U. 1/87

Postanowienie z dnia 20 stycznia 1988 r. (U. 1/87) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący TK: Alfons Klafkowski Sędziowie TK: Czesław Bakalarski Kazimierz Buchała (sprawozdawca) Kazimierz Działocha (sprawozdawca) Natalia Gajl Henryk Groszyk Adam Józefowicz Maria Łabor-Soroka Leonard Łukaszuk Andrzej Kabat Stanisław Pawela Protokolant: Grażyna Kołaczyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych o stwierdzenie niezgodności § 6 uchwały Nr 108 Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. w sprawie ograniczeń w dostawie i zużyciu opału dla ludności w latach 1987-1990 (M.P. Nr 21, poz. 182) z przepisami Kodeksu pracy i innych ustaw. postanowił: umorzyć postępowanie w sprawie z wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych z dnia 11 września 1987 r. sygn. akt U. 1/87, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98). UZASADNIENIE I Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (dalej OPZZ) w Warszawie działając w oparciu o przepisy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, Poz. 98 i z 1987 r. Nr 21, poz. 123) wystąpiło do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o orzeczenie niezgodności § 6 uchwały Nr 108 Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r w sprawie ograniczeń w dostawie i użyciu opału dla ludności w latach 1987-1990 (M.P. Nr 21 poz. 182) z przepisami kodeksu pracy i innych ustaw. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawca zarzuca niezgodność § 6 powołanej uchwały Rady Ministrów z art. 240 § 3 i art. 79 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 141, z 1975 r. Nr 16 poz. 91, z 1981 r. Nr 6, poz. 23, z 1982 r. Nr 31, poz. 214, z 1985 r. Nr 20, poz. 85 i Nr 35, poz. 162 oraz z 1986 r. Nr 42, poz. 201, z 1987 r. Nr 21, poz. 124), z art. 2 ustawy z dnia 24 listopada 1986 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz.U. Nr 42, poz. 201) oraz z art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej (Dz.U. Nr 21, poz. 96, z 1987 r. Nr 33, poz. 180), a posiłkowo (tj. w związku z zarzutem naruszenia art. 79 kp) z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz.U. z 1985 r. Nr 54, poz. 277). We wniosku OPZZ sformułowane zostały następujące zarzuty: 1. Treść § 6 powołanej uchwały Rady Ministrów ("zakupy węgla kamiennego w ramach zbiorowych zakupów, dokonanych przez zakłady pracy na potrzeby swoich pracowników, w razie w razie gdy układy zbiorowe pracy przewidują takie zakupy w ramach ekwiwalentów pieniężnych za deputat węglowy, są dokonywane zgodnie z normami sprzedaży opału dla odbiorców indywidualnych na cele bytowe, określonymi w załączniku Nr 1 do uchwały”) z uwzględnieniem wieloletniej praktyki stosowania zbiorowych układów pracy (możliwość zbiorowego zakupu węgla przez zakład pracy dla pracowników zamiast ekwiwalentu pieniężnego za węgiel w granicach ekwiwalentu a nie w granicach określonych ogólnie obowiązującymi normami) dowodzą, że przepis § 6 uchwały wkroczył jednostronnie w sferę normowaną postanowieniami układów zbiorowych pracy, ograniczając świadczenia pracownicze gwarantowane tymi układami. Przepis ten wszedł tym samym poza upoważnienie zawarte w art. 26 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej, na podstawie której został wydany. Ustawa ta nie może regulować uprawnień pracowniczych. Stanowią one materię układów zbiorowych pracy, których funkcjonowanie określa ustawa - kodeks pracy. Przepis § 6 przedmiotowej uchwały wydany został tym samym także w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. 2. § 6 powołanej uchwały jako mniej korzystny z punktu widzenia uprawnień pracowniczych jest sprzeczny z art. 240 § 3 kp., który nie dopuszcza uregulowania świadczeń pracowników mniej korzystnie niż w układzie zbiorowym pracy dotąd, dopóki układ taki obowiązuje. Przepis § 6 jest tym samym sprzeczny także z art. 2 ustawy z 24 listopada 1986 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy, który potwierdza stan świadczeń pracowniczych zawartych w dotychczasowych układach, zakazując tylko ich podwyższania lub rozszerzania inaczej niż w trybie art. 2 ust. 3 ustawy. 