U. 3/90

21 Postanowienie z dnia 19 września 1990 r. (U. 3/90) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia TK Andrzej Zoll Sędziowie TK: Antoni Filcek Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 września 1990 r., na posiedzeniu niejawnym, wniosku z dnia 19 czerwca 1990 r. Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że: zarządzenie Nr 47/89 Prezesa Państwowego Zakładu Ubezpieczeń z dnia 7 sierpnia 1989 r. w sprawie uproszczeń obsługi ubezpieczeniowo-szkodowej i prewencyjnej oraz kompetencji terenowych jednostek organizacyjnych w tym zakresie (nie publikowane), w części III, zatytułowanej “zasady organizacji załatwiania wniosków poszkodowanych o ponowne rozpatrzenie ich roszczeń” - narusza i pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 54 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych (Dz. U. Nr 45, poz. 242 i z 1989 r. Nr 30, poz. 160), postanawia: umorzyć postępowanie w tej sprawie. UZASADNIENIE 1. Rzecznik Praw Obywatelskich, zwracając się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem, o którym mowa jest w sentencji postanowienia, w jego uzasadnieniu podniósł w szczególności, co następuje: Ustawa z dnia 20 września 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych ustaliła m. in., że jeśli osoba uprawniona nie zgadza się z ustaleniami jednostki organizacyjnej PZU likwidującej szkodę co do odmowy zaspokojenia roszczenia albo co do wysokości odszkodowania lub świadczenia, może, w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia w tej sprawie, zgłosić pisemne żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy: przez bezpośrednio nadrzędną jednostkę organizacyjną PZU. Nadrzędna jednostka organizacyjna obowiązana jest w takim wypadku rozpatrzyć sprawę i zawiadomić o wyniku tego rozpatrzenia osobę uprawnioną w terminie 30 dni od otrzymania wniosku (art. 54 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 55 ust. 2 tej ustawy). Zatem ustawa w sposób jednoznaczny określiła zarówno prawa ubezpieczonych do żądania ponownego zbadania sprawy przez nadrzędną jednostkę organizacyjną PZU, jak też obowiązek takiej jednostki organizacyjnej ponownego rozpatrzenia sprawy. Postanowienia te - w intencji ustawodawcy - miały na celu ustanowienie określonego trybu odwoławczego w postępowaniu przed jednostkami organizacyjnymi PZU. Biorąc pod uwagę zasięg rzeczowy ubezpieczeń prowadzonych przez PZU oraz niechęć, z różnych względów, ubezpieczonych do dochodzenia swoich roszczeń na drodze sądowej, wspomniany tryb odwoławczy uznać należy - w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - za w pełni uzasadniony interesem społecznym. Tymczasem prezes Państwowego Zakładu Ubezpieczeń wymienionym w sentencji postanowienia zarządzeniem z dnia 7 sierpnia 1989 r. powierzył rozpatrywanie żądań osób uprawnionych o ponowne rozpatrzenie sprawy o odszkodowanie, w miejsce jednostek nadrzędnych, dyrektorom inspektoratów, a więc kierownikom jednostek organizacyjnych, których rozstrzygnięcia są kwestionowane w żądaniach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarządzenie to, wydane z powołaniem się na § 4 ust. 1 statutu PZU, nie tylko że nie znajduje oparcia w powołanym przepisie Statutu ani w jakimkolwiek przepisie ustawy z dnia 20 września 1984 r. bądź akcie wydanym na jej podstawie, to pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 54 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 55 ust. 2 tej ustawy. 2. Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w tym względzie podzielił Prokurator Generalny i przekonywająco je uzasadnił, zajmując w tej sprawie stanowisko jako uczestnik postępowania w piśmie z dnia 27 lipca 1990 r. skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił przy tym, że przepisy ustawy z dnia 20 września 1984 r. dotyczące żądania o ponowne rozpatrzenie sprawy, statuując system odwoławczy od decyzji podstawowych jednostek organizacyjnych PZU, nawiązują do powszechnie uznawanej w systemie prawa polskiego zasady dwuinstancyjności postępowania. 