U. 1/98

65 POSTANOWIENIE z dnia 3 września 1998 r. Sygn. U. 1/98 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Sokolewicz – przewodniczący Ferdynand Rymarz Jadwiga Skórzewska-Łosiak – sprawozdawca po rozpoznaniu 3 września 1998 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych o stwierdzenie, że: przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 stycznia 1998 r. w sprawie podatku akcyzowego (Dz.U. Nr 2, poz. 3, w kontekście Załączników: Nr 1, poz. 1-2 oraz Nr 3, poz. 16-18 do tego rozporządzenia), dotyczące podwyższenia stawek podatku akcyzowego dla paliw do silników poprzez włączenie do tych stawek dotychczasowego podatku od środków transportowych, od którego inwalidzi byli uprzednio zwolnieni, nie są zgodne z art. 2, art. 69 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n o w i ł: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie w sprawie. Uzasadnienie: I 1. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 stycznia 1998 r. w sprawie podatku akcyzowego (Dz.U. Nr 2, poz. 3). Wnioskodawca zakwestionował konstytucyjnoś przepisów dotyczących podwyższenia stawek podatku akcyzowego dla paliw do silników, przez włączenie do tych stawek dotychczasowego podatku od środków transportowych, od którego inwalidzi byli uprzednio zwolnieni na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 9, poz. 31 ze zm.), uchylonego ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 789). Zwolnienie od podatku obejmowało samochody osobowe, motocykle i motorowery stanowiące wyłączną własnoś inwalidów oraz używane do celów niezarobkowych. Zdaniem wnioskodawcy włączenie “opłaty drogowej” do ceny paliw bez zapewnienia osobom niepełnosprawnym, korzystającym do końca 1997 r. ze zwolnień od płacenia podatku od środków transportowych - narusza zasady konstytucyjne, wynikające z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności zasadę nienaruszalności praw słusznie nabytych oraz zasadę zaufania obywateli do państwa. Osoby niepełnosprawne liczyły na to, że zmiana sposobu płacenia “podatku drogowego” zapewni im także w przyszłości osłonę w taki sposób, aby nie ponosili w tym zakresie większych wydatków. Osoba niepełnosprawna będzie natomiast musiała płaci “opłatę drogową” zawartą w cenie paliwa, co wobec braku osłon dla inwalidów pogarsza ich sytuację materialno-prawną. Kłóci się to ponadto z zasadą pewności prawa i zasadą sprawiedliwości. Według Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych pozbawienie praw słusznie nabytych osób niepełnosprawnych powinno by uregulowane w ustawie po rozważeniu całokształtu okoliczności, w tym wynikającej z art. 69 konstytucji powinności władz publicznych do udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym, a nie na podstawie “ubocznych” pozaustawowych regulacji. Nakładanie bowiem świadczeń objętych prawem daninowym może nastąpić, zgodnie z art. 217 konstytucji jedynie w drodze ustawy. Regulacja pozbawiająca dotychczasowych uprawnień osoby niepełnosprawne powinna by jasna, przejrzysta i spójna oraz oparta na podstawie przepisów ustawowych, odpowiadających zasadom demokratycznego państwa prawnego. 2. Wniosek Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych podlegał wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643). Zarządzeniem z 17 marca 1998 r. (sygn. T. 4/98) Trybunał Konstytucyjny nadał wnioskowi dalszy bieg. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 1998 r. sprawa wszczęta z wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych została połączona ze sprawą wszczętą z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w celu łącznego rozpoznania pod sygnaturą U. 1/98. W toku postępowania Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych uzupełniło złożony wniosek uchwałą Kongresu OPZZ popierającą zaskarżenie rozporządzenia Ministra Finansów z 5 stycznia 1998 r. w sprawie podatku akcyzowego, w części ograniczającej prawa nabyte osób niepełnosprawnych w zakresie podatku od środków transportu. 