3. § 6 powołanej uchwały sprzeczny jest także z art. 79 kp., który stanowi, że zasady wynagradzania za pracę oraz przyznawania innych świadczeń związanych z pracą określa Rada Ministrów po porozumieniu z ogólnokrajową organizacją związkową. Generalna zatem podstawa regulacji płac i innych świadczeń została określona w kp. a nie w innej ustawie o gospodarce energetycznej. W konsekwencji wydanie § 6 uchwały nie nastąpiło również zgodnie z kodeksowym wymogiem "po porozumieniu" ze związkami zawodowymi. OPZZ po otrzymaniu tekstu projektu kwestionowanego przepisu uchwały zajęło co do niego stanowisko negatywne. Wnioskodawca powołuje się także na art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, który określa prawo związków zawodowych do zawierania układów zbiorowych pracy i postanawia, że w gałęziach pracy nie objętych układami regulowanie warunków pracy następuje po uzgodnieniu ze związkami zawodowymi. Przepis ten przytacza wnioskodawca - jak sądzić można - dla zilustrowania ogólniejszej zasady: warunku uprzedniej zgody związków zawodowych na prawne unormowanie świadczeń pracowników. Także na tej podstawie wnioskodawca dochodzi do wniosku, że przy podejmowaniu uchwały dotyczącej świadczeń pracowników nie został zachowany określony tryb postępowania, co podważa legalność uchwały. 4. Kwestionowany przepis § 6 uchwały RM stanowi precedens szkodliwy dla rozwoju prawa pracy i systemu układów zbiorowych pracy stworzonego ustawą z 24 listopada 1986 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy. Precedens ten mógłby otworzyć bowiem drogę do ingerowania w prawo pracy przy pomocy aktów wykonawczych do innych ustaw, a w szczególności dowolnie interpretujących zakres upoważnienia. Praktyka taka prowadziłaby do dezintegracji prawa pracy i miałaby ujemne konsekwencje społeczne w przededniu zawierania nowych układów zbiorowych. Powyższy wniosek został - zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - wstępnie rozpoznany przez Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wniosek odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów ustawy, w szczególności pochodzi od podmiotu ustawowo upoważnionego (art. 20 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), i że nie jest "oczywiście bezzasadny" (art. 20 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) i na tej podstawie nadał mu dalszy bieg. II Umocowany przedstawiciel Rady Ministrów wniósł w odpowiedzi z dnia 11 grudnia 1987 r. na wniosek OPZZ orzeczenie, że wymieniony we wniosku przepis § 6 przedmiotowej uchwały Nr 108 Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. nie narusza przepisów Kodeksu pracy i innych ustaw wymienionych we wniosku. Przedstawiciel Rady Ministrów podniósł w uzasadnieniu swojego stanowiska w szczególności następujące względy prawne: 1. Postanowienia układów zbiorowych pracy dotyczące deputatów węglowych mają charakter obligacyjny (umowny). Roszczenia pracowników o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, w zakresie w jakim wynikają z treści układu, podlegają zatem ogólnemu reżimowi dochodzenia roszczeń pracowniczych ze stosunku pracy. Gdy układ przyznaje pracownikowi wyłącznie prawo do ekwiwalentu pieniężnego za węgiel a nie do deputatu w naturze, roszczenie pracownika obejmuje tylko żądanie zapłaty sumy pieniężnej. Jest ono - zdaniem przedstawiciela Rady Ministrów - zobowiązaniem pieniężnym o charakterze cywilnoprawnym (art. 358 kc) i jego realizacja następuje wyłącznie przez zapłatę sumy nominalnej. Zdaniem przedstawiciela Rad Ministrów treść żadnego z układów zbiorowych pracy nie zawiera stwierdzenia, że zamiast ekwiwalentu pieniężnego pracownik może otrzymać świadczenie w naturze (węgiel). Znaczenia takiego nie mają w szczególności postanowienia układów, mówiące o tym, że zakład pracy powinien umożliwić pracownikom zbiorowy zakup węgla, gdyż jest to jedynie określenie formy pośredniczenia w zakupie towarów. 