U. 1/89

19 Postanowienie z dnia 20 września 1989 r. (U. 1 /89) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia TK Kazimierz Buchała Sędziowie TK: Andrzej Kabat (sprawozdawca) Stanisław Pawela po rozpoznaniu w dniu 20 września 1989 r. a) wniosku Federacji Związku Zawodowych Marynarzy i Rybaków Dalekomorskich z dnia 18 listopada 1988 r. o zbadanie zgodności przepisów uchwały Nr 123 Rady Ministrów z dnia 3 września 1984 r. w sprawie zasad podejmowania pracy przez obywateli polskich za granicą u pracodawców zagranicznych (M. P. Nr 23, poz. 157; zmiana: M. P. z 1985 r. Nr 35, poz. 233) z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy oraz ustawą z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 32, poz. 216 z późn. zm.) b) sprawy wszczętej z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów uchwały nr 134 Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zawierania umów obywateli polskich czasowo przebywających za granicą z jednostkami kierującymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych (M. P. Nr 23, poz. 173; zmiana: M. P. z 1987 r. Nr 38, poz. 332) z art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, to jest spraw podlegających łącznemu rozpoznaniu z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1989 r. postanowił: umorzyć postępowanie w wymienionych sprawach. UZASADNIENIE Federacja Związków Zawodowych Marynarzy i Rybaków Dalekomorskich, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; zmiana Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123; z 1989 r. Nr 34, poz. 178); wniosła o zbadanie zgodności przepisów uchwały Nr 123 Rady Ministrów z dnia 3 września 1984 r. w sprawie zasad podejmowania pracy przez obywateli polskich za granicą u pracodawców zagranicznych (M. P. Nr 23, poz. 157; zmiana: M. P. z 1985 r. Nr 35, poz. 233) z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy oraz z ustawą z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 32, poz. 216 z późn. zm.). W uzasadnieniu wniosku podniesiono między innymi, że Rada Ministrów w drodze uchwały unormowała szereg kwestii dotyczących praw i obowiązków obywateli, a więc zagadnień stanowiących materię ustawową. Podjęto ją bez niezbędnej w takim wypadku podstawy prawnej zawartej w akcie ustawodawczym. Wnioskodawca wskazał, że mimo braku takiej podstawy uchwała formułuje szereg upoważnień, obejmując nimi także kwestie podlegające uregulowaniu w ustawie lub w wydanym na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy - rozporządzeniu. Przepisy powołanej uchwały Rady Ministrów z dnia 3 września 1984 r. dotyczą podejmowania pracy przez obywateli polskich za granicą u pracodawców zagranicznych, a więc szczególnego rodzaju stosunku pracy. W ocenie wnioskodawcy, niektóre z wymienionych przepisów zawierają regulacje odbiegające - ze szkodą dla pracowników - od ogólnie przyjętych zasad. Przed podjęciem uchwały Rada Ministrów nie zapewniła Federacji Związków Zawodowych Marynarzy i Rybaków Dalekomorskich udziału w pracach nad projektem tego aktu normatywnego oraz nie umożliwiła jej złożenia opinii o tym akcie. Powyższe unormowania uchwały oraz sposób jej wydania - jak stwierdza wnioskodawca - naruszają przepisy kodeksu pracy i ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych. Wstępne rozpoznania powyższego wniosku nasunęło wątpliwości co do konstytucyjności powołanej uchwały Rady Ministrów z dnia 3 września 1984 r. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 2 marca 1989 r. nadał bieg wymienionemu wnioskowi. Postanowieniem z dnia 2 marca 1989 r., wydanym na podstawie art. 19 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 24 ust. 1 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184), Trybunał Konstytucyjny wszczął postępowanie z inicjatywy własnej w celu zbadania zgodności kolejnej i związanej z uchwałą nr 123 uchwały nr 134 Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zawierania umów przez obywateli polskich czasowo przebywających za granicą z jednostkami kierującymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych (M. P. Nr 23, poz. 173; zmiana: M. P. z 1987 r. Nr 38, poz. 332) z art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że uchwała nr 134 Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1885 r. w sprawie zawierania umów przez obywateli polskich czasowo przebywających za granicą z jednostkami kierującymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych reguluje prawa i obowiązki wymienionych osób. Określa bowiem między innymi takie kwestie jak: przedmiotowy zakres obowiązywania określonych w niej zasad, formalne przesłanki do zawierania umowy z jednostkami