3. Minister Finansów, zajmując stanowisko w niniejszej sprawie stwierdził, że przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 5 stycznia 1998 r. w sprawie podatku akcyzowego, w części ustanawiającej stawki podatku akcyzowego dla paliw silnikowych, zostały wydane na podstawie upoważnienia do obniżania stawek akcyzy ustalonych ustawą, zawartego w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1104). Minister działał przy tym zgodnie z wytycznymi określonymi w ust. 4 tego przepisu. Rozporządzenie z 5 stycznia 1998 r. obniżyło wysokość stawek ustaloną w art. 37 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym. Ustawa ustaliła stawki podatku akcyzowego od paliw w wysokości 80% w stosunku do ceny sprzedaży u producenta i 400% w stosunku do wartości celnej powiększonej o cło w przypadku paliw importowanych. Zaskarżone rozporządzenie obniżyło obciążenie paliw akcyzą do poziomu 53% – 65 %. Zdaniem Ministra, w tekście ustawy o finansowaniu dróg publicznych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 789) propozycja wprowadzenia opłaty drogowej nie została zrealizowana. Ustawa ta zniosła podatek od środków transportowych dla posiadaczy samochodów osobowych, wprowadzając nowe źródło finansowania budowy i modernizacji dróg publicznych w postaci obowiązku przekazywania na ten cel 30% wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Z uwagi na to, że podatek od środków transportowych był dochodem gmin, w celu zrekompensowania ubytku wywołanego jego zniesieniem wprowadzono subwencję dla gmin w wysokości 6,66 % wpływów z akcyzy od paliw. W ocenie Ministra stwierdzenie, że inwalidom i rencistom zostały odebrane ulgi w podatku od środków transportowych, byłoby słuszne jedynie w przypadku zniesienia ulg w podatku dalej istniejącym. Tymczasem podatek ten został zlikwidowany w części dotyczącej samochodów osobowych. W konkluzji Minister podkreślił, że konsekwencją uznania rozporządzenia za sprzeczne z art. 217 konstytucji byłoby podniesienie stawek podatku akcyzowego na paliwa do poziomu określonego w ustawie, a w konsekwencji znaczna podwyżka cen paliw. 4. Prokurator Generalny w piśmie z 10 kwietnia 1998 r. stwierdził, że zaskarżone przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 5 stycznia 1998 r. nie są niezgodne z art. 2, art. 69 i art. 217 konstytucji. Według Prokuratora Generalnego nie pozostają one w bezpośrednim związku z prawami inwalidów do zwolnień od podatku transportowego. Zwolnienia te wynikały bowiem nie z prawa o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, ale z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i tylko ustawodawca, nie zaś akt wykonawczy, mógł przenieś instytucję zwolnień z tej ostatniej ustawy do ustawy o podatku akcyzowym. Ustawa o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym nie upoważnia Ministra Finansów do uregulowania problematyki związanej z prawem inwalidów do zwolnień od podatku akcyzowego w zamian za utratę zwolnień od podatku transportowego. Wprowadzenie ulg w drodze rozporządzenia byłoby sprzeczne z upoważnieniem ustawowym. W ocenie Prokuratora Generalnego zmianę sytuacji prawnej inwalidów i innych właścicieli pojazdów wprowadziła ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych i ewentualny zarzut niekonstytucyjności mógł by skierowany do odpowiednich przepisów tej ustawy. Byłby to wówczas zarzut kwestionujący w niej brak rozwiązań przewidujących rekompensaty dla inwalidów w związku z utratą zwolnień przewidzianych w podatku transportowym. W nadesłanym stanowisku zwraca się uwagę, że akcyza i podatek transportowy to dwa różne podatki. Kwestionowane stawki akcyzy nie są wprost elementem pochodnym podatku transportowego. Ponadto ulgi podatkowe dla inwalidów posiadających pojazdy mogą mieć różny charakter, niekoniecznie związany z zakupem paliwa. Nie wydaje się, że ulgi w płaceniu podatku transportowego były rozwiązaniem optymalnym i sprawiedliwym. Rozwiązanie to nie uwzględniało rzeczywistej sytuacji materialnej inwalidów. Przebieg dyskusji sejmowej świadczy o tym, że odstąpienie przez ustawodawcę od dalszego utrzymywania ulg dla inwalidów było zamierzone. Ulgi te zostały zlikwidowane przez niezaskarżoną przez wnioskodawców ustawę o finansowaniu dróg publicznych. Nie zachodzi zatem konieczność odnoszenia się do zarzutów o naruszeniu praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania do państwa i prawa. Zdaniem Prokuratora Generalnego brak jest podstaw do twierdzenia, że zaskarżonymi załącznikami do rozporządzenia wprowadzono podatek akcyzowy. Podatek akcyzowy został wprowadzony ustawą i na jej podstawie wydane zostało rozporządzenie zawierające zaskarżone przepisy. Przy badaniu konstytucyjności zaskarżonych przepisów nie można pomija ich oceny z upoważnieniem ustawy do ich wydania. 