2. Uchwała Nr 108 Rady Ministrów wydana została w wykonaniu art. 26 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej, który upoważnia Radę Ministrów do wprowadzenia ograniczeń w dostawie lub użyciu paliw i energii w razie wystąpienia ich niedoborów. Uchwała jest skierowana bezpośrednio do organizacji handlowych sprzedaży opału i do wszystkich nabywców opału na podstawie umowy kupna-sprzedaży, niezależnie od formy zakupów, dotyczy ona także zakupów zbiorowych na rzecz pracowników. Zbiorowe układy pracy, wiążąc tylko strony tych układów, nie mogą w żadnym stopniu decydować o zasadach określonego towaru w powszechnym obrocie handlowym. Sprawy obrotu handlowego towarem (węglem) i sprawy świadczeń pieniężnych, które wynikają z układów zbiorowych pracy, są objęte rożnymi obszarami prawnymi. 3. Zamiarem i celem przedmiotowej uchwały Nr 108 Rady Ministrów nie było naruszenie norm układów zbiorowych pracy i w przypadku, gdy stosowanie tej uchwały prowadziłoby do kolizji z przepisami układów zbiorowych pracy, kwestionowany przepis § 6 uchwały nie mógłby być stosowany. Dotyczy to jednak - jak podkreśla to wyraźnie przedstawiciel Rady Ministrów - wyłącznie takich sytuacji, gdy z układów wynikają dla pracowników wprost świadczenia deputatowe w naturze lub, gdy układ wyraźnie traktuje ekwiwalent pieniężny jako zmienny z deputatem w naturze. Natomiast świadczenia przyznane tylko w postaci ekwiwalentu pieniężnego jako świadczenie pieniężne nie są zamienne z prawem do otrzymania deputatów w naturze. 4. Nie trafny jest zarzut wnioskodawcy, że przedmiotowa uchwała Rady Ministrów wymagała porozumienia ze związkami zawodowymi, warunku takiego porozumienia nie zawiera bowiem art. 26 ustawy o gospodarce energetycznej, na podstawie którego uchwała ta została wydana. Powoływanie się przez wnioskodawcę na art. 24 ustawy z 8 października 1982 r. o związkach zawodowych jest natomiast bezzasadne dlatego, że przedmiotowa uchwała Rady Ministrów nie dotyczy materii, które reguluje art. 24 tej ustawy. Prokurator Generalny PRL w piśmie z dnia 12 listopada 1987 r., zawierającym stanowisko w sprawie, podzielił zasadniczo poglądy przedstawiciela Rady Ministrów. Przyjął w szczególności, że: 1) analiza postanowień układów zbiorowych pracy nie wskazuje na to, że zbiorowy zakup węgla jest "świadczeniem związanym z pracą" (art. 239 pkt 1 kp), lecz formą pomocy zakładu pracy w zakupie węgla. Nie konkretyzują one ilości węgla jaka ma być przedmiotem zakupu zbiorowego, może ona być zatem większa lub mniejsza od ilości, za którą pracownik otrzymał ekwiwalent pieniężny; 2) wydanie przedmiotowej uchwały Nr 108 Rady Ministrów nie wymagało porozumienia ze związkami zawodowymi ze względu na inny przedmiot unormowań niż ten, który wg art. 79 kp i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 października 1982 r o związkach zawodowych wymaga osiągnięcia takiego porozumienia. Niezależnie od tego ustawowy zwrot "po porozumieniu" oznacza - zdaniem Prokuratora Generalnego PRL - tylko obowiązek zasięgnięcia opinii (konsultacji); 3) przepis § 6 przedmiotowej uchwały Rady Ministrów nie reguluje zagadnień należących do dziedziny warunków pracy i płacy lub innych świadczeń związanych z pracą, lecz adresowany jest wprost do wszystkich użytkowników paliw, w tym także do pracowników zaopatrujących się w węgiel zbiorowo w związku z realizacją postanowień układów zbiorowych prac . Nie narusza więc uprawnień pracowniczych przewidzianych tymi układami. W konkluzji swoich wywodów Prokurator Generalny PRL stwierdza, iż brak jest podstaw uzasadniających pogląd o niezgodności § 6 uchwały nr 108 Rady Ministrów z przepisami Kodeksu pracy z innych ustaw, wskazanymi przez wnioskodawcę. III W oparciu o treść wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Trybunał Konstytucyjny ustalił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zarzut braku zgodności § 6 powołanej uchwały Nr 108 Rad Ministrów z istotnymi elementami ustawowej regulacji układów zbiorowych pracy, w szczególności z art. 79 i art. 240 3 kp. Tymczasem w powołanym wyżej piśmie Prokuratury Generalnej PRL z dnia 12 listopada 1987 r., zawierającym jej stanowisko w przedmiotowej sprawie, a jeszcze wyraźniej w odpowiedzi Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1987 r. na wniosek OPZZ akcentuje się przede wszystkim zagadnienie zgodności przepisu § 6 przedmiotowej uchwały Rady Ministrów z obowiązującymi układami zbiorowymi pracy. