać innego początkowego terminu niż przewidziany w ustawie do pobierania opłaty eksploatacyjnej. Ustawa o zmianie Prawa Górniczego w art. 6 pkt. 1 określiła termin 1 czerwca 1991 r., jako datę wprowadzenia opłaty za wydobywanie kopalin. Opłata ta ustanowiona została w dziale I b, art. 12 ł zmienionego Prawa Górniczego. Powołując się na art. 12 ł ust. 10 Prawa Górniczego Rada Ministrów wydała zaskarżone rozporządzenie wykonawcze. W rozporządzeniu tym oprócz wykonania cytowanego wyżej upoważnienia ustawowego Rada Ministrów określiła termin wejścia w życie rozporządzenia po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia. Oznacza to dzień 3 grudnia 1991 r. Tym samym Rada Ministrów spowodowała, że opłata eksploatacyjna zaczęła obowiązywać w innym terminie, aniżeli określiła to ustawa, to znaczy, że przez okres ponad 6 miesięcy (od 1 czerwca do 3 grudnia 1991 r.) stan prawny był inny niż to zamierzał ustawodawca. Pozbawiło to spodziewanego dochodu m.in. gminy, które na podstawie art. 12 m zmienionego Prawa Górniczego, miały otrzymywać 50 % wpływów ze wspomnianych opłat eksploatacyjnych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność zaskarżonego rozporządzenia Rady Ministrów z cytowaną ustawą w zakresie oznaczonym w sentencji wywołać może sytuację prawną bardzo niekorzystną dla podmiotów gospodarczych wydobywających kopaliny i zobowiązanych do uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej. Stać się tak może wówczas, gdy Rada Ministrów ograniczy się wyłącznie do dostosowania terminu wejścia w życie przepisów wykonawczych do terminu ustawowego. Wprawdzie obowiązek płacenia opłaty, jej podstawa, a nawet górna wysokość znane były zobowiązanym do jej uiszczenia już z dniem ogłoszenia cytowanej ustawy o zmianie Prawa Górniczego - tj. dnia 12 kwietnia 1991 r., jednak szczegółowa wysokość opłaty, tryb jej ustalenia i pobierania określony został dopiero w zaskarżonym rozporządzeniu. Nie można więc było uiszczać tej opłaty począwszy od terminu wyznaczonego ustawą. Nie należy do Trybunału Konstytucyjnego wskazywanie rozwiązań, które pozwoliłyby uniknąć poboru opłaty za okres, w którym z winy Rady Ministrów zobowiązani nie mogli jej uiszczać. Możliwości takie jednak istnieją (np. zaniechanie poboru opłaty za wymieniony wyżej okres na podstawie przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych, czy nawet wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą o przesunięcie terminu wprowadzenia opłaty z 1 czerwca na 3 grudnia 1991 r.). Droga naprawy nieprawidłowości spowodowanych przez Radę Ministrów zależeć będzie jednak od jej inicjatywy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie określał warunki legalności rozporządzenia, podkreślał że muszą one być wydane przez upoważniony organ, w granicach udzielonego przez ustawę upoważnienia i w celu jej wykonania, nie pozostając przy tym w sprzeczności z aktem, na podstawie którego zostały wydane. Z przedstawionej analizy stanu prawnego wynika, że Rada Ministrów wydając rozporządzenie w zaskarżonej części wykroczyła poza granicę ustawowego obligatoryjnego upoważnienia, przesuwając termin do pobierania opłaty eksploatacyjnej. W związku z powyższym TK uznał, że przepis § 7 w związku z § 3 ust. 1 i 2 w zakresie terminu ich wejścia w życie wprowadzonego § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 listopada 1991 r. w sprawie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin ze złóż jest niezgodny z art. 6 pkt. 1 i art. 1 pkt. 6 i art. 12 ł ust. 10 ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa Górniczego.