kierującymi do pracy za granicą, zasady zawierania oraz określania treści umów ustalających konkretne prawa i obowiązki, czas obowiązywania umów, tryb ich rozwiązywania, uprawnienia socjalne. W postanowieniu podniesiono następnie, że zgodnie z ustalonym stanowiskiem doktryny, wszelkie prawa i obowiązki obywateli powinny być regulowane ustawą, a wyjątkowo na jej podstawie i z jej upoważnienia aktem niższego rzędu. Stanowisko to podzielił także Trybunał Konstytucyjny, który wielokrotnie stwierdzał, że co do prawnego unormowania praw i obowiązków obywateli oraz innych podmiotów prawa Konstytucja PRL nie przewiduje żadnych innych możliwości jak droga ustawy (dekretu z mocą ustawy) i tylko subsydiarnie, to jest na podstawie upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania - drogę rozporządzenia (por. np. orzeczenie TK z dnia 5 listopada 1986 r. U. 5/86). Zgodnie z podanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa uregulowanie materii, która jest przedmiotem uchwały nr 134 Rady Ministrów powinno nastąpić w drodze ustawy (dekretu), ewentualnie - aktu niższego rzędu, jednakże wydanego na podstawie wyraźnego upoważnienia sformułowanego w ustawie. Uprawnienia Rady Ministrów do uregulowania zagadnień zastrzeżonych ustawodawcy określa art. 41 pkt. 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Powołany przepis ogranicza tę kompetencję Rady Ministrów wyłącznie do kwestii ściśle określonych w ustawie. Stanowi bowiem, że Rada Ministrów wydaje rozporządzenia na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Powołana uchwała Rady Ministrów nr 134 z dnia 19 sierpnia 1985 r. nie znajduje oparcia w przepisach ustawy normujących materię będącą przedmiotem szczegółowych postanowień aktu wykonawczego. Uchwała ta została wydana na podstawie ogólnej klauzuli kompetencyjnej Rady Ministrów; stanowi więc tzw. uchwałę samoistną. W tych warunkach unormowanie zawarte w uchwale a dotyczące praw i obowiązków obywateli, a więc materii ustawowej, podlegające, uregulowaniu aktem podustawowym wyłącznie w sytuacji określonej w art. 41 pkt 5 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, musi nasuwać zastrzeżenia co do jej zgodności z powołanym przepisem Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że materie uregulowane w wymienionych uchwałach Rady Ministrów ściśle wiążą się i w związku z tym postanowieniem z dnia 16 marca 1989 r. połączył te sprawy, podkreślając, iż pozwoli to na bardziej wszechstronną ocenę ich konstytucyjności. Prokurator Generalny PRL w piśmie z dnia 3 maja 1989 r. wyraził pogląd, że wymienione uchwały Rady Ministrów są niezgodne z art. 41 pkt 8 Konstytucji. Uchwały regulują bowiem szereg kwestii dotyczących praw i obowiązków obywateli polskich podejmujących pracę za granicą, a nadto upoważniają inne organy do wydania w tym zakresie odpowiednich przepisów wykonawczych, mimo że z natury swej jest to materia ustawowa. Prokurator Generalny PRL stwierdził ponadto, że w obu uchwałach została wprowadzona instytucja pośrednictwa pracy, wykonywana przez tzw. jednostki kierujące. Mimo, że z istoty pośrednictwa pracy wynika obowiązek jednostki zajmującej się takim pośrednictwem należytego zabezpieczenia praw obywateli w stosunkach z pracodawcami zagranicznymi, to jednak kwestionowane uchwały Rady Ministrów żadnych gwarancji należytej ochrony praw obywateli polskich wobec pracodawców zagranicznych nie zapewniły. W toku postępowania w sprawie do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło pismo podsekretarza stanu w Urzędzie Rady Ministrów, zawiadamiające, że "Rada Ministrów w dniu 11 maja 1989 r. uchwaliła utratę mocy kwestionowanych uchwal". W Monitorze Polskim z dnia 16 maja 1989 r. Nr 15, poz. 111 opublikowana została uchwała Rady Ministrów z dnia 11 maja 1989 r. w sprawie uchylenia niektórych uchwał Rady Ministrów, która w § 1 stanowi, że tracą moc uchwały: nr 123 Rady Ministrów z dnia 3 września 1984 r. w sprawie zasad podejmowania umów przez obywateli polskich za granicą u pracodawców zagranicznych (M. P. Nr 23, poz. 157 i z 1985 r. Nr 35, poz. 232) oraz nr 134 Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zawierania umów przez obywateli polskich czasowo przebywających za granicą z jednostkami kierującymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych (M. P. Nr 23, poz. 173, z 1987 r. Nr 38, poz. 332). Tym samym usunięta została niezgodność prawna. Powołana uchwała Rady Ministrów z dnia 11 maja 1989 r., weszła w życie z dniem jej ogłoszenia (§ 2), a więc 16 maja 1989 r. Wobec tego, że zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje umorzenie postępowania, postanowiono jak w sentencji.