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tylko zarzut w przedmiotowym tutaj ujęciu wniosku OPZZ mógł być podstawą uznania przez Trybunał Konstytucyjny swojej właściwości do rozpatrzenia sprawy. Z punktu widzenia właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie ma zagadnienia zgodności czy niezgodności uchwały Rady Ministrów z układami zbiorowymi pracy pomimo, iż zgodnie z zasadami Kodeksu pracy postanowienia zbiorowych układów pracy jako normy określające "szerzej i korzystniej uprawnienia pracownicze regulowane powszechnie i jednolicie w przepisach kodeksu pracy lub innych przepisach" (art. 240 § 3 kp) wchodzą w miejsce tych przepisów. Układy zbiorowe pracy nie są bowiem aktami normatywnymi wydawanymi przez organy państwa (art. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym), lecz specyficznymi źródłami prawa pracy - branżowymi porozumieniami dwóch uczestników (stron), z których jeden reprezentuje podmiot zatrudniające (pracowników), drugi pracowników (związki zawodowe). W świetle przepisów prawa pracy istnieje zagadnienie (warunek) zgodności układów zbiorowych pracy z przepisami prawa, w tym z uchwałami Rady Ministrów (art. 240 § 1 - 2 oraz art. 79 kp), lecz rozstrzyganie ewentualnego sporu co do tej zgodności należy do właściwości Sądu Najwyższego (art. 241 2 kp). IV W toku postępowania w sprawie, już po wyznaczeniu terminu rozprawy dla rozpatrzenia wniosku OPZZ, umocowany przedstawiciel Rady Ministrów powiadomił pisemnie w dniu 13 stycznia 1988 r. Trybunał Konstytucyjny o podjęciu przez Radę Ministrów w dniu 11 stycznia 1988 r. uchwał Nr 7 zmieniającej uchwałę Nr 108 Rady Ministrów w sprawie ograniczeń w dostawie i zużyciu opału dla ludności w latach 1987 - 1990 i na tej podstawie wniósł o umorzenie przez Trybunał Konstytucyjny postępowania w przedmiotowej sprawie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Do powyższego pisma dołączony został tekst powołanej uchwały Nr 7 Rady Ministrów jeszcze nieopublikowanej. Z treści § 2 tej uchwały wynikało, że wejdzie ona w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia 1 stycznia 1988 r. W uchwale Nr 7 Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 1988 r., zmieniającej uchwałę w sprawie ograniczeń w dostawie i życiu opału dla ludności w latach 1987 - 1990 skreślony został sporny przepis § 6 uchwały nr 108 Rady Ministrów z 17 lipca 1987 r., a unormowaną w nim materię uregulowano w nowym § 9a. Proste porównanie treści z § 9a nowej uchwały Nr 7 z uchylonym przepisem § 6 dawnej uchwały Nr 108 prowadzi do wniosku, że nowe uregulowanie spornej materii istotnie różni się od dawnego, w szczególności nowe przepisy postanawiają, że w przypadku zbiorowych zakupów węgla przez zakład pracy pracownicy mają prawo do takiej ilości węgla, za którą wypłacana jest ekwiwalent pieniężny wtedy, "gdy możliwość zakupu takiej ilości węgla wynika wprost z postanowień układu zbiorowego pracy". Mając to na względzie Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z dnia 13 stycznia 1988 r. odwołał termin rozprawy w sprawie wyznaczony na dzień 15 stycznia 1988 r. Uchwała Nr 7 Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 1988 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ograniczeń w dostawie i zużyciu opału dla ludności w latach 1987 - 1990 ogłoszona została w "Monitorze Polskim" Nr 1 pod poz. 2, który ukazał się z datą 12 stycznia 1988 r. Z tą datą utracił zatem moc obowiązującą § 6 uchwały Nr 108 Rady Ministrów z 17 lipca 1987 r. w sprawie ograniczeń w dostawie i zużyciu opału dla ludności w latach 1987 -1990 (M. P. Nr 