5. Zmiany w rozporządzeniu Ministra Finansów z 5 stycznia 1998 r. w sprawie podatku akcyzowego wprowadzone rozporządzeniem z dnia 26 czerwca 1998 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 519) zmniejszyły zakres obniżenia stawek tego podatku dla paliw do silników. 6. Na rozprawę 1 września 1998 r. nie stawili się przedstawiciele Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych. Wnioskodawca został o terminie rozprawy prawidłowo powiadomiony. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny postanowił sprawę z wniosku OPZZ wyłączyć do odrębnego postępowania i kontynuować rozprawę w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z osnową zgłoszonego wniosku przedmiot kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie stanowią normy prawne wyrażone w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów w zakresie dotyczącym wysokości stawek podatku akcyzowego na paliwa do silników. Zarówno z osnowy, jak i uzasadnienia wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych wynika, że wnioskodawca nie ogranicza się do zaskarżenia określonych pozycji w załącznikach do rozporządzenia. Kwestionuje w istocie konstytucyjność norm prawnych wyrażonych w rozporządzeniu, a powołanie załączników do rozporządzenia ma charakter pomocniczy i służy jedynie bardziej precyzyjnemu wskazaniu norm prawnych objętych zakresem zaskarżenia. Wniosek Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych wskazuje jako przedmiot zaskarżenia rozporządzenie Ministra Finansów z 5 stycznia 1998 r. w sprawie podatku akcyzowego w kontekście Załączników: Nr 1 oraz Nr 3 tego rozporządzenia, z tym tylko, że wymienia także poz. 2 Załącznika Nr 1 oraz poz. 17 i 18 Załącznika Nr 3. Jak słusznie zauważa Prokurator Generalny, pozycje te obejmują towary nie wiążące się z przedmiotem przedstawionych zarzutów. Z dalszej części petitum wniosku, a także z jego uzasadnienia wynika jednak w sposób jednoznaczny, że wnioskodawca kwestionuje faktycznie podniesienie stawek wyłącznie podatku akcyzowego na paliwa do silników. 2. Ze względu na przedmiot regulacji rozporządzenia, rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim kwestia legitymacji Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych do złożenia wniosku w niniejszej sprawie. Wniosek ten dotyczy uznania za niezgodne z konstytucją przepisów wskazanego rozporządzenia Ministra Finansów, w zakresie podwyższającym stawki podatku akcyzowego dla paliw do silników, poprzez włączenie do tych stawek dotychczasowego podatku od środków transportowych, od którego inwalidzi byli zwolnieni. Wyjaśnienia wymaga więc, czy wniosek mający za przedmiot przepisy podatkowe odnoszące się do inwalidów odpowiada zakresowi działania OPZZ, co warunkuje - stosownie do art. 191 ust. 2 konstytucji - legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności tych przepisów z konstytucją. Podstawowym przepisem, który zakreśla podmiotowe i przedmiotowe działania OPZZ jest art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.). W treści tego przepisu stanowi się, że “związki zawodowe są tworzone dla reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy”. Przyjęte w tekście określenie “ludzi pracy” jest pojęciem na tyle pojemnym, że obejmuje nie tylko pracowników ale także inne grupy osobowe, których stan jest lub był powiązany z wykonywaniem pracy. Chodzi zatem tutaj także o emerytów, rencistów, bezrobotnych, a także ich rodziny. Zakres przedmiotowy sfery działania OPZZ równie szeroko został oznaczony w jego statucie, wskazującym, że przedmiotem zainteresowania OPZZ są interesy zawodowe i socjalne wspomnianych grup osobowych. Uprawnionym będzie zatem wniosek, że