U. 1/93

31 Orzeczenie z dnia 24 sierpnia 1993 r. Sygn. akt (U. 1/93) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia TK Wojciech Łączkowski Sędziowie TK: Ferdynand Rymarz Andrzej Zoll - sprawozdawca Protokolant: Piotr Jankowerny po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Związku Pracodawców Górnictwa Węgla Kamiennego z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Urzędu Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności przepisu § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz.U. Nr 125, poz. 556) z przepisami: - art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., - art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.). orzeka: 1) przepis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz.U. Nr 125, poz. 556) jest zgodny z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz z art. 56 ust. 2 c ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230; zm.: z 1980 r. Nr 3, poz. 6; z 1983 r. Nr 44, poz. 201; z 1989 r. Nr 26, poz. 139 i Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198 i Nr 39, poz. 222; z 1991 r. Nr 32, poz. 131 i Nr 77, poz. 335 oraz z 1993 r. Nr 40, poz. 183) i tym samym nie narusza art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426), 2) przepis § 8 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji pozostawionym w mocy przez art. 77 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. UZASADNIENIE Związek Pracodawców Węgla Kamiennego, we wniosku z dnia 17 grudnia 1992 r., zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisu § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz.U. Nr 125, poz. 556), z postanowieniami art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.). W toku rozprawy zostało wyjaśnione, iż gdy chodzi o przepisy Konstytucji RP mające stanowić podstawę oceny konstytucyjności § 8 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 1991 r. Wnioskodawca błędnie powołał nie obowiązujący już przepis art. 41 pkt 8. Został on bowiem zastąpiony przez art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. On też wzięty został pod uwagę przy ocenie konstytucyjności wspomnianego przepisu. W uzasadnieniu swojego wniosku Związek Pracodawców Górnictwa Węgla Kamiennego, nazywany dalej w skrócie "Związkiem", podniósł m.in. co następuje: Prawo wodne w art. 56 ust. 1 upoważniło Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, zasad ustalania wysokości opłat za pobór wody i wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, stosowania ulg i zwolnień od opłat, a w miarę potrzeby także zasad ustalania opłat za inne rodzaje szczególnego korzystania z wód. Rada Ministrów, w wydanym w oparciu o ten przepis rozporządzenia z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz.U. Nr 125, poz. 256), ustaliła w § 8 dwukrotnie wyższe stawki opłat za odprowadzane ścieki przez zakłady położone na terenie województwa katowickiego od stawek od zakładów położonych na terenach pozostałych województw. Rozwiązanie to w ocenia Związku jest nie tylko wydane bez podstawy prawnej ale także sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości podmiotów w zakresie praw i obowiązków (art. 67 ust. 2). Do wydania takiego przepisu nie upoważnia Rady Ministrów art. 56 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego. Nie wspomina on bowiem o podwyższeniu stawek wedle kryterium terytorialnego. Mówi natomiast jedynie o stosowaniu ulg i zwolnień przy ustalaniu tych opłat. Rada Ministrów może - w ocenie Związku - stosować ulgi i zwolnienia w opłatach w stosunku do przyjętych zasad, nie może ich jednak zaostrzać ani podmiotowo, ani przedmiotowo, a tym bardziej terytorialnie. Związek - jak stwierdza we wniosku - zdaje sobie sprawę z potrzeby ochrony środowiska, zwłaszcza w województwie katowickim. Jednakże takich terenów jak Górny Śląsk zagrożonych ekologicznie jest w Rzeczypospolitej Polskiej więcej. Wskazują na to opracowania Głównego Urzędu Statystycznego. Wprowadzenie podwyższonych opłat jedynie dla zakładów województwa katowickiego powoduje nierówne obciążenie finansowe podmiotów gospodarczych z tytułu tych opat. Podwyższone opłaty godzą bezpośrednio w interesy załóg przedsiębiorstw, a pośrednio w interesy całego regionu. Pozbawia to bowiem zakłady środków na prowadzenie działalności gospodarczej i możliwości regulowania