3. Poza kwestią braku podstaw prawnych do wydania wymienionego w sentencji postanowienia zarządzenia Nr 47/89 Prezesa Państwowego Zakładu Ubezpieczeń z dnia 7 sierpnia 1989 r. oraz naruszenia przez to zarządzenie przepisów art. 54 ust. 1, 2, i 3 oraz art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 20 września 1984 r. - Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Prokurator Generalny podnieśli kwestię właściwości Trybunału Konstytucyjnego do kontroli legalności tego zarządzenia. Rzecznik Praw Obywatelskich, wskazując na dotychczasową rolę i pozycję Państwowego Zakładu Ubezpieczeń w systemie ubezpieczeń i polityki finansowej państwa, tryb jego tworzenia i likwidacji oraz kreowania jego organów, a także na fakt, iż określenie w sposób szczegółowy grup osób, rodzajów mienia i zakresu zdarzeń losowych objętych ubezpieczeniami ustawowymi, postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń, zasad ustalania szkód i wysokości odszkodowania, sposobu wypłaty tego odszkodowania, wreszcie zakresu obowiązków wynikających ze stosunku ubezpieczenia - powierzone zostało przez ustawę Radzie Ministrów, zaś ustalanie taryfy składek za ubezpieczenia ustawowe oraz zasad ich opłacania - Ministrowi Finansów, dochodzi do wniosku, iż Zakład ten wypełnia funkcje zlecone z zakresu administracji państwowej. W konsekwencji, chociaż PZU nie należy do kategorii naczelnych bądź centralnych organów państwowych, o których mówi przepis art. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, to spełniając wspomniane funkcje z zakresu administracji państwowej podlega tym samym rygorom w sferze praworządności co naczelne i centralne organy państwowe, w tym także kontroli ze strony Trybunału Konstytucyjnego jego działalności prawotwórczej. Tym bardziej, iż jak to wynika z wywodów Rzecznika Praw Obywatelskich, przypisywane tu wspomniane funkcje z zakresu administracji państwowej, ze względu na ich zasięg, zbliżone są do funkcji centralnych organów państwowych. Odmienny pogląd prowadziłby do niekontrolowanej prawotwórczej działalności tego zakładu mimo naruszenia postanowień ustawy bądź uprawnień obywateli. Kwestionowane zaś we wniosku przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarządzenie Nr 47/89 Prezesa Państwowego Zakładu Ubezpieczeń z dnia 7 sierpnia 1989 r., mimo iż formalnie należy do kategorii aktów kierownictwa wewnętrznego, faktycznie ustanawia normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, wkraczające w sferę praw ze stosunku ubezpieczeniowego, i wydane zostało bez podstawy prawnej, a zarazem narusza przepisy ustawy. W tym kontekście, a także w świetle wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenia U-10/88 i U-15/88) właściwość Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, zdaje się być uzasadniona. Zdaniem Prokuratora Generalnego budzi wątpliwość, czy kwestionowane we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zarządzenie Nr 47/89 Prezesa Państwowego Zakładu Ubezpieczeń z dnia 7 sierpnia 1989 r. stanowi akt normatywny centralnego organu państwowego w rozumieniu art. 1, pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Równocześnie Prokurator Generalny nie wyklucza możliwości uznania, iż Państwowy Zakład Ubezpieczeń realizuje funkcje zlecone z zakresu administracji państwowej, i na tej zasadzie objęcia właściwością Trybunału wspomnianego zarządzenia. 4. W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zaszły dwie istotne dla niniejszej sprawy okoliczności, przesądzające o dalszym biegu postępowania w tej sprawie. Po pierwsze - Prezes Państwowego Zakładu Ubezpieczeń, w piśmie z dnia 24 lipca 1990 r. do Trybunału Konstytucyjnego, zawiadomił o uchyleniu z dniem 23 lipca 1990 r. zarządzenia Nr 47/89 Prezesa Państwowego Zakładu Ubezpieczeń, w części zakwestionowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Po wtóre - ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 59, poz. 344) uchylona została z dniem 28 sierpnia 1990 r. ustawa z dnia 20 września 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych, z utrzymaniem przejściowo, do dnia 30 września i 31 grudnia 1990 r., niektórych przepisów materialno-prawnych tej ustawy, a ponadto z ustanowieniem zasady, iż do czasu przekształcenia PZU w spółkę akcyjną Skarbu Państwa, nie później niż do 31 grudnia 1991 r., Zakład ten działa na podstawie przepisów dotychczasowych, z uwzględnieniem przepisów tej ustawy (art. 97 ust. 3, art. 98 i 99). 5. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich co do właściwości w niniejszej sprawie Trybunału Konstytucyjnego, na tej zasadzie, iż w stanie prawnym ukształtowanym przez ustawę z dnia 20 września 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych - Państwowy Zakład Ubezpieczeń pełni szereg funkcji zleconych z zakresu administracji państwowej. 6. W konsekwencji tego, co zostało powiedziane wyżej w pkt 4 niniejszego uzasadnienia, postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji niniejszego postanowienia.