zakresem działania OPZZ objęte są interesy tych grup, jako że przez interesy socjalne należy rozumieć, za Słownikiem Języka Polskiego pod red. M.Szymczaka, interesy związane z zaspokajaniem potrzeb bytowych i kulturalnych członków społeczeństwa (t. III, s. 270). Przedstawione ustalenia i wnioski znajdują potwierdzenie w szeregu innych przepisów. Według art. 4 ustawy o związkach zawodowych związki te reprezentują pracowników i inne osoby należące do związków (w tym osoby, które przeszły na emeryturę lub na rentę) i bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych. W innym przepisie ustala się, że związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6 ustawy). Ustawa przyjmuje, że związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 8 ustawy). Związki zawodowe mogą występować do Sądu Najwyższego z wnioskami o wyjaśnienie przepisów prawa pracy i ubezpieczeń społecznych budzących wątpliwości lub których stosowanie wywołało rozbieżności w praktyce. W świetle przepisów ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. Nr 55, poz. 236 ze zm.), związki zawodowe mogą prowadzić spory zbiorowe dotyczące warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych pracowników lub innych grup, którym przysługuje prawo zrzeszania się w związki zawodowe. Trybunał Konstytucyjny potwierdza wyrażone już w postanowieniu z 24 września 1996 r. (sygn. T. 35/96) stanowisko, że związki zawodowe reprezentują prawa i interesy zawodowe i socjalne bezpośrednio związane z określonym w art. 2 ustawy o związkach zawodowych statusem pracowniczym lub podobnym do pracowniczego, warunkującym prawo przynależności do związków zawodowych (OTK ZU Nr 5/1996 poz. 45, s. 383-384). Wyżej określony przedmiotowy zakres działania OPZZ w części odnoszącej się do reprezentowania interesów pracowniczych ludzi pracy, obejmuje więc interesy zawodowe i socjalne. Charakter tych interesów, jako ściśle związany z wykonywaniem pracy, nie pozwala na zaliczenie do nich interesów o charakterze podatkowym ludzi pracy. Zainteresowanie OPZZ problematyką podatkową usprawiedliwiałoby włączenie do zakresu działania OPZZ zadania wyrażającego się “oddziaływaniem na politykę społeczną i gospodarczą państwa, zgodnie z interesami ogólnospołecznymi” (art. 5 ust. 2 pkt 3 statutu). Jednak wskazanie, że OPZZ w dziedzinie społeczno-gospodarczej spełnia wyznaczone mu zadania jedynie poprzez oddziaływanie na politykę w tej dziedzinie, przy czym z zaznaczeniem, że powinno to następować w zgodnie z interesami ogólnospołecznymi, nie pozwala na posługiwanie się w celu realizacji tego zadania formą wniosku o stwierdzenie zgodności przepisów prawa z konstytucją. Jest to bowiem forma instytucjonalna o ściśle określonym celu, nie dającym się pogodzić z celem ogólnego oddziaływania na politykę społeczną i gospodarczą państwa, które może być realizowane - w formie raczej z góry nieokreślonej, np. zgłoszenia opinii, przedstawienia stanowiska, czy przygotowania projektu rozwiązań. Legitymacja związków zawodowych i innych podmiotów, wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3 - 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym jest wyraźnie ograniczona do spraw objętych ich zakresem działania. Biorąc pod uwagę, że nie wszystkie organizacje mają taką legitymację, przesłankę określającą dopuszczalność zaskarżenia należy interpretować ściśle. Zgodnie z powołanym już postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 24 września 1996 r. “oznacza to, że wniosek do Trybunału Konstytucyjnego musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja jest powołana. Tego rodzaju organizacje nie są natomiast legitymowane do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych czy ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dana organizacja reprezentuje” (j.w., s. 383). Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniosek zgłoszony w niniejszej sprawie nie może być uznany jako mieszczący się w zakresie działania Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych i z tego względu, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowił umorzyć postępowanie w sprawie wymienionego wniosku.