zobowiązań z tytułu opłat i podatków na rzecz regionu. Wnioskodawca przykładowo podaje, iż podwyższenie opłat za odprowadzanie wód słonych w najbardziej ekonomicznych w polskim górnictwie kopalniach PIAST i ZIEMOWIT, które za 1991 r. osiągnęły przeszło 300 mld zysku, degraduje te kopalnie do grona kopalń nierentownych, przynoszących miliardowe straty. Natomiast już w nierentownych kopalniach pogłębia się poziom strat, z możliwością bankructwa. Kierownictwa tych kopalń mają programy odsalania wód kopalnianych, których realizacja uwarunkowana jest wypracowaniem odpowiednich środków własnych oraz uzyskaniem na ten cel kredytów. Jednakże drastyczne pogorszenie sytuacji finansowej kopalń w wyniku podwyższenia opłat pozbawia je zarówno możliwości wypracowania na ten cel środków własnych, jak również szans na uzyskanie kredytów (brak możliwości ich spłaty). Do wniosku, jako uczestnicy postępowania, ustosunkowali się: przedstawiciel Rady Ministrów oraz Prokurator Generalny. Wedle przedstawiciela Rady Ministrów rozporządzenie z dnia 21 grudnia 1991 r. wydane zostało na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, upoważniającego Radę Ministrów do określenia zasad ustalania wysokości opłat za pobór wody i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, stosowania ulg i zwolnień od opłat, a w miarę potrzeby zasad ustalania opłat za inne rodzaje szczególnego korzystania z wód. W ramach tego upoważnienia na terenie województwa katowickiego opłaty podwyższono o 100% w stosunku do stawek podstawowych ustalonych w rozporządzeniu. Rada Ministrów bowiem przyjęła właśnie jako zasadę ustalanie podwyższonych opłat w województwie katowickim, co w niczym nie narusza konstytucyjnej zasady równości podmiotów. Należy wszakże zauważyć, iż wnioskodawcy podnosząc argument równości wszystkich podmiotów wobec prawa, rozpatrują tę zasadę z punktu widzenia jednej strony, pomijając w zupełności przyczynę takiego ukształtowania zasad ponoszenia opłat, którą w szczególności jest wpływ podmiotów gospodarczych działających w województwie katowickim na środowisko naturalne i to nie tylko w tym regionie. Stwierdzić należy, iż jednostki, w których interesie został złożony wniosek, mają niewątpliwie większy wpływ na szkody w środowisku niż pozostałe podmioty, zaś opłaty z tego tytułu miałyby być, zdaniem wnioskodawców, ponoszone w równej wysokości. Udział zakładów tego województwa należy przy tym rozpatrywać nie tylko w jego granicach administracyjnych, ale również trzeba brać pod uwagę przemieszczanie się zanieczyszczeń poza te granice oraz konieczność wydatkowania znacznie większych kwot na usuwanie szkód w tym regionie. Środowisko naturalne na terenie tego województwa jest mocno zdegradowane i w dalszym ciągu istnieje tam szczególna koncentracja zagrożeń, wymaga więc ona szczególnej ochrony i zaangażowania dużo większych środków finansowych aniżeli w innych regionach kraju, przy czym zwiększenie tych środków odbywa się kosztem zakładów z terenów mniej zdegradowanych (w 1991 i 1992 r. wpływy z tytułu opłat z terenu województwa katowickiego wyniosły 245,5 mld zł zaś wydatkowano na ten teren z funduszy ochrony środowiska 324 mld zł). Powyższe dane liczbowe obrazują rozmiar problemu który został pominięty we wniosku, zawierającym jedynie przedstawienie swoiście rozumianej zasady równości wobec prawa i który to problem jest niewątpliwie jedną z przesłanek przyjęcia przez Radę Ministrów, w ramach upoważnienia ustawy, zasady różnicowania stawek opłat w zależności od faktycznego przyczyniania się podmiotów do niszczenia środowiska naturalnego. W ocenie Prokuratora Generalnego kwestionowany przez Związek przepis § 8 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 1991 r. nie jest niezgodny ani z art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. i z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, ani z przepisem art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator Generalny wskazał przede wszystkim na blankietowy charakter upoważnienia wynikającego z treści art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. Nie ustala ono bowiem jakichkolwiek przesłanek co do treści rozporządzenia, jakie miałoby być wydane na jego podstawie. Także analiza innych postanowień ustawy nie daje w tym przedmiocie istotniejszych wskazówek. W