21, poz. 182). Tym samym spełniona została formalna przesłanka umorzenia postępowania przez Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie na zasadzie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Mając to wszystko na uwadze Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. W związku z niniejszą sprawą, jak również mając na uwadze inne przypadki umorzenia postępowań na zasadach określonych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał Konstytucyjny z urzędu wyraża następujący pogląd. Umorzenie postępowania przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w następstwie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, będącego przedmiotem postępowania, jest praktyką, która na gruncie art. 4 ust. 2 obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie budzi zastrzeżeń i jest zasadniczo pozytywna z punktu widzenia zadań, jakie Trybunał Konstytucyjny ma do spełnienia w systemie ochrony zasad konstytucyjności i legalności w prawotwórczej działalności państwa. Ustanowienie Trybunału Konstytucyjnego i jego dotychczasowa działalność orzecznicza oddziaływują na organy stanowiące prawo w ten sposób, że wymuszają zmianę aktu normatywnego co do legalności którego te organy same powzięty istotne wątpliwości, w szczególności na podstawie czynności Trybunału Konstytucyjnego przygotowujących rozprawę. W sytuacji gdy nie dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny w formie orzeczenia nie ma jednak możliwości naprawy skutków prawnych stosowania nielegalnych aktów normatywnych w czasie ich obowiązywania przez skorzystanie z procedur przewidzianych w art. 28 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Jest to istotne społecznie zwłaszcza wtedy, gdy skutki stosowania takich aktów dotknęły obywateli. Możliwości takie istnieją tylko w tym przypadku, gdy dochodzi do uchylenia aktu normatywnego w następstwie wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego nielegalność aktu. Wątpliwości jakie budzą obecne rozwiązania prawne można usunąć w ten sposób, że organ, który wydaje nowy akt normatywny, skutkujący utratę mocy obowiązującej aktu w stosunku do którego wszczęte zostało postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, zamieścił w nim jednocześnie przepisy tzw. prawa międzynarodowego określające stosunek norm nowego aktu do skutków prawnych powstałych pod rządami aktu, który utracił moc obowiązującą. Inne rozwiązanie polegać może na zmianie obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w kierunku rozciągnięcia mocy obowiązującej jej art. 28 także na sytuację, która jest następstwem utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny w trakcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny podnosi także, że praktyka umarzania postępowania w sprawie legalności aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia, niezależnie - co już zaznaczono - od jej pozytywnych następstw w postaci uchylenia nielegalnego aktu, nie pozwala na rozwinięcie przez Trybunał Konstytucyjny jednolitej wykładni konstytucyjnych zasad i instytucji procesu tworzenia prawa na użytek praktyki stanowienia prawa w celach tę praktykę dyscyplinujących. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie tylko rozstrzyga konkretny problem prawny, lecz spełnia także rolę precedensu, sygnalizującego prawidłowy kierunek wykładni Konstytucji i stwarza domniemanie, że Trybunał Konstytucyjny w przyszłości w sprawach podobnych zajmie podobne stanowisko. Wszystkie organy państwowe, wydając akty normatywne nie mogą nie liczyć się z wyrażonym w orzecznictwie lub domniemanym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W ten sposób przede wszystkim uzasadnienia orzeczeń (per obiter dicta) nabierają samoistnego charakteru, oddziaływując na kierunek rozwoju prawodawstwa w zgodzie z zasadami Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że m.in. taką właśnie rolę orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego miał na uwadze ustrojodawca polski powołując go do życia.