szczególności brak wskazań przesądzających o charakterze prawnym tych opłat. Nie można zatem wykluczyć, że ustawodawca chciał zezwolić Radzie Ministrów na dowolne kształtowanie opłat. W takim razie ich terytorialne zróżnicowanie (jak i każde inne) mieści się w ramach delegacji. Nie może więc być podnoszony zarzut braku zgodności kwestionowanego przepisu z treścią upoważnienia ustawowego. Można mieć wprawdzie poważne zastrzeżenia do blankietowego charakteru tego upoważnienia, rzecz jednak w tym, że przedmiotem rozważań jest, czy Rada Ministrów wprowadzają zróżnicowanie opłat nie wykroczyła poza zakres udzielonego jej przez ustawodawcę upoważnienia. Skoro zatem - jak wyżej wykazano - kwestionowany § 8 rozporządzenia mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 56 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, nie jest również niezgodny z art. 54 ust.1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., będącym odpowiednikiem nie obowiązującego przepisu art. 41 pkt 8 Konstytucji RP, na który powołano się we wniosku. Nieuzasadniony jest także zarzut wnioskodawcy, że podwyższone opłaty dyskryminują województwo katowickie, a tym samym naruszają zasadę równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawionym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 24 października 1989 r. sygn. akt K. 6/89, równość to także zasadność wybrania określonego kryterium różnicowania Niewątpliwie specyfiką województwa katowickiego jest szczególna koncentracja zagrożeń środowiska naturalnego. Z danych przedstawionych przez przedstawiciela Rady Ministrów wynika, że wpływy z tytułu opłat z terenu województwa katowickiego nie pokrywają wydatków na ten teren z funduszy ochrony środowiska. Zatem zwiększenie środków finansowych na ochronę środowiska w województwie katowickim odbywa się kosztem zakładów z terenów mniej zdegradowanych. Należy przy tym zauważyć, że jednostki, w których interesie został złożony wniosek, mają większy wpływ na degradację środowiska. Skoro więc środowisko naturalne województwa katowickiego wymaga szczególnej ochrony w porównaniu z innymi regionami kraju, obowiązek taki powinien obciążać w większym stopniu te podmioty, które swoją działalnością przyczyniają się do degradacji środowiska. Należy podkreślić, że środki pochodzące z opłat nie zasilają budżetu Państwa, lecz przeznaczone są na Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który służy dofinansowaniu przedsięwzięć mających na celu poprawę środowiska. Z tego względu wysokość opłat powinna być podporządkowana skali dofinansowanych przedsięwzięć, jakich wymaga polityka ochrony środowiska. Tak więc jest to racjonalnie uzasadnione, że zróżnicowania opłat mogą dotyczyć jednostek podziału administracyjnego kraju (województw). Zatem wydaje się, że zróżnicowanie opłat wprowadzone kwestionowanym przepisem nie narusza zasady równości w rozumieniu art. 67 ust. 2 Konstytucji z przyczyn, o których mowa wyżej. Na wynik rozstrzygnięcia główny wpływ miała nowelizacja ustawy o Prawie wodnym z dnia 3 kwietnia 1993 r. (Dz.U. Nr 40, poz. 183) stanowiąca w art. 56 ust. 2c nie budzące wątpliwości upoważnienie Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia współczynników różnicujących opłaty za pobór wody i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Wśród tych współczynników mieszczą się także terytorialne kryteria różnicowania wysokości opłat. Jest to istotny czynnik który, m.in., powoduje, że rozpatrywana sprawa różni się zasadniczo od powołanej we wniosku sprawy sygn. akt U. 2/91 zakończonej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. Na rozstrzygnięcie tamtej sprawy głównie wpłynął brak wyraźnej delegacji ustawowej do terytorialnego różnicowania opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, a ponadto inna natura zanieczyszczeń atmosfery w porównaniu z zanieczyszczaniem wód. Nie można podzielić poglądu wnioskodawcy wyrażonego w czasie rozprawy, że terytorialne położenie zakładu ma charakter czysto formalny. Również w przepisach rozporządzenia dotyczących poboru wód prawodawca wprowadza rozróżnienie terytorialne, co wnioskodawca uznał za uzasadnione. Wspomniana nowelizacja ustawy o Prawie wodnym miała wprawdzie miejsce już po złożeniu wniosku przez wnioskodawcę, lecz Trybunał Konstytucyjny orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dniu rozstrzygania sprawy. Stan ten powoduje, że obecnie treść przepisu § 8 zaskarżonego rozporządzenia bez wątpienia zgodna jest z delegacją ustawową (art. 56 ust. 2c ustawy o Prawie wodnym). Zresztą i przed wspomnianą nowelizacją Prawa wodnego można było mieć wątpliwości, czy kwestionowany przez wnioskodawcę przepis przewidujący dwukrotnie wyższe opłaty za ścieki odprowadzane przez zakłady położone na obszarze województwa katowickiego narusza uprawnienie zawarte w art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Prawie wodnym. Zróżnicowanie terytorialne wysokości opłat za korzystanie z wód jest stosowaną od dawna praktyką występując nie tylko w całym rozporządzeniu R.M. z dnia 21 grudnia 1991 r., ale także we wcześniejszych aktach prawnych z tego zakresu. Wyższe opłaty dla określonych województw przewidywały poprzednie rozporządzenia wykonawcze do ustawy o Prawie wodnym. Np. rozporządzenie R.M. z dnia 24 czerwca 1982 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 152) stanowiło w § 8a, że na obszarze województwa katowickiego pobiera się od zakładów opłaty trzykrotnie wyższe niż określone w rozporządzeniu. A zatem kwestionowane przez wnioskodawcę rozporządzenie R.M. z dnia 21 grudnia 1991 r. nie tylko nie zawiera nowej jakościowo regulacji wprowadzającej zaostrzone opłaty w stosunku do województwa katowickiego, ale wręcz przeciwnie - oznacza liberalizację wcześniejszych przepisów. To zróżnicowanie terytorialne wysokości spłat za korzystanie z wód stosowane jeszcze przed nowelizacją Prawa wodnego z 3 kwietnia 1993 r., można było zaliczyć do zasad wynikających z przyczyn naturalnych - tj. z nierównomiernego rozwożenia zasobów wodnych. Powoduje to, że nawet jednakowe korzystanie z wód wywołuje niejednakowe skutki dla środowiska naturalnego. W tym tkwią między innymi różnice pomiędzy problemami prawa związanymi z odprowadzaniem ścieków do wód, od wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego. Wszystko to sprawia, że nie można przeprowadzać prostej analogii pomiędzy rozpatrywaną obecnie sprawą, a sprawą, która była przedmiotem wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. (U. 2/91) - nawet, jeśliby nie uwzględnić kwietniowej nowelizacji Prawa wodnego. Skoro więc zaskarżony przepis § 8 rozporządzenia R.M. z dnia 21 kwietnia 1991 r. według stanu prawnego obowiązującego w dniu dzisiejszym odpowiada delegacji ustawowej - nie można tym samym mówić o naruszeniu art. 54 ust. 1 Małej Konstytucji, który stanowi, że R.M. wydaje rozporządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył również zarzut naruszenia przez wspomniany przepis § 8 rozporządzenia R.M. konstytucyjnej zasady równości określonej w art. 67 ust. 2 Konstytucji. W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że równe wobec prawa mogą być podmioty mające takie same istotne cechy wspólne. Równość łączy się także z zasadnością wybrania określonego kryterium różnicowania (por. orzeczenie TK z dnia 25 października 1989 r. - Sygn. akt K. 6/89). W rozpatrywanej sprawie tym kryterium różnicowania z woli ustawodawcy określonym przez R.M. jest m.in. szczególne zagrożenie środowiska naturalnego, w tym także wód na terenie województwa katowickiego, co z kolei powoduje degradację ekologiczną innych regionów. Skoro zakłady, a zwłaszcza te, w których interesie został złożony wniosek, mają większy wpływ na zanieczyszczanie wód, jest rzeczą oczywistą i sprawiedliwą, że powinny być obciążone wyższymi opłatami przeznaczanymi na Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, wpływy z tytułu omawianych opłat pochodzące z terenu województwa katowickiego są znacznie niższe, aniżeli kwoty wydatkowane tam z funduszy ochrony środowiska. Oznacza to, że zwiększenie środków finansowych na ochronę środowiska w województwie katowickim odbywa się kosztem zakładów położonych na terenach mniej zdegradowanych. Skoro więc zasoby wodne województwa katowickiego wymagają szczególnej ochrony, obowiązek ponoszenia na ten cel zwiększonych nakładów powinien obciążać w większym stopniu te podmioty, które swoją działalnością intensywniej degradują środowisko naturalne. Nie uzasadnione jest dlatego odwoływanie się w tym zakresie do zasady równości z art. 67 ust. 2